債務鴉片？現代經濟離不開的公共債務

（學之智經濟原創）

前一篇文章談到了全球性公共債務擴張現象，全球政府債務總額已經超過了90萬億美元。2000年以來全球政府債務增長了4.7倍，而同期全球GDP增長了3倍，政府債務增長速度顯著快于經濟增長速度。債務似乎已經成為難以戒掉的鴉片，只能越滾越大。

首先，當爆發經濟危機或者出現經濟蕭條，公共部門的債務擴張是拉動經濟復蘇的重要手段。其次，當后工業經濟時代出現人口老齡化，市場需求不可避免地萎縮，這就需要以政府為主的公共部門發揮主觀能動性，依靠公共需求的擴張對沖市場需求的萎縮，從而抬升公共債務。再次，隨著經濟發展水平的提升，需要的公共產品和服務就越廣泛，這也會導致公共部門債務擴張。

實際上，公債制度具有悠久的歷史，可以追溯到人類社會早期時代。在古代，商品經濟不夠發達，貨幣的使用還未普遍，更沒有形成主權貨幣概念，政府通常以實物作為公債的發行對象，即所謂的實物公債。如同以實物征稅類似，實物公債可以通過糧食、布匹、煤炭、牲畜、木材等日常生活用品或生產資料而實現。不過，實物征稅不需要償還，而實物公債需要償還，政府作為債務人承諾在約定期限以一定的增值率償還給債權人。

由于實物流通不方便，實物公債發展速度較為緩慢，難以成為公共財政的重要來源。不過，在某些特定情況下，實物公債仍然具有其獨特的優勢，存在階段性擴張特征。例如，在戰爭時期，由于資源供應緊張，政府就會采取實物公債的形式來籌集各種資源，以滿足戰爭支出和其他方面的需求。

隨著商品經濟的發展和貨幣的普及，尤其是現代經濟社會里主權貨幣已經較為流行，促進實物公債逐漸被貨幣公債所取代。貨幣公債是以貨幣為發行對象的公債，政府通過發行債券向投資者募集資金，發行和交易相對簡單和方便，具有較好的可操作性。與實物公債不同，貨幣公債是以貨幣作為支付手段，具有更高的流動性和可交易性，可以隨時兌現和流通，逐漸成為金融市場中重要的投資品和抵押品。

公共債務的重要作用

當今世界，除了幣值劇烈波動和突發極端事件等極少數特殊情況，各國政府幾乎不再發行實物公債，公共債務基本上都以貨幣計價的形式存在。貨幣公債的出現，使得政府借債較為方便，促進了政府債務快速增長。政府債務已經成為整個社會債務的重要組成部分，在現代經濟發展中發揮了至關重要的作用。

一方面，幾乎所有國家都將公債作為政府籌集財政資金的重要形式和發展經濟的重要杠桿。首先，貨幣公債的興起為政府提供了便捷和有效的融資方式，政府可以通過發行短期、中期和長期債券來滿足不同的融資需求，更好地支持基礎設施建設、教育、醫療、社會保障等公共產品和服務，促進經濟的可持續發展。其次，貨幣公債作為政府籌集資金的有效手段，為政府提供了必要的財政支持和穩定的資金來源，能夠降低財政風險，同時也提高了財政管理效率。再次，政府可以通過調整國債發行量、期限等來調節貨幣供應量和引導市場利率走勢，從而促進經濟增長和控制通貨膨脹水平。國債還可以成為財政政策和貨幣政策的橋梁，促進宏觀經濟政策更好地協調配合。

另一方面，政府債券市場作為金融市場的重要組成部分，能夠推動現代資本市場發展。政府債券是一種相對安全的投資品，尤其是被稱為“金邊債券”的國債，具有穩定的收益和較低的風險。隨著政府債券市場的壯大和完善，投資者可以通過買賣政府債券，并且形成多樣化的投資選擇。投資者可以根據自己的風險偏好和投資目標選擇不同類型的債券，如國債、地方債、專項債等。投資者不但可以將政府債務持有到期獲得固定的利息收益，還可以通過賣出債券來賺取差價，亦或進行抵押貸款來獲取資金。在現代經濟中，政府債券市場的發展和運作對于促進金融市場的穩定和發展具有至關重要的作用。

此外，隨著信貸市場的發展，貸款也成為公共部門的重要籌資渠道之一。不過，隨著現代國家治理體系的不斷完善，越來越多的國家以立法的形式規定政府不得從銀行獲得貸款。這一規定的背后原因主要有兩個：一是政府部門不具有盈利能力也不以盈利為目的，其運作的資金一般由財政收支預決算管理，不能自主從金融機構借錢，否則將破壞財政收支原則；二是金融機構的借貸合同是平等主體間的民事行為，政府作為行政機構擁有金融管理職能，政府和銀行的地位不可能對等，借貸合同難以客觀平等。如果政府部門與銀行產生借貸關系，可能導致政府濫用資金，甚至出現腐敗問題，損壞政府信用，擾亂金融秩序。

在廣義公共部門里，通過貸款獲得融資的主要是非政府公共部門，如公立學校、醫院、非盈利企業等。這些非政府公共部門通常不具備政府部門的行政權力，也無法像政府部門一樣通過稅收等方式獲得資金。它們雖然是公共部門，但通常采用企業化經營模式，運作和管理方式與一般企業沒有明顯差異。非政府企業部門不能通過發行政府債券融資，需要更多地依賴于貸款來籌集資金，以滿足其日常運營和發展的需要。它們的借貸行為行為也遵循市場規則，與銀行簽訂的貸款合同存在明顯的市場化特征。因而，在開展經濟分析的時候，大部分非政府公共部門的債務可以計入企業部門債務，并非屬于政府部門債務。

然而，在實際操作中，雖然政府不能直接從銀行產生借貸關系，但是有時會通過一些特殊渠道向銀行獲得融資。這些渠道通常包括成立平臺公司、依靠國有企業或事業單位等機構從銀行借款，以及通過其他政府可以支配的相關機構或部門進行融資。這些特殊渠道可以成為政府獲得間接融資的方式，雖然不是政府的法定債務，不會直接出現在政府的財務報表上，但是會讓政府背負隱性債務、或有債務以及承擔擔保責任。嚴格意義上講，除了預算內國債、地方債、專項債等公債以外，其他所有政府直接或者承諾以財政資金償還的債務，以及違法提供擔保等方式舉借的債務，都應該算作政府的隱性債務。

公共債務的典型特征

政府作為公共部門的主體機構，其舉債行為與市場部門機構舉債有很大的區別，表現出一些獨特的典型特征。政府債務和企業債務相比，在發行主體、資金用途、債務清償、風險和收益、流動性和資產配置等方面都存在明顯差異。

債務發行基礎。企業債務是由企業提供信用擔保或以其所掌握的資產為基礎進行發行。這意味著企業必須具備足夠的資產來支持其債務，并保持其資產規模超過債務規模。如果企業無法保持其資產超過其債務規模，那么它可能會面臨資不抵債的經營困境，因資產不足以償還債務而破產。與此不同，政府債務通常由中央政府或地方政府發行，并以國家的主權信用或地方政府信用為基礎。這意味著政府債務是以國家的整體信譽和財政能力作為擔保的，通常不會以政府資產作為抵押。因此，政府債務與政府資產之間并沒有直接的對等關系，政府舉債不需要資產作為支撐。

資金用途及目的。企業通過舉借債務能夠提高財務運作能力，利用財務杠桿效應擴大資產規模和生產規模，從而提升企業的盈利能力和市場競爭力。債務資金主要用于擴大生產規模、開發新產品、購買原材料和設備等，這些用途能夠提高企業的經濟效益，最終為企業帶來盈利。而政府舉債的目的與企業債務融資有所不同。政府舉債不是為了擴大生產經營能力，不以盈利為目的，而是為了實現政府的公共職能，更好地滿足公共需求。政府通過舉債獲得的資金通常用于提供公共服務和改善基礎設施，如建設公共交通系統、提供義務教育、加強醫療健康設施等。這些項目的目的是提高公眾的生活水平和促進社會的發展，并不會為政府帶來直接盈利或投資收益。

債務清償方式。當企業運轉良好，能夠通過銷售產品和提供服務獲得理想的經營利潤，就可以通過自身的盈利來償還債務本息，這是最理想的情況。如果企業經營陷入困境，盈利不能償還到期債務，可能會選擇以資產抵債或進行債務重組。如果企業無法通過以上方式償還債務，最終可能會進入破產清算程序，這種方式對于債權人來說是一種保障，但同時也意味著企業的結束。政府不能依靠自身經營獲利償還債務，而是依靠財政收入，包括稅收、土地出讓收入等作為償還債務的資金來源。一般來說，當政府難以償還債務，通常會采取協商、調解等方式解決。由于政府具有特殊的地位和責任，不能輕易采取破產清算的方式，也不會讓政府被其他政府兼并。

為了應對債務危機，有些國家建立了地方政府債務破產制度。這是一種針對地方政府的債務危機處理方式，它通過設立破產程序來硬化預算約束并防止道德風險。這種制度并不會讓政府主體破產清算而消亡，反而是一種保護政府基本職能的機制設定。一方面，破產程序可以確保債務得到公正、透明地處理，保護債權人的權益，增強市場信心和改善投資環境。另一方面，在進入債務破產程序之后，政府的開支將受到嚴格的限制，在保留維護社會穩定和公共安全等必要支出的基礎上，嚴格限制浪費和不合理的開支，促使地方政府更加審慎地管理債務。

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