最高院：發包方能否以項目支出需政府審計為由拒付工程款？

作者：周軍律師.

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政府投資項目中，發包方常以“項目支出必須經政府審計、未出審計報告不能付款”為由拒付工程款，引發大量結算糾紛。

那么，發包方能否以項目支出需政府審計為由拒付工程款？

最高院在《深圳市奇信建設集團股份有限公司與綿陽市中心醫院建設工程施工合同糾紛案》中明確：

審計機關的審計行為是對政府預算執行情況、決算和其他財政收支情況的審計監督。相關審計部門對發包人資金使用情況的審計與承包人和發包人之間對工程款的結算屬不同法律關系，不能當然地以項目支出需要審計為由，否認承包人主張工程價款的合法權益。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據的情況下，才能將是否經過審計作為當事人工程款結算條件。

裁判觀點解析

一、政府審計≠拒付工程款的天然理由，僅在“明確約定+積極履約”時才可能成立

1. 法律定性：政府審計是行政監督，不直接約束民事結算

政府審計（含財政評審）是審計機關對發包方（建設單位）財政資金使用合規性、真實性的行政監督，依據《審計法》實施，僅約束發包方，不當然約束承包人。民事工程款結算遵循意思自治，以雙方合同約定為唯一依據，無明確約定時，審計報告不能作為結算依據。

2. 裁判規則：最高法明確“無約定不支持，約定不明不支持，消極履約不支持”

最高人民法院（2001）民一他字第2號答復、2015年全國民事審判工作會議紀要第49條及系列判例確立三大核心規則：

- 無約定：合同未約定“以政府審計作為結算依據”，發包方以“需審計”拒付的，法院不予支持；

- 約定不明：僅籠統寫“以審計為準”，未明確審計機構、程序、期限的，視為約定無效/無約束力，不能拒付；

- 消極履約：合同雖有明確約定，但發包方未及時啟動審計、長期拖延的，不得以“未審計”拒付，法院可判令按約定或鑒定價付款。

3. 最終結論：發包方以政府審計拒付，需同時滿足3個條件

- 合同明確、具體約定“以政府審計機關出具的審計報告作為工程款結算/支付的唯一依據”；

- 發包方已積極履行審計啟動義務（提交資料、協調審計機關），審計未完成非發包方原因；

- 審計未超出合理期限，未構成“不正當地阻止付款條件成就”。

二、發包方“審計拒付”抗辯成立的法定條件（缺一不可）

1. 合同約定必須“明確具體、無歧義”（核心前提）

僅以下表述可認定為有效約定，其余均屬約定不明：

- 有效表述：“本項目為政府投資項目，工程最終結算價以XX市審計局出具的竣工決算審計報告為準，審計報告出具后15日內支付至審定金額的95%”；

- 無效/模糊表述：“項目需政府審計”“以審計為準”“接受業主審計”“審計后多退少補”（未明確審計主體、是否作為結算依據）。

2. 發包方必須“積極啟動審計、無拖延”（履約義務）

合同約定審計結算的，啟動審計是發包方的合同義務，而非單方權利：

- 需在工程竣工驗收合格、承包人提交完整結算資料后，及時向審計機關報送材料、啟動審計；

- 需留存審計申請、報送記錄、溝通函件等證據，證明已積極履約；

- 若因發包方未報送、不配合、拖延協調導致審計未完成，不得以此拒付，法院將認定“付款條件已成就”。

3. 審計期限必須“合理、未超期”（公平原則）

即使有明確約定，審計也需在合理期限內完成（通常為6-12個月）：

- 合同未約定期限的，發包方逾期1年以上未完成審計，承包人可起訴主張按報送價/鑒定價結算；

- 合同約定期限但發包方超期的，構成違約，承包人可要求支付工程款+逾期利息。

4. 排除“強制審計”的違法情形（效力否定）

根據《保障中小企業款項支付條例》第12條，機關、事業單位和國有大型企業不得強制要求中小企業以審計結果作為結算依據。若發包方利用優勢地位強制約定該條款，承包人可主張條款無效，直接要求按合同/結算價付款。

周軍律師提醒，從法律性質、合同約定與司法裁判規則來看，政府審計是行政監督行為，并非民事結算的當然依據；發包方能否以此拒付，核心取決于合同是否有明確、具體、可執行的約定，以及是否履行了相應義務。遇到相關問題，建議及時咨詢專業律師，尋求有效的法律幫助，以免錯失維權良機。

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