范志勇等：歷史上的美國貿(mào)易政策（二十三）：20世紀80年代后半期從自由貿(mào)易轉(zhuǎn)向“自由且公平”貿(mào)易

范志勇 中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）主要成員

吳 錫中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院研究生

本文字數(shù)：5759字

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截至20世紀80年代中期，以自愿出口限制為主要形式的貿(mào)易保護政策沒有達到預(yù)期效果，這推動了美國貿(mào)易政策出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型。1985年9月，剛開始第二個任期不久的里根總統(tǒng)在白宮東廳舉行的商業(yè)和貿(mào)易領(lǐng)袖會議上發(fā)表講話指出，要使國際貿(mào)易體系行之有效，所有國家都應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)則，所有國家都應(yīng)當(dāng)努力確保市場開放，并提出“自由貿(mào)易就是公平貿(mào)易”。[1]

里根總統(tǒng)闡述了美國政府關(guān)于什么是“非自由貿(mào)易”的五個立場：

第一，一國向其他國家的出口商品關(guān)閉其國內(nèi)市場的情形；

第二，一國政府向本國制造商和農(nóng)民提供補貼以使他們將貨物傾銷到其他市場；

第三，一國政府允許偽造或復(fù)制美國產(chǎn)品；

第四，一國政府以違反國際貿(mào)易準則的方式幫助其出口商，破壞公平競爭；

第五，一國政府向產(chǎn)業(yè)提供補貼使之獲得商業(yè)優(yōu)勢并為之承擔(dān)成本，從而使競爭對手承受不公平的負擔(dān)。

里根總統(tǒng)宣稱，美國將根據(jù)本國法律和《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》采取一切必要行動追求美國在國際貿(mào)易中的權(quán)利和利益。所謂“一切必要行動”主要體現(xiàn)在兩個方面：一是關(guān)于美元匯率，這導(dǎo)致后續(xù)1985年《廣場協(xié)定》和1987年《盧浮宮協(xié)定》的簽署；二是更加嚴厲的對外貿(mào)易政策。需要注意的是，美國貿(mào)易政策目標并非對世界關(guān)閉美國市場，而是要通過各種手段打開國外市場。

一、解決貿(mào)易問題不僅有壁壘，還有匯率——《廣場協(xié)定》

事實上，就在1985年9月23日里根總統(tǒng)發(fā)表講話的前一天（1985年9月22日），由美國政府主導(dǎo)的《廣場協(xié)議》正式對外公布。里根總統(tǒng)1984年贏得連任后，由原任白宮辦公廳主任詹姆斯·貝克（James Baker）擔(dān)任財政部部長。這一人事任命極大地改變了美國政府對貿(mào)易政策的立場。貝克與20世紀70年代初期尼克松政府時期的財政部部長約翰·康納利一樣，擔(dān)心美元持續(xù)走強會加劇貿(mào)易逆差，從而給國會帶來推動貿(mào)易保護主義法案的借口。[2]同樣也像康納利那樣，貝克也試圖通過美元貶值來緩解貿(mào)易逆差的壓力。

可以想象，這一次其他國家仍然像1971年那樣不愿回應(yīng)美國要求他們升值本國貨幣的呼吁。然而如果無法就美元貶值（其他國家貨幣升值）達成協(xié)議，這些國家將會面臨美國國會所祭出的更嚴厲的貿(mào)易法案。尼克松政府為了迫使各國接受美元貶值，曾對各國征收10%的進口附加稅。

然而這一次西方國家似乎接受了教訓(xùn)，經(jīng)過多方努力，《廣場協(xié)議》（Plaza Accord）得以達成。[3]日本和歐洲同意采取措施提高本國貨幣對美元的匯率，見圖1。事實上，早在《廣場協(xié)議》簽訂之前，受市場預(yù)期的影響，美元已經(jīng)從1985年2月起已經(jīng)開始貶值，并在接下來的4年內(nèi)相對其他主要貨幣繼續(xù)貶值。由于匯率變化對貿(mào)易流動的影響存在滯后性（所謂的J曲線效應(yīng)），因此直到1987年美國的貿(mào)易逆差才逐漸縮小。

圖1、美國實際有效匯率（2010=100）

數(shù)據(jù)來源：世界發(fā)展指數(shù)（WDI）

二、實施更加強硬的貿(mào)易政策

除了對美元采取行動外，美國政府開始對外國的“不公平貿(mào)易行為”采取更強硬的立場，并試圖恢復(fù)雙邊和多邊談判減少貿(mào)易壁壘。這套計劃的目的除了向國會傳遞政府正在積極化解貿(mào)易壁壘信息之外，還向主要貿(mào)易伙伴發(fā)出警告，并將爭論焦點從關(guān)閉美國市場轉(zhuǎn)向開放國外市場。

這套新計劃的主要內(nèi)容參見表1。[4]其中包括更加強勢地動用《1974年貿(mào)易法案》中的301條款。在此之前，301條款并未在美國貿(mào)易法律實踐中發(fā)揮重要作用。根據(jù)301條款，美國貿(mào)易代表有權(quán)調(diào)查外國政府任何“不公正、不合理或歧視性”的，并“給美國商業(yè)造成負擔(dān)或障礙”的行為、政策或做法，并采取應(yīng)對措施。這種調(diào)查的第一步一般是一家企業(yè)或一個行業(yè)協(xié)會向美國貿(mào)易代表辦公室提起申訴，而貿(mào)易代表辦公室有全面裁量權(quán)決定是接受還是駁回相關(guān)案件。在所有此類調(diào)查中，美國貿(mào)易代表辦公室都會尋求與那些其政策受到審查的外國政府進行協(xié)商溝通以解決問題。如果協(xié)商解決不了問題，則會采取一系列補救性強制行動，其中主要是對該國出口產(chǎn)品征收更高關(guān)稅進行報復(fù)。

美國政府首次動用“301條款”是在福特政府時期。1976年，美國政府針對日本的鋼鐵行業(yè)發(fā)起相關(guān)調(diào)查，并推動達成貿(mào)易限制協(xié)議。最終美國與日本簽訂《美日特殊鋼進口配合限制協(xié)定》，迫使日本自愿限制對美鋼鐵出口。不過這一階段301條款的動用更多以促成對方讓步、達成出口限制協(xié)議為結(jié)果，并未出現(xiàn)強硬的報復(fù)性制裁措施。到了里根政府時期，1987年對日本半導(dǎo)體產(chǎn)品加征100%報復(fù)性關(guān)稅，才讓301條款的單邊制裁屬性充分顯現(xiàn)，使其成為美國對外揮舞的“貿(mào)易大棒”。

三、1988年《綜合貿(mào)易與競爭力法案》

1986年至1987年間，國會一方面加大對政府的施壓力度，要求政府積極進行政策調(diào)整以應(yīng)對貿(mào)易形勢的變化；另一方面也在開始新的貿(mào)易法案立法行動，并且得到共和黨和民主黨的一致支持。隨著民主黨在1986年11月的中期選舉中獲勝，民主黨實現(xiàn)了對國會的完全控制，為通過新的貿(mào)易法案鋪平道路。

1988年通過的《綜合貿(mào)易與競爭力法案》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，OTCA）成為美國推行“公平貿(mào)易”政策的關(guān)鍵法律支撐，標志著“公平貿(mào)易”從政策理念走向制度化。這一法案對《1974年貿(mào)易法案》進行了實質(zhì)性修改，將原本的“301條款”拓展為“超級301條款”和“特別301條款”，把適用范圍擴大到更多所謂的“不公平貿(mào)易行為”，如知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)、市場準入壁壘等都被納入管控范疇。該法案的出臺，讓美國擁有了以單邊制裁手段逼迫貿(mào)易伙伴調(diào)整政策的合法依據(jù)，也使反傾銷、反補貼、技術(shù)壁壘等非關(guān)稅措施，逐漸取代傳統(tǒng)關(guān)稅成為美國維護貿(mào)易利益的主要工具。

具體來看，在擴大政府貿(mào)易談判權(quán)方面，法案授予總統(tǒng)新的談判權(quán)，使得行政部門可以在5年內(nèi)將關(guān)稅降低50%。談判權(quán)還確保國會將對任何需要修改國內(nèi)立法的貿(mào)易協(xié)定進行所謂“快速機制”審議，即總統(tǒng)將協(xié)定提交國會之后，國會需要在60天內(nèi)予以批準或否決并且不得附加任何修正案。這些條款為之后烏拉圭回合貿(mào)易談判的最終完成創(chuàng)造了條件。該法案最引人矚目的是將《1974年貿(mào)易法案》的“301”條款擴展為“超級301”條款和“特別301”條款。“超級301”條款要求美國貿(mào)易代表辦公室在1989年和1990年確定重點國家，并在一定的時間段內(nèi)通過談判消除針對美國主要出口產(chǎn)品的壁壘。“特別301”條款則要求美國貿(mào)易代表辦公室審查其他國家未能尊重知識產(chǎn)權(quán)的情況，尤其是影響到高科技（軟件和半導(dǎo)體）、娛樂（電影和音樂錄音）和制藥行業(yè)的情況。

除此之外，二戰(zhàn)后，美國的外商直接投資幾乎完全以對外投資為主；20世紀70年代，外商直接投資開始流入美國，到80年代中期，美國已成為全球最大的外商直接投資東道國。加強對外資對本國資產(chǎn)收購的審查成為這一時期美國對外政策的另一個重點。

作為《1988年綜合貿(mào)易與競爭力法》一部分通過的還有《1950年國防產(chǎn)品法》第721節(jié)修正案——《埃克森-弗洛里奧修正案》（Exon-Florio Amendment）。這部法案成為美國外資國家安全審查制度的奠基性法律，其核心內(nèi)容是授權(quán)總統(tǒng)外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）審查并阻止威脅美國國家安全的外國并購。[5]這部法案通過的直接動因是為應(yīng)對20世紀80年代以來日本企業(yè)大規(guī)模收購美國高科技與國防相關(guān)企業(yè)。通過建立常態(tài)化、非緊急狀態(tài)下的外資國家安全審查機制，這部法案試圖防止外國控制損害美國國防能力、技術(shù)領(lǐng)先與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全。2007年和2018年，根據(jù)《外國投資和國家安全法》和《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法》，外國投資委員會審查的范圍不斷擴大，審查范圍覆蓋非控股投資、關(guān)鍵技術(shù)/數(shù)據(jù)/基礎(chǔ)設(shè)施、追溯審查等。外國投資委員會監(jiān)控的主要對象也從20世紀80年代的日本，過度倒進入21世紀之后的中國。

到20世紀80年代末，美國在貿(mào)易問題上的巨大政治壓力已經(jīng)大為緩解。1988年美元實際有效匯率已經(jīng)回落到1980年的水平。整體貿(mào)易逆差，特別是制造業(yè)產(chǎn)品的貿(mào)易逆差出現(xiàn)明顯改善，經(jīng)濟擴張也使得失業(yè)率降低。因此，國會應(yīng)對貿(mào)易問題的壓力也開始消退。

四、20世紀80年代的美日貿(mào)易摩擦

除了一系列法規(guī)的變革之外，整個20世紀80年代美國貿(mào)易摩擦的經(jīng)典案例就是美國和日本之間的貿(mào)易摩擦，尤其是美國和日本在汽車和半導(dǎo)體等領(lǐng)域的競爭。時至今日，這些案例對我們?nèi)杂薪梃b意義。

20世紀80年代初，隨著美國深陷“滯脹”，里根政府的減稅與擴軍政策導(dǎo)致財政和貿(mào)易出現(xiàn)“雙赤字”。再加上美國高利率政策導(dǎo)致美元升值，美國對日本的貿(mào)易逆差快速增長。1980年日本對美國貿(mào)易順差約為69億美元；1985年日本對美國貿(mào)易順差約為393億美元，占美國總逆差約1/3，見圖2。20世紀60年代之后，隨著日本在資本與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對美國實現(xiàn)的快速趕超，汽車、半導(dǎo)體和電子產(chǎn)業(yè)成為20世紀70年代之后美日貿(mào)易摩擦的焦點。美國指責(zé)日本存在封閉市場、政府補貼、非關(guān)稅壁壘等“不公平貿(mào)易”行為，日本則認為美國產(chǎn)業(yè)競爭力下降是自身結(jié)構(gòu)問題。在對日本的貿(mào)易摩擦中，美國并不局限于貿(mào)易政策。對日本的產(chǎn)業(yè)限制和發(fā)展打壓從單一產(chǎn)業(yè)限制（如最初的自愿出口限制）轉(zhuǎn)向宏觀政策協(xié)調(diào)（匯率問題），再到市場準入與法律制裁（301條款）的綜合施壓，這些政策的目標是在削減對日本貿(mào)易逆差的同時，打開日本市場、維持美國產(chǎn)業(yè)霸權(quán)。

圖2、日元兌美元匯率以及日本對美國凈出口

數(shù)據(jù)來源：Wind

從事后結(jié)果來看，這些政策再加上日本自身的政策失誤終結(jié)了日本對美國的追趕趨勢，但日本對美國凈出口順差的局面并未得到緩解。圖3顯示盡管廣場協(xié)定終結(jié)了日本對美國貿(mào)易順差的增長趨勢，但并未使日美貿(mào)易進入平衡狀態(tài)。1985年《廣場協(xié)定》簽署之后的十年間，美國對日本貿(mào)易逆差維持在500億美元左右的水平。進入21世紀的最初十年間，這一貿(mào)易逆差擴大到600億—700億美元的水平，尤其在2007年金融危機爆發(fā)之前，貿(mào)易逆差一度接近800億美元。金融危機之后的十年間貿(mào)易逆差大致維持在500億—600億美元之間。

除了在貿(mào)易方面對日本進行限制之外，外國投資委員會也對日本在美投資進行了深度干預(yù)。表2列舉了20世紀80年代以來受美國政府阻止的部分日資收購交易。20世紀80年代正值日本經(jīng)濟巔峰期，美國以半導(dǎo)體、國防技術(shù)為核心，全面阻止日企獲取美國高科技資產(chǎn)，奠定外資審查制度基礎(chǔ)。其中1986年里根政府以國家安全為由強力施壓，否決日本半導(dǎo)體企業(yè)富士通（Fujitsu）對美國仙童半導(dǎo)體（Fairchild Semiconductor）收購案是一個極具代表性的案例。該否決案直接催生了國會通過《埃克森-弗洛里奧修正案》。最新的案例則是2025年初拜登政府以國家安全為由否決的日本企業(yè)對美最大規(guī)模收購案，也是冷戰(zhàn)后美國對盟友日企最嚴厲的外資審查案例。

自20世紀90年代初日本金融泡沫崩潰之后，日本經(jīng)濟陷入了“失去的N個30年”怪圈。盡管有經(jīng)濟學(xué)家，如辜朝明將這一現(xiàn)象歸因于日本經(jīng)濟衰退屬于“資產(chǎn)負債表式”衰退。在房地產(chǎn)泡沫和金融泡沫崩潰過程中，日本家庭和企業(yè)的凈資產(chǎn)頭寸遭受重大損失。這導(dǎo)致日本企業(yè)在日后相當(dāng)長時間內(nèi)將主要收入用于償債和修復(fù)資產(chǎn)負債表，忽略了在研發(fā)方面的投資。事后來看，這種方式相當(dāng)不可取。修復(fù)資產(chǎn)負債表的目的似乎是想讓企業(yè)體面地生存下去，而縮減研發(fā)投資無異于一場“慢性自殺”。企業(yè)雖然得以茍延殘喘，但失去了競爭優(yōu)勢，最終的結(jié)局依然是沉默地從市場中消失。21世紀20年代初以來，中國房地產(chǎn)市場也遭遇了價格下降危機，但時至今日在高科技領(lǐng)域，中國企業(yè)依然保持著旺盛的投資熱情。這就是20世紀20年代的中國經(jīng)濟，與21世紀90年代日本經(jīng)濟的本質(zhì)區(qū)別。

[1]參見https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/remarks-white-house-meeting-business-and-trade-leaders

[2]康納利有一句名言廣為人知，即“美元是我們的貨幣，卻是你們的問題”（The dollar is our currency, but it’s your problem）。2025年IMF前首席經(jīng)濟學(xué)家肯尼斯?羅格夫用作其著作《Our Dollar, Your Problem》的標題。

[3]長期以來，有一種觀點將《廣場協(xié)議》視為美國為阻止日本超越自身而發(fā)起的一場貨幣戰(zhàn)爭；而事實上《廣場協(xié)議》及日元升值是日本政府在面對巨大貿(mào)易順差和美國政府壓力下在財政政策和貨幣政策之間做出的權(quán)衡取舍的結(jié)果，請參見船橋洋一：《管理美元》，中信出版社，2018年。

[4]具體內(nèi)容參見https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/remarks-white-house-meeting-business-and-trade-leaders

[5]CFIUS（美國外國投資委員會）正式成立于福特總統(tǒng)時期的1975年，該機構(gòu)由財政部牽頭，初期僅負責(zé)監(jiān)測外資趨勢、提供政策建議，無強制審查與否決權(quán)。1988年根據(jù)《埃克森-弗洛里奧修正案》，國會正式賦予CFIUS外資國家安全審查權(quán)，并授權(quán)總統(tǒng)可否決威脅國家安全的交易，CFIUS成為實質(zhì)性執(zhí)法機構(gòu)。2007年根據(jù)《外國投資和國家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，F(xiàn)INSA）將CFIUS法定化，審查范圍擴大至關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，強化透明度與國會監(jiān)督，是CFIUS制度實現(xiàn)從行政命令主導(dǎo)走向國會立法固化的里程碑。2018年，進一步根據(jù)《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，F(xiàn)IRRMA），CFIUS大幅擴權(quán)，審查范圍覆蓋非控股投資、關(guān)鍵技術(shù)/數(shù)據(jù)/基礎(chǔ)設(shè)施、追溯審查等。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場。