兩會聚焦 | 我國第二部法典啥內容？我們為什么需要它？

導讀

今年全國兩會，我國的生態環境保護和法治建設迎來了又一個重要時刻——《中華人民共和國生態環境法典》（下稱“生態環境法典”）草案提請審議。

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3月5日，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》提請十四屆全國人大四次會議審議。這將是繼民法典后，我國第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生態環境法典”命名的法律。這部生態環境法典草案有哪些重點內容？我們為什么需要一部生態環境法典？讓我們一起來了解。

重點內容一覽

我們為什么需要一部生態環境法典？

十四屆全國人大四次會議日前聽取了全國人大常委會副委員長李鴻忠作的《中華人民共和國生態環境法典（草案）》的說明。3月8日，舉行代表小組會議，審議生態環境法典草案（以下簡稱法典草案）。參與了編纂相關工作的武漢大學環境法研究所所長秦天寶在接受記者專訪時強調，編纂法典，不是簡單的法律匯編，而是一場系統性的法治升級。從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問題。

秦天寶，武漢大學弘毅特聘教授、博導；武漢大學法學院院長，武漢大學環境法研究所所長；國家級高層次人才、生態環境保護專業技術領軍人才；生態環境部碳排放專項法律顧問，聯合國《生物多樣性公約—名古屋議定書》遵約委員會副主席。

記者

我國目前現行有效的生態環境領域法律有30多部，為何還要編纂生態環境法典？這部法典選擇在“十五五”開局之年出臺有何意義？

秦天寶：經過數十年的努力，我國生態環境領域已建立起較為完備的制度體系，為編纂生態環境法典奠定了堅實的實踐基礎。

編纂法典，不是簡單的法律匯編，而是一場系統性的法治升級。它是對現有制度規范的編訂纂修、集成升華，旨在增強法律體系的系統性、整體性與協同性，讓法律從“零散的珍珠”變成“精美的項鏈”。

從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問題。過去采用的是“成熟一個制定一個”的分散立法模式，雖然靈活，但也不可避免地帶來了法律之間的重復、交叉甚至沖突，增加了執法和守法的成本。

這部法典選擇在“十五五”開局之年推動出臺，彰顯了我國立足長遠、把握關鍵的戰略布局。“十五五”是美麗中國建設從“取得重大進展”邁向“基本實現”目標的關鍵時期，也是經濟社會發展全面綠色轉型的攻堅期。法典草案的出臺，不僅能統攬全局，為“十五五”規劃綱要提出的綠色低碳發展目標提供最嚴密的法治保障，更能以法典的權威性穩定社會預期，確保生態文明建設在法治軌道上行穩致遠。

記者

為什么采取適度法典化的方式進行編纂？

秦天寶：采用“適度法典化”模式，是基于我國國情和立法規律做出的科學決策，體現了實事求是的立法智慧。

生態環境領域涉及面極廣，既包括污染防治，也涵蓋資源保護、生態平衡，更事關綠色低碳發展。如果追求“完美主義”的絕對完整，將所有相關法律無一例外全部納入，不僅體量過于龐大，還可能打破現有資源、能源等領域單行法已形成的穩定格局。

因此，“適度法典化”采取了分類處理的靈活策略，主要體現在三個方面。一是將環境保護法等10部核心法律經編訂纂修后全部納入，這些法律在法典出臺后不再保留；二是對于長江保護法、黃河保護法等流域法以及森林、草原等資源類法律，擇其要旨要則納入法典，但保留單行法以維持其針對性和穩定性；三是對于碳達峰碳中和等新興的、正在不斷探索創新的事項，做出原則性規定以引領未來。

這種模式既實現了環境法體系的“基干”部分高度統一，又保留了“血肉”部分的專業性與靈活性，形成了“法典+單行法”雙法源格局，非常契合當前深入推進生態文明體制改革的現實需要。

將“綠色低碳發展”獨立成編，是全球范圍內的首創之舉，這不僅僅是體例的創新，更是發展理念的根本性變革。

記者

法典草案整合了現有的法律法規，在編纂過程中如何解決條款重復、銜接不暢等問題？

秦天寶：這是一項技術性極強的工作。法典草案主要依靠體系化思維和精細化的立法技術來消除這些積弊。

第一，確立“總則”統攝地位。法典草案設置了統領性的總則編，規定生態環境領域的基礎原則和普遍性制度。這就好比給整個法典安裝了一個“中央處理器”，各分編必須在總則的統攝下運行，從根本上避免了此前單行法“政出多門”導致的法律沖突。

第二，整合共性制度，消除重復。以污染防治編為例，法典草案將過去散見于大氣法、水法、土壤法等法律中的共性制度提煉出來，形成“通則”或“一般規定”，再根據不同環境要素的特點進行細化。這就避免了在每一部單行法中都重復規定“監測規范”“應急措施”等內容，實現了條文精簡與邏輯嚴密。

第三，明確銜接機制，打通“腸梗阻”。法典草案確立了行政執法優先、政府索賠補償、公益訴訟兜底的制度銜接機制，有效解決了因制度設立時序不同而導致的裁判規則不清、類案異判問題，維護了法治的統一和權威。特別是在司法實踐中，解決了環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等不同救濟途徑之間的適用順次問題。

記者

法典草案將“綠色低碳發展”獨立成編，出于何種考慮？

秦天寶：將“綠色低碳發展”獨立成編，是全球范圍內的首創之舉，這不僅僅是體例的創新，更是發展理念的根本性變革。

它標志著我國環境保護立法實現了從傳統“末端治理”向“源頭管控”“引領轉型”的重大跨越。過去，我國法律更多聚焦于“污染物排放了怎么罰、環境破壞了怎么治”，側重于事后救濟。而獨立成編的“綠色低碳發展”，則將法律的觸角延伸到了經濟社會的前端，直接對生產方式和消費模式進行綠色重塑。

加快經濟社會發展全面綠色轉型是“十五五”核心任務。綠色低碳發展編通過建立健全綠色消費制度、完善廢棄物循環利用體系、明確企業綠色轉型義務等，將“雙碳”目標和綠色發展的宏觀戰略轉化為全社會一體遵循的法律規則。它不僅告訴社會“不能做什么”，更指引社會“應該鼓勵做什么”，為培育新質生產力、推動高質量發展提供了根本的法律驅動力。

生態環境保護的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現了其作為“新時代的人民法典”應有的底色。

記者

法典草案回應了當下哪些急需解決的問題？

秦天寶：法典草案既關注了宏觀戰略，也解決了微觀痛點。

首先是戰略前瞻性。法典草案對應對氣候變化、碳達峰碳中和等新興領域做出了原則性、引領性規定，填補了這些領域的立法空白，為未來的制度建設和實踐探索留出了空間。

其次是直面治理難點。法典草案精準發力，回應了當前污染防治的短板。例如，在污染防治編中，加強了對揮發性有機物（VOCs）的源頭管控，將“有機溶劑”拓展為“含揮發性有機物的原輔材料和產品”，并強化移動源排放監管；針對農業面源污染占比上升的趨勢，加強了農業投入品管理和廢棄物處置等規定。

最后是彰顯法治文明溫度。法典草案嚴厲打擊監測數據、環境服務等領域的弄虛作假行為，維護市場公平；同時優化行政處罰，落實過罰相當原則，通過增加從重、從輕、減輕或不予處罰的適用規定，有效避免執法實踐中“小過重罰”與“大過輕罰”并存的尷尬，為執法機關提供了更具操作性的裁量基準。

記者

法典草案針對油煙、惡臭等老百姓“家門口”的問題做出了規定。請問，為何這部以“法典”命名的法律如此“接地氣”？

秦天寶：生態環境保護的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現了其作為“新時代的人民法典”應有的底色。

首先，這是由法典的根本目的決定的。法典草案總則編開宗明義，將“保障公眾健康和生態環境權益”作為立法目的。老百姓對生態環境最直觀的感受，不是抽象的總量減排數據，而是家門口的油煙是否嗆人、廣場舞的噪聲是否擾民。如果法典對這些“急難愁盼”視而不見，就背離了以人民為中心的宗旨。

其次，這是法治精細化和溫度的體現。過去，大型工業企業是監管重點，但隨著生活水平的提高和污染結構的變化，社會生活源污染占比上升，成為新的矛盾焦點。法典草案增加對秸稈焚燒的科學精準管控，針對油煙、惡臭等問題細化規劃選址要求，加強建筑施工噪聲污染防治。這些看似細微的條款，實則是將宏大的“美麗中國”敘事，落細為可感可觸的民生溫度，讓人民群眾在每一個生活場景中都能感受到法治的公平與正義。

本文來源：人民日報、中國環境報

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