特朗普退出北約，不是“退出”的退出：盧比奧親手設(shè)置的國(guó)會(huì)壁壘

4月1日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普表示，他正在考慮讓美國(guó)退出北約軍事聯(lián)盟，原因是歐洲成員國(guó)拒絕派遣軍艦前往霍爾木茲海峽參入美國(guó)的軍事行動(dòng)。特朗普批評(píng)歐洲盟友支持不足，稱北約已成為美國(guó)單方面負(fù)擔(dān)。此番言論延續(xù)其一貫“美國(guó)優(yōu)先”立場(chǎng)，卻面臨美國(guó)國(guó)內(nèi)法律上的難以逾越障礙——而這一障礙的設(shè)置者，正是現(xiàn)任國(guó)務(wù)卿馬爾科·盧比奧。

《北大西洋公約》第13條規(guī)定，締約國(guó)可在條約生效20年后向美國(guó)政府發(fā)出退出通知，一年后生效。從國(guó)際法看，總統(tǒng)有權(quán)單方面終止條約，歷史上不乏先例，如卡特總統(tǒng)退出《美臺(tái)共同防御條約》。憲法第二條賦予總統(tǒng)外交事務(wù)主導(dǎo)權(quán)，總統(tǒng)終止權(quán)在符合條約條款時(shí)可行使。

然而，對(duì)于退出北約的現(xiàn)實(shí)是，美國(guó)國(guó)內(nèi)法已筑起堅(jiān)實(shí)壁壘。2024財(cái)年《國(guó)防授權(quán)法》（NDAA）第1250A條明確禁止總統(tǒng)“暫停、終止、譴責(zé)或退出”北約，除非獲得參議院三分之二多數(shù)同意或通過國(guó)會(huì)法案授權(quán)。該條還嚴(yán)禁使用任何聯(lián)邦資金支持此類行動(dòng)，并要求提前通知國(guó)會(huì)委員會(huì)。這是國(guó)會(huì)首次以成文法限制總統(tǒng)對(duì)特定條約的單方面退出權(quán)，被視為針對(duì)特朗普威脅的“防護(hù)措施”。

這一條款由時(shí)任參議員、現(xiàn)任國(guó)務(wù)卿盧比奧與民主黨參議員蒂姆·凱恩共同推動(dòng)。2023年，參議院以兩黨支持通過該修正案，納入2024財(cái)年《國(guó)防授權(quán)法》，并由拜登總統(tǒng)簽署生效。盧比奧當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，退出北約的重大決定必須經(jīng)過國(guó)會(huì)辯論，以維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全和盟友信任。該法反映國(guó)會(huì)跨黨派共識(shí)：北約是美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)力的基石。

如今諷刺的是，盧比奧已擔(dān)任特朗普政府國(guó)務(wù)卿。作為外交政策首席執(zhí)行者，他需嚴(yán)格遵守自己昔日推動(dòng)的法律。盧比奧推動(dòng)并生效的第1250A條已經(jīng)構(gòu)成特朗普退出北約的制度性約束和壁壘。這是美國(guó)行政受制于國(guó)會(huì)立法制衡的一個(gè)生動(dòng)注腳。

現(xiàn)在的問題是，特朗普能否繞過國(guó)會(huì)退出北約？

特朗普可以援引總統(tǒng)外交固有權(quán)和歷史慣例，主張第1250A條違憲，或通過行政令直接通知盟國(guó)。但現(xiàn)實(shí)障礙顯著：

首先，資金禁令是核心障礙。退出涉及基地調(diào)整、情報(bào)共享終止等，均需撥款。第1250A條禁止資金使用，特朗普的任何推進(jìn)都可能面臨國(guó)會(huì)阻擊或?qū)徲?jì)。

其次，司法審查可能介入。資金爭(zhēng)議屬可審查范疇。國(guó)會(huì)法律顧問或可提起訴訟。

第三，政治現(xiàn)實(shí)難以逾越。共和黨內(nèi)部建制勢(shì)力對(duì)北約仍有共識(shí)，民主黨更是特朗普難以逾越的障礙。

因此，特朗普退出北約在國(guó)際法上技術(shù)可行，但現(xiàn)實(shí)是，在國(guó)內(nèi)法上難以逾越。該法由盧比奧親手設(shè)置，體現(xiàn)了國(guó)會(huì)維護(hù)外交連續(xù)性的努力，也反映國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)行政權(quán)力的精妙制衡：總統(tǒng)權(quán)力雖然強(qiáng)大，但受國(guó)會(huì)立法制約。

特朗普的隨性表態(tài)更可能是一種談判策略，用于發(fā)泄對(duì)歐洲盟國(guó)的不滿，迫使歐洲承擔(dān)更多責(zé)任。

無論如何，特朗普退出北約的威脅，已經(jīng)嚴(yán)重表明特朗普政府已經(jīng)與北約之間到了嚴(yán)重分裂，貌不合神也離的地步，并極大動(dòng)搖和弱化特朗普政府在烏克蘭戰(zhàn)場(chǎng)上對(duì)烏克蘭的支持。而在背后竭盡全力支持烏克蘭的正是北約，烏克蘭戰(zhàn)爭(zhēng)本質(zhì)上就是俄羅斯與北約之間的戰(zhàn)爭(zhēng)。這一分裂不僅影響跨大西洋關(guān)系，也讓烏克蘭局勢(shì)增添不確定性。北約作為集體防御機(jī)制，其對(duì)烏克蘭的軍事援助和情報(bào)支持構(gòu)成烏方抵抗俄羅斯的核心后盾。特朗普政府若持續(xù)釋放退出信號(hào)，將削弱聯(lián)盟凝聚力，間接影響戰(zhàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)和和平談判籌碼。

如今，北約不僅是國(guó)際軍事聯(lián)盟，更是美國(guó)國(guó)內(nèi)權(quán)力制衡的產(chǎn)物。在特朗普政府中，盧比奧的角色現(xiàn)在頗為重要也頗顯尷尬——他既需執(zhí)行特朗普總統(tǒng)意志，又受昔日自己推動(dòng)立法的約束。

特朗普若欲突破國(guó)會(huì)壁壘，需推動(dòng)國(guó)會(huì)修法，但難度大到幾乎不可能。至少目前北約仍舊是兩黨難以逾越的共識(shí)和法律文本。但毫無疑問的是，美國(guó)政府與北約之間的裂痕已經(jīng)產(chǎn)生，而且至少目前，裂痕已經(jīng)大到這屆特朗普政府難以修復(fù)。

特朗普有一個(gè)辦法可以“退出”北約，而且國(guó)會(huì)和歐洲盟國(guó)拿他毫無辦法。就是以后凡是涉及北約共同防御的事務(wù)，他都可以袖手旁觀，陽(yáng)奉陰違，高舉不打，甚至不作為，在不到三年未來他的任期內(nèi)，這也在事實(shí)上等同于不是“退出”的退出。