馮軍旗北大博士論文：中縣干部（四）

第六章 政 績

我堅信人們對于我們的脊骨

那無數次的探索、迷途、失敗和成功

一定會給予熱情、客觀、公正的評定

食指：《相信未來》

政績是干部在履行崗位職責的實踐中所取得的成績，是干部德才素質在實踐中的反映。政績在干部的政治生涯特別是晉升中起著基礎性作用。改革開放30年來，以經濟建設為中心指明了全黨干部努力的方向，而憑政績用干部的組織路線和用人導向，則使得干部的晉升與經濟發展的政績緊密相連，從而為經濟發展提供了源源不斷的干部動力和組織基礎。以激勵為主的干部政績型體制，正是1978年以來的干部晉升邏輯。

黨管干部使得黨牢牢控制著干部任免和晉升的人事大權，憑政績用干部則使得各級干部為發展而競爭，因發展而晉升。黨通過建立自上而下的政績指揮體系和設置自下而上的晉升競賽，把各級干部投入到經濟發展的競技場中，通過發展和績效來識別和選拔干部，相對于之前的政治忠誠和政治表現標準，轉變為可以考核和量化的以經濟為主的綜合標準，這是行政管理的一場變革。而中縣的實踐則提供了政績指揮棒下的縣鄉干部的行動縮影：干部們干了什么？這對他們的仕途產生了什么影響？對中縣產生了什么結果？

第一節 中心任務和目標考核

1978年以來，全黨的工作重心轉移到經濟建設上來，以經濟建設為中心成為各級干部的意識形態和行動法條，這是具有里程碑意義的偉大轉型。而1978年對于中縣具有轉折意義的一個事情就是：從這一年開始，中縣的連續性統計資料開始建立，并一直延續到今天。

1978年以來，中縣的中心任務和政績考核受到大氣候和小氣候的影響，大氣候就是中央和河南省的大政策和大形勢，小氣候則是北山市的政策和形勢以及中縣本身的實際。中國行政管理的“行政逐級發包制”以及目標任務逐級分解制，很大程度上決定了中縣干部們“干什么”以及“怎么干”的問題，這使得成就和損失都可能很大，從而成為一個體制性問題，中縣30年來的發展深深打上了這個體制性烙印。

北山市原來是農業市，中縣則是農業縣，都面臨傳統農業社會向工業社會轉型的問題。所以1978年以來，中縣的中心任務和政績考核都是圍繞“農”和“工”來做文章。大體來說，1990年之前基本是農業為主的時期，1990—1995年是工農并舉的時期，1995年以來則是以工為主的時期。從三個產業的構成來看，1991年以前，第一產業都占國民生產總值的50%以上，以后則逐年下降，2008年只占23%。第二產業在1995年開始和第一產業平分秋色，各占國民生產總值40%左右，以后逐年增加，2008年已經占到54%。第三產業比例一直比較穩定，約占國民生產總值的20%左右。

在經濟建設為中心任務的形勢下，中縣每任縣委書記的施政理念和中心任務都是繼承和創新并舉。很具有特色的是，對于棉紡、蔬菜和畜牧等中縣的支柱產業，以及黨的建設、精神文明建設等軟任務和軟指標，歷任縣委書記基本是一張藍圖繪到底。而對于經濟和社會發展等一些硬指標，歷任縣委書記則是各繪藍圖，各有其理念和主張。下面對中縣1985年以來歷任縣委書記的中心任務進行統計分析：

表7—1 1985年以來歷任縣委書記中心任務一覽表：

一個地方的發展，一把手是關鍵，因此很多干部稱地方經濟為“一把手經濟”。而一把手經濟中，關鍵是一把手的發展理念和思路，“理念決定高度，思路決定出路”，大形勢，大方向的把握正確，加上穩健的思路和工作作風，往往能加速一個地方的發展。

很多干部說，工業化是傳統農業區現代化轉型的必由之路，這是一個總方向，但這個過程中，必須實事求是，從實際出發，因地制宜。無論是發展工農業還是招商引資，急躁冒進，一刀切，要求全部跟進，帶來的結果必然是慘痛的損失。

一個地方良好的發展取決于大方向正確，比如農業區的工業化方向，然后一任接著一任干，一張藍圖繪到底，這是最能促進一個地方發展的，因為產業和經驗都是需要累積的。但現實往往不是線性發展，其原因有：一是發展階段不同，任務也不同。二是上級領導發展思路一旦變化，縣里發展思路也要跟著變。三是現在一般是縣長接任縣委書記，縣長對前任縣委書記的中心任務各種弊端洞若觀火，一旦接任，往往另起藍圖。四是發展思路不同才能彰顯政績。這些因素導致每任縣委書記中心任務往往不同，使得產業和經驗無法累積，并往往帶來發展的滯后和損失。

中縣對干部治理的主要方法是目標管理，也就是政績考核。從1985年開始，中縣對鄉鎮領導和縣直領導逐步建立了完整的考核體系。每年年初，縣里會把任務和目標分給各個鄉鎮和縣直單位，年終則會對完成情況進行考核，然后根據得分情況進行排名，并召開隆重的表彰大會，獎勵先進，懲罰落后。這種任務層層分解以及量化目標層層分配，是中國行政管理的一場革命，等于是建立了行政分權和行政激勵相結合的自上而下的政績指揮體系。通過在干部中引入競賽機制和數字目管理，并在干部面前懸掛晉升這一大旗，從而為干部創造政績注入了強激勵，構成了了地方發展的制度性基礎。

1984年，中縣一位縣委副書記帶隊，到河南河夏市西縣和山西長子縣學習目標管理和崗位責任制經驗。1985年1月中縣下發《關于黨政機關工作實行目標管理和崗位責任制的決定》，標志著中縣實行目標管理的開始。決定中要求：對各鄉鎮和縣直部門確定任務指標，以崗位責任制的形式分解到單位領導和工作人員。上對下實行任務承包，下對上作出保證，組織對目標進行管理，從而使得人人目標明確，從根本上解決平均主義的弊端，有效調動廣大干部大干四化的積極性。

經過1年多的運行，1987年，中縣制訂了《1987年目標管理總體方案》，初步建立了物質文明建設和精神文明建設的目標體系。這個目標體系經過不斷的修訂和完善，一直運行到今天。這個目標體系一方面反映了中縣20多年來的發展變化，其內容的變化也反映了歷任縣委書記的施政理念和中心任務，同時也是北山市和河南省的20多年來的政策和形勢的反映。從目標體系的總體變化來看，1987—1989年，實行物質文明和精神文明目標1000分制，其中物質文明600分，精神文明400分。1990—2009，鄉鎮實行綜合目標考核2000分制，縣直部門實行綜合目標考核1000分制。

這其中1990—1992年鄉鎮黨委、政府分別1000制考核，1993年以來，對鄉鎮黨委政府則實行統一考核。1992—2003年，鄉鎮的經濟和社會發展指標都具體分解下達。從1997年開始，增加單項競賽考核。

1987年的目標體系包括物質文明考評指標和精神文明考評指標，物質文明考核指標包括農業、工業和財政3大類12小項，共600分，其中農業方面300分：農業總產值100分，糧食80分，農民人均純收入40分，經濟作物20分，林業10分，畜牧水產20分，扶貧30分。工業方面250分：工業產值110分，鄉鎮企業70分，預算內工業企業40分，商品零售和外貿：30分。財政50分。精神文明考評指標8小項，共400分，包括：黨的建設90分，文明單位40分，計劃生育70分，社會綜合治理80分，教育工作30分，安全保密20分，信訪30分，縣委政府臨時安排工作30分。

1990年開始，對鄉鎮實行2000分制，黨委工作1000分，政府工作1000分，鄉鎮黨委考核指標主要包括6項主要經濟和社會發展目標400分和思想建設、組織建設、黨風黨紀、群團、武裝等工作600分。鄉鎮政府考核指標主要包括：農業總產值、工業總產值，糧食、鄉鎮企業，財政收入、科技興縣、教育等。縣直部門1000分，主要目標體系包括：領導班子建設、黨風黨紀、思想政治工作、群團工作、計劃生育、安全保密、信訪、服務基層以及縣委政府交辦的任務等。

1993年開始，對鄉鎮黨委政府統一考核，實行2000分制，主要考核指標包括經濟和社會發展目標任務以及精神文明建設兩大類?？h直部門1000分制，主要包括業務指標和精神文明建設指標。這個分值體系一直延續到今天。1992年開始實行計劃生育一票否決，1994年實行計劃生育、農民負擔和社會綜合治理一票否決。

1995年，隨著新的縣委書記上任，中縣目標考核體系大修訂①，1997年，逐漸形成了新的目標體系。對鄉鎮和縣直部門實行綜合目標考核，并引入單項競賽目標。鄉鎮綜合目標分15項子目標，共2000分，包括：農業300分，鄉鎮企業200分，財政收入200分，引資100分，農民人均收入100分，環境保護80分，土地控制50分，黨的建設200分，精神文明建設200分，社會穩定350分，小康村建設50分，縣委政府交辦工作100分。單項競賽包括：鄉鎮企業發展、農業示范區和林果生產，共300分。縣直綜合工作9項子目標，1000分。包括：興辦經濟實體200分，年度業務工作300分，領導班子建設80分，黨風廉政建設80分，社會綜合治理80分，精神文明建設80分，信訪80分，服務基層20分，縣委政府交辦的工作80分。

2000年，新的縣委書記上任，中心任務是農業產業化，貫徹執行北山市農業行動計劃，所以2000年鄉鎮目標考核體系中，農業發展提高到了580分，主要是蔬菜、畜牧和棉花。對縣直部門的考核中，積極參與《行動計劃》，創建高效農業示范園區提高到了300分。而在《關于2000年鄉鎮、縣直單位主要工作目標及考評獎懲的意見》中，結尾說：“由于今年目標體系調整較大，下發較晚，故此規定，凡涉及目標管理方面的文件，與本文不符時，以本文件為準?！?/p>

2004年，新的縣委書記上任，中心任務是工業、招商引資和城鎮建設，2005年目標考核體系中，工業和非公有制經濟560分，招商引資150分，城鎮建設和公路建設220分，同時，社會穩定270分。單項競賽為：工業和非公有制經濟、農業產業化、小城鎮建設、公路建設、招商引資和財政工作。而縣直部門目標考核中，招商引資200分。

2008年的中縣目標考核已經和21年前的1987年有了根本性的變化，在對鄉鎮工作2000分的目標考核中，主要經濟指標200分，包括：生產總值增長、非公有制經濟比例、限額工業增加值和利潤增長、農民人均現金收入和全社會固定投資增長等。重點工作目標1000分，包括：工業經濟350分，新農村建設160分，城鎮化建設140分，財政工作150分，招商引資100分，社會保障及可持續發展100分。黨建精神文明及社會穩定800分，包括：領導班子和基層組織建設100分，黨風廉政100分，宣傳思想工作100分，穩定工作380分，統戰、武裝、工會80分，農民負擔20分，臨時中心工作20分?？h直部門目標考核1000分中，職能工作目標300分，服務重點工作350分，黨建精神文明及社會穩定350分。

顯然，工業和招商引資成為中心工作，而社會穩定也已經成為基層工作的重中之重。

而北山市2008年度縣市區責任目標考評體系總分為1000分，分為45個子目標，主要包括：

地區生產總值60分，限額以上工業40分，地方財政50分，重點項目建設50分，城鎮化建設30分，就業和社會保障40分，新農村建設60分，環境保護40分，精神文明建設30分，黨風廉政建設30分，信訪工作30分，安全生產80分。同時計劃生育和社會綜合治理一票否決。

從中縣和北山市2008年的目標考核體系來看，同構性很強，主要指標體系基本相同，這就是中國特色的地方目標考核體系：河南省把主要工作目標下達給北山市，北山市把主要工作目標下達給中縣，中縣則把主要工作目標下達給鄉鎮，鄉鎮則把工作目標下達給村，從而形成了具有中國特色的“政績同構”現象。

政績同構意味著一旦一個任務納入目標考核體系，就會成為各級政府共同的工作目標，一榮俱榮，一損俱損。這既是國家能力的一種表達，也是中國舉國體制的一種體現。它既可以解釋為什么30年來中國地方翻天覆地的巨變，也可解釋為什么虛假政績和政績工程不斷出現，因此，它導致地方的很多成就和問題都是全局性的，比如，1990年代河南省各個地方大辦鄉鎮企業，從而導致巨額鄉鎮債務，就是全省性的，這在曹錦清的《黃河邊的中國》中有清晰的披露，而毫無疑問的是，中縣也不例外。

在中縣，縣委中心任務一旦確定，就要在全縣貫徹執行，整個干部隊伍全年工作必須圍繞中心任務進行，而干部的仕途也和中心任務息息相關。

陳遵義是中縣較早提出農業結構調整和大力發展鄉鎮企業的縣委書記，很懂經濟，任內組建了中縣有名的6大企業集團。但政治上不成熟，心態上急躁冒進。當時縣委出臺文件規定，縣直部門要積極支持鄉鎮企業發展，不能亂檢查，更不能讓鄉鎮企業停產。但是，中縣質監局的幾名干部卻撞到了槍口上，他們在檢查一家鄉鎮企業的時候，不僅收費，還讓企業停產。事情報告給陳書記之后，陳書記當即指示縣紀委對這幾名干部立案調查。當時的質檢局長夏嘉水獲知情況后立即給陳書記求情，陳書記也基本同意，如果這幾名干部寫下檢查，向企業道歉，不再追究。然后，陳書記問夏局長對縣委中心工作的一些看法。夏局長就實事求是地提到了一些干部的議論，認為有些急躁冒進，不少鄉鎮損失很大。陳書記聽后勃然大怒，對夏局長說，你就是中縣另外一條路線的代表，是反對縣委中心工作的代表。結果，這幾名干部被全部開除公職。憤怒的干部家屬認為完全是夏局長匯報工作犯下嚴重錯誤，才導致這樣的后果，不斷到質檢局鬧事，結果夏局長在抑郁的狀態下辭職調任。

陳書記對中心任務的堅持在中縣公療醫院院長張南國被免的事件上也體現無疑。當時張南國和幾名衛生系統領導到北山市學習，看到路兩邊作為農業開發系列而栽的蘋果樹，張隨口說：“陳書記真是胡球整，咱們縣氣候能長蘋果嗎？”幾天后，這句話傳到了陳書記那，陳書記聽后非常生氣，當即把衛生局長叫來，對他說，限你三天，免掉張南國，不然，你辭職。衛生局長不敢怠慢，第2天就在公療醫院召開大會，當場免掉了張南國的院長職務。晚上，當張南國到了衛生局長家，痛哭流涕地問為什么免其職務時，衛生局長痛斥說：誰叫你說陳書記胡球整。

在陳道白當縣委書記期間，維護縣委中心任務的力度更大，力量也更猛。當時的夏店鄉黨委書記梁尊濤鑒于陳遵義時期急躁冒進的損失，對陳道白提出的村村冒煙行動，消極守成。圈了幾個大院子，但沒有上設備，結果被下來檢查工作的陳書記發現，不久，梁尊濤就被調到黨校工作。而興辦工業力度大，表現積極的北方鎮黨委副書記魯公臺被破格提拔為夏店鄉黨委書記。魯上任后，大張旗鼓，全力推進，不惜把快要成熟的小麥犁掉，建立工業小區，很快使得夏店的面貌煥然一新?，F在，魯已經晉升為縣領導。

陳書記比較出名的還有整西游鎮黨委書記吳光雨。當時縣委辦通知說，明天陳書記要去檢查工作，吳沒有正確理解陳書記村村冒煙的中心任務，認為不管工業農業，只要能搞出聲勢就行，就連夜發動干部到全鎮和外鄉鎮花錢雇農民的牛，結果陳書記到了西游鎮的路段，發現公路兩側全是牛，造成交通擁堵，當即勃然大怒。到了西游鎮政府，在召開的現場辦公會上，陳書記手拍桌子，痛斥吳光雨知不知道縣委的中心任務，從哪兒搞來這么多的牛，弄虛作假，虛張聲勢，嚇得吳光雨全身大汗淋漓，當即發言檢討。到了年底，加上其它原因，吳光雨被免去書記職務，調任縣企業局長。

第二節 政績與干部仕途

1978年以來，中國黨政系統實行了以激勵為主的政績型干部體制，政績在干部的仕途中起基礎性的作用，這也就是常說的“有為才有位”。本節將根據中縣鄉鎮黨委書記晉升狀況對政績型干部晉升機制進行實證研究，并提出中縣干部晉升中以激勵為主的政績型干部體制。

中縣對鄉鎮實行的是以經濟指標為基礎的綜合性目標考核，每年年底，都會進行考核排名，然后第二年年初進行表彰。本節收集了1987—2008年鄉鎮表彰名單，然后和1987—2008年晉升為縣領導的鄉鎮黨委書記進行比對，以發現政績與晉升之間的關系以及鄉鎮黨委書記晉升的基本模式。

下面對1987—2008年獲獎鄉鎮進行統計分析：

表7—2 1987—2008年獲獎鄉鎮排名統計表

資料來源：縣檔案局資料整理

表7—3 1987—2008年晉升為縣領導的鄉鎮黨委書記統計表

資料來源：《北山干部任免名錄1949—2000》、《中縣年鑒》

從兩個表格的比對來看，可以得出幾個結論：一、晉升的鄉鎮黨委書記基本都分布在排名靠前，被獎勵的鄉鎮。二、晉升具有時間后延性，也就是往往一個鄉鎮黨委書記做出突出政績之后才被提拔。三、兩個表格的對比充分證明了政績型的干部晉升機制?？梢钥吹?，夏店鄉1987年的第2名，1988年的第1名，帶來的結果是1989年鄉黨委書記張望貴的被提拔，此后，夏店鄉基本沒有獲得獎勵，其鄉黨委書記也再也沒有提拔。白閣鄉1989、1990年的第2名，1991年的第1名，帶來的是1992年鄉黨委書記賀步鵬的提拔。白閣鄉1992、1993、1994連續3年的第1名，帶來的是鄉黨委書記張道北的提拔。西城鄉1998年以來連續4年的第4名，從一個有名的窮鄉逐漸變成富鄉，帶來的是2002年鄉黨委書記邵祝道的提拔。南方鎮1999、2000兩年的第1名，2001年的第2名，帶來的是2002年鎮黨委書記王洛的提拔。城關鎮2002年以來連續3年的第1名，帶來的是2005年鎮黨委書記田東團的提拔。西城鄉2002年以來連續3年的第2名，連續2年的第1名，帶來的是鄉黨委書記曹巖的提拔。這說明從1987年以來（實際是從1978年以來），組織部門的用人導向很明確：就是政績晉升導向。

下面分析綜合排名和經濟指標排名的關系，以及鄉鎮黨委書記晉升和經濟發展的關系。

表7—4 1998—2008年各鄉鎮生產總值（GDP）

資料來源：縣統計局

表 7—5 1998—2008 年各鄉鎮財政收入

資料來源：縣統計局

從鄉鎮綜合目標排名和經濟指標排名來看，只有相對的匹配性，具體來說，鄉鎮 GDP 排名和綜合目標排名不是一一對應，而是相對匹配，匹配度約為70%以上 。而財政收入排名和綜合目標排名相對匹配性大約50%左右。而從 GDP 增速和財政收入增速這些相對經濟績效的排名與綜合目標排名的比對來看，相對匹配性也為50%左右。而且，即使 GDP 排名、財政收入排名、GDP 增速排名和財政收入增速排名很靠前，但如果綜合目標排名不靠前，不是重點鄉鎮的話，其鄉鎮黨委書記也很難獲得提拔。西游鎮的 GDP 排名和李莊鎮財政收入排名連續幾年都是第2名，華生鎮 GDP 增速和夏店鄉財政收入增速連續幾年都是第1名和第2名，它們的黨委書記卻沒有一個獲得提拔。這說明：一、綜合指標排名而不是經濟指標排名更能解釋干部的晉升，二、鄉鎮政治經濟綜合實力而不僅僅是經濟實力更能解釋干部的晉升。三、絕對績效為基礎，兼顧相對績效更能解釋干部的晉升。

1987年以來，無論綜合目標排名和黨委書記晉升，都是集中在幾個重點鄉鎮，從統計上來看，22年的表彰和18名晉升的鄉鎮黨委書記分布是：南方鎮獎勵次數為18次，晉升2人次；白閣鎮15次，晉升4人次；城關鎮15次，晉升3人次；團結鄉15次，晉升2人次，西城鄉12次，晉升2人次；六月鎮9次，晉升2人次，大門鎮5次，晉升2人次，夏店鄉5次，晉升1人次；北方鎮10次，晉升0人次，大水鄉5次，晉升0人次。李莊鄉2次，華生鎮2次，西游鎮2次，龐莊鄉1次，晉升都是0人次。

從18名晉升的鄉鎮黨委書記來看，從其它鄉鎮黨委書記平調的9人，占50%，鄉鎮長晉升的4人，占22%，關鍵部委辦副職和鄉鎮副職晉升的5人，占28%。這說明，鄉鎮黨委書記內部官僚“市場”存在一個流動現象，就是黨委書記從一般鄉鎮向重點鄉鎮流動；而鄉鎮長內部官僚“市場”也存在一個流動現象，就是鄉鎮長從一般鄉鎮向重點鄉鎮流動，這種流動就形成了鄉鎮黨委書記的晉升模式：先在一般鄉鎮培養鍛煉，政績突出之后流動到重點鄉鎮，然后獲得晉升，從而形成了富有特色的雙強晉升模式（強黨委書記、強鄉鎮）。

雙強晉升模式較好地解釋了為什么幾個鄉鎮不斷產生縣領導，而一些鄉鎮不產生一個縣領導。它同時也可以具體解釋為什么南方鎮獎勵次數為18次，只產生了2名縣領導，因為它的精英強度還不夠。而北方鎮獎勵10次，晉升0人次，因為它是次精英鄉鎮。但是，在晉升的18名黨委書記中，有3名曾任北方鎮黨委書記，說明了一般鄉鎮的黨委書記位置是培養和識別干部的搖籃。

雙強模式是自然演化的結果，有利有弊。利在于：一是符合公平和效率的原則，政績突出，能力強的黨委書記才流動到精英鄉鎮。二是為干部晉升提供強激勵，一旦流動到精英鄉鎮，離晉升也就不遠了。三是為精英鄉鎮的發展提供了強大的干部基礎，因為其是政治精英的匯聚之地。弊在于：一、形成弱鄉鎮、弱干部局面，使得落后局面很難改變；二、領導干部的弱激勵。弱鄉鎮的干部會產生晉升無望的仕途心理，安于現狀，甚至消極守成。從而使得弱鄉鎮鎖定在落后的軌道上。

打破這個模式則需要選派能力強，政績突出的干部到弱鄉鎮，提拔時向弱鄉鎮中有政績者傾斜，如此才能打破這種自然演化。

實際上，現在中縣形成了一個精英鄉鎮集團，縣領導基本從這個精英鄉鎮集團的黨委書記職位上產生。其包括：大門鎮、南方鎮、城關鎮、西城鄉和團結鄉。這其中，城關鎮、西城鄉和團結鄉是經濟因素，經濟實力和財政雄厚。而大門鎮和南方鎮則是政治因素，大門鎮是中縣的北大門和交通要道，是中縣的口子鎮；南方鎮與鄰省接壤，是宣傳河南省和北山市形象的省界口子鎮。這兩個鎮黨委書記職位被北山市明確為副縣級，從而使得這兩個鄉鎮政治地位高于其它鄉鎮，也成為鄉鎮黨委書記競爭和晉升的高地。

1978年以來，我國黨政系統實行了一種激勵和懲罰并用，并以激勵為主的政績型干部管理體制。這種體制通過任務分解、錦標賽排名以及獎優懲汰，并伴以觀摩、檢查和督察等方式來實施。2008年北山市秸稈禁燒政策的實施就充分體現了這種體制的運行邏輯。2008年是奧運之年，秸稈禁燒被作為一項政治任務下達，當時北山市對13個縣市進行排名，獎勵先進，懲罰落后。同時，派出督

察組到各縣市進行督察，發現一起著火點從縣財政扣掉30萬。而在市長帶隊的督察中，兩個鄉鎮因為著火點多，結果鄉鎮黨委書記就地免職，并在《北山日報》進行通報，在這樣的硬措施面前，各個縣市全力禁燒，我所在的西城鄉鄉干部每夜都下去督察，我也好幾次參與到撲火的行動中。這種激勵為主的政績型治理體制，激勵主要通過政治激勵、經濟激勵和社會激勵等方式進行。

政治激勵主要是晉升，經濟激勵則是財政資金下撥或者獎金等，社會激勵則是授予各種榮譽獎章。在這些激勵方式中，晉升等政治激勵是最強的，它可以最充分的調動干部創造政績的積極性。面對各種排名，面對恩威并用的獎勵和懲罰，面對各種大會表彰發言，或者懲罰性檢討，每個領導干部都如過江之鯉，爭先恐后。

第三節 政績真偽

憑政績用干部的導向，一定會帶來政績真偽的問題。而政績真偽的判斷，是一個復雜的問題。在中縣，一個領導干部，為了晉升，必須要有為，要干出看得見摸得著的政績來。而這其中的實際內容卻是真假都有，這中間既有官員的智慧和手腕，更有晉升競爭中的博弈。

從中縣的實際來看，政績和干部晉升的關系非常復雜，上一節的政績型干部體制說明，干部政績突出提拔，政績不突出不提拔，這是主流。但實際的中縣政治生態還有政績突出不提拔，搞假政績或者沒有政績而提拔的現象，這種現象也是中縣實際政治生態的重要組成部分。

下面分別從縣領導和鄉鎮領導兩個方面，考察政績真偽及其與干部晉升的關系。

在中縣，晉升為上一級黨政領導是份量極重的實質性晉升，比如，鄉鎮黨委書記晉升為副縣長，縣委書記晉升為副市長等。但仕途“過度競爭”的格局，使得成為上一級人大政協領導也被干部認為是實質性晉升，只不過份量相對輕一些，但也要積極運作，全力謀劃，不然也是不會成功的，因為這些職位也是競爭者眾，所以，鄉鎮黨委書記如果成為縣政協副主席，縣委書記如果成為市政協副主席，也是出類拔萃，不錯的安排了。干部的平調，比如鄉鎮黨委書記出任縣直一把手，縣委書記出任市直一把手，才被認為不是晉升，仕途也基本到頭了。

一、縣領導政績真偽與晉升

中縣在1980年代，各項工作一直在北山地區名列前茅，位置處于精英縣集團之列，縣委書記也先后被提拔。1990年代之后，隨著交通的改善，一些有資源的山區縣開始崛起，中縣逐漸進入中等縣集團之列，縣委書記的晉升也出現了新的變化，下面考察1994—2004年四任縣委書記的政績與晉升。

1.縣委書記陳遵義

陳遵義是從北山市計委下來的，對經濟內行，是中縣較早提出大力發展鄉鎮企業和農業開發的領導，其在任的最大政績是提出了中縣的經濟發展方式轉型，一方面發展工業經濟，組建6大企業

集團，走規模發展之路。另一方面就是農業開發。從實踐來看，組建6大企業集團，是促進經濟發展的真政績，但農業開發卻給中縣的農業發展造成了損失，被后來很多中縣干部議論為假政績，但當時，這些都被上級認為是真政績。

1991年10月，縣委縣政府出臺《關于搞好農業六大系列開發的意見》，意見中說：

“進一步搞好以黃牛、生豬、肉雞、桑蠶、蔬菜、林果為主的六大系列開發，拓寬農村經濟發展的路子，為實現富縣富鄉富民的戰略目標奠定良好的基礎。”

“1. 桑蠶系列開發，種桑面積擴大到5000畝，蠶繭達到75萬斤。2. 黃牛系列開發，發展5000—7000養牛大戶，飼養量2萬多頭。3. 肉雞系列開發，每個鄉鎮建5000只規模的養雞場，雞數量達到7萬只。4. 生豬系列開發，建立養豬場和種豬場，建成10萬頭的養豬基地。5. 蔬菜系列開發，面積擴大到5萬畝，產值1億元。6. 林果系列開發，大力發展蘋果為主的林果業，蘋果種植達到5000畝?！?/p>

很多干部說，六大系列開發，重點是養豬和養羊，當時要求全縣每個行政村都要有村辦養豬場和養羊場，簡稱豬圈和羊圈，陳遵義也被稱為“兩圈”書記。當時的機制是，鄉鎮和村集體投資興辦，資金來源一是銀行貸款，二是干部集資，三是鄉村原來的積累。當時給每個鄉鎮和行政村都分配有指標任務，要求必須完成，下面是1993年各個鄉鎮的目標任務：

表7—6 1993年各鄉鎮6大系列開發目標任務分解表

資料來源：縣檔案局

這種目標分配開了中縣運動型經濟和命令型經濟的先河，也就是通過群眾運動和行政命令的方式發展經濟。很多干部說，當時聲勢很大，要求各個行政村都要興辦，并且通過檢查和觀摩，站隊排名，獎先懲后。當時投資龐大的原因是：一需要建設豬圈和羊圈，二是需要大量購買豬和羊。

但是，集中大規模養殖的問題很快暴露，一是價格大跌，養的越多，虧損越大。二是疾病流行，不少鄉鎮的豬圈和養雞場都是成圈成圈的死亡。當時李莊鎮的一位副鎮長說：

“農民的習慣還是散養，他們不接受集中養殖。同時，當時的疾病防控能力不行，豬瘟一發生，根本控制不住，幾天就死光了。我所在的鄉一共25個行政村，每個村至少損失10萬元，等于原來積累的家底掏空了?！保ㄔL談，2009）

當時養羊是從山東引進的波爾羊和小尾寒羊，種羊投資很大，但結果也是以虧損告終。西城鄉一位副鄉長說：

“這些羊得放養，圈養不行，咱們這兒哪有那么多的青草，飼料跟不上。更關鍵的是集體投入，虧了也是公家承擔，干部們沒有責任心，同時養殖技術也不行。結果羊養的不靠墻就站不起來，一個一個瘦得干干的，最后死的死，賣的賣。”（訪談，2009）

在當時行政壓力下，很多鄉鎮選擇了造假。一位副鄉長說，他當時包的一個村在河灘里養了幾頭牛，在這個基礎上，就在河灘里蓋了一個養牛場，立了很多牛槽，號稱百頭養牛場，其實就5頭牛。遇到檢查的時候，就從其它村里雇牛，檢查后，再還。他說這也沒有辦法，因為大家都知道，集體投資養，肯定養不成，但上面的檢查也要應付。所以一遇到檢查，等于是全縣豬羊牛大遷移，滿路跑的豬羊牛，很是壯觀。這種造假風氣，一直延續到今天。具有諷刺意味的是，這種造假反而起到了減少損失的作用。

對于農業系列開發，曾任中縣縣委書記的李朝中說：

“我的前兩任，遵義在那搞了兩圈，豬圈和羊圈，貸款多的很，機制不行，不是個人起來搞，他是村里搞的，集體搞的，結果一個村背了幾十萬的債務?！保ɡ畛性L談，2009）

陳遵義后來晉升為北山市人大副主任。

2.縣委書記陳道白

1995年北山市委市政府提出了“工業立市”的發展戰略，中縣縣委縣政府也響應地提出了“工業立縣”的發展戰略，應該說，這個發展戰略代表了農區的發展方向，但關鍵是如何干的問題。陳道白是北山黃縣人，曾任黃縣縣長。黃縣是山區，石頭豐富，很多農戶買個電磨機，把石頭粉碎就可以賣錢，因此黃縣的石頭經濟在陳道白任縣長期間遍地開花，這對于其發展思想影響很大，存在經驗主義的問題。同時，陳是軍人出身，身材魁梧，作風較為強勢，這些都為后來大面積的損失埋下了注腳。陳道白時期假政績的主要內容就是縣直單位大辦經濟實體，鄉鎮大辦鄉鎮企業，村村冒煙，遍地開花。

1995年1月，中縣縣委出臺了著名的8號文件《關于縣直單位大力興辦經濟實體的意見》，意見中說：

“動員和組織縣直各行各業創辦經濟實體，這是縣委、政府迅速發展我縣經濟的重大舉措，是全縣上下的大動作，必須全黨動員，全民動手，認真搞好?！?/p>

“凡是由縣財政供給或補貼的所有縣直黨政機關、人民團體和事業單位，今年都要興辦1—2個經濟開發項目，國家規定不許興辦經濟實體的單位，要組織超編人員興辦經濟實體。”

“要大中小一起上、工業型、農業型、科技型、服務型一起上，集體、股份、合作、個人一起上，興辦、領辦、租賃、承包一起上，怎么有利就怎么干?！?/p>

“全縣開展興辦實體競賽活動，每月一檢查、一評比、一通報，在縣電視臺公布”

實施半年后，95年8月份縣委出臺了補充規定，就獎懲措施作出具體規定，對單位辦實體的人員優先提拔、優先入黨、優先評先。對超額完成任務的前10名，給予一把手和主管副職1000—6000元的獎勵。對年底沒有興辦的，單位一把手離崗興辦，對考評目標分低于70的，黃牌警告，通報批評。同時對落后單位采取大會檢討，公開曝光，處以5000元罰金等措施。對完不成任務的單位實行一票否決，取消各種評先資格。

當時對縣直所有單位都分配了任務，比如黨群系統18個單位，總任務207萬元，具體分配是：

縣委辦25萬，組織部9萬，紀檢委15萬，統戰部8萬，武裝部50萬，政研室3萬，信訪辦7萬，黨史委6萬，??甚至縣委幼兒園都分配了16萬任務。

在這種目標分配和強勢的行政指令下，縣直單位興辦經濟實體如火如荼的開展起來了，并一直持續了2年多的時間，但結果怎么樣呢？下面來看縣政府辦興辦經濟實體的具體過程和結果。

當時縣政府辦興辦了3個經濟實體，分別由信息科副科長趙雄奮、陳國達①和督查副科長楊中雨領辦，資金來源一是單位集資，縣領導一人5000元，一般干部一人1000元，二是從縣農業銀行貸款200萬元。3個經濟實體分別是古城賓館、中縣拍賣中心和漢德貿易公司。

趙雄奮領辦的古城賓館就在縣政府旁邊，投資了200多萬，5層，包括餐飲和住宿。剛開始時，由于設施都是新的，加上大家都意氣奮發，曾經紅火了一陣。政府辦領導看其搞的還行，就任命他為賓館經理和房產開發總公司②經理，同時，其人事關系也轉到了房產開發總公司。但是，經營1年后，一些深層問題開始出現，運行不到2年，就因為經營不下去而關張。結果，不僅200多萬全部賠光，賓館也被農業銀行拍賣。而趙雄奮個人更慘，政府辦已經回不去了，職務也被免了，自己的房子也被法院查封了，還要整天處理賓館的遺留問題。其現在還是房管局的一名普通人員，等于整個仕途毀滅了。

再來看陳國達。當時政府辦、體改辦和農機公司等四家單位合辦拍賣中心，業務就是把公安局、工商局等部門罰沒的物品進行拍賣，陳任經理助理。不久考慮到油田廢舊物品多，又成立了油田分中心，陳任經理。結果，中心經營了1年多就倒閉了，賠了10多萬，分中心不到2年也倒閉了，也賠了10多萬。陳國達由于不懂相關規定，在經營困難，資金缺乏的時候，他以自己的房產作抵押，大搞民間高息借貸，把自己的親戚朋友都借光了，一共借了10多萬。當分中心破產后，法院到縣政府認定企業性質時，當時的政府辦主任手一推，說企業和政府辦無關，是陳國達私人搞的。陳說當時他都氣懵了，但也沒有辦法，只好想辦法還錢，結果整整被扣了3年的工資（只發生活費），才把債務還完，而且房子也一度被法院查封。同時他也陷入三角債務，別人起訴他，他起訴別人。他說，破產后一年多也不上班，整天就是要錢還錢和打官司。直到98年處理完，他才回到政府辦。而這個時候入黨錯過了，提拔也錯過了，在領導心中這一段經歷還成了他的人生污點。一直到今年，才提拔為副科級，而這已是他進入政府辦的第20年。

楊中雨領辦的漢德貿易公司命運要好一些，其業務主要是利用價格差進行商品買賣，具體業務就是整天給各個單位打電話推銷日常商品，由于業務一直沒有開展起來，所以虧損不大，楊的仕途也沒有受到多大影響，很快就提拔為副鄉長，現在已經是縣委宣傳部副部長了。

為什么都辦不成？陳國達說，一是任務緊迫，倉促上馬，很多項目根本沒有可行性，二是不懂經營，三是沒有經驗，四是不會管理，五是資金短缺，這些都決定了經濟實體的倒閉命運。

其它單位所辦經濟實體和縣政府辦的實體是同樣的命運，基本在1—3年內全部破產倒閉，而且哪個單位領導越積極，后果就越嚴重；投資越大，賠的越多。比如司法局辦的窯廠，教育局辦的紙廠，都賠了500多萬。而科技局辦的藥廠，賠了150多萬，到現在還有80多萬沒有還，使得現在科技局成為經濟最為緊張的單位之一。而各個單位領導和干部的集資，則全部打了水漂。

下面我們來看鄉鎮的大辦企業，村村冒煙。

鄉鎮和縣直部門不同的地方在于，它是一級政權，管理幾萬人口，更關鍵的是鄉鎮具有向農民收取經濟資源的權力，比如農業稅、三統五提等等，這就使得鄉鎮具有比縣直部門更加雄厚的財政基礎，所以，一旦決策失誤，往往損失更大，后果也更為嚴重，也就是更加遵循“投資越大，賠的越多”的定律。

鄉鎮大辦企業，大上項目同樣以縣委出臺的文件拉開序幕，1995年1月，縣委縣政府出臺了7號文件《關于大力發展鄉鎮企業的意見》，意見中說：

“大力發展鄉鎮企業，是工業立縣的重要組成部分，是富縣富民奔小康的必由之路，是鞏固基層政權的政治任務。”

“今年，每個鄉鎮至少要建成1個投資額超過100萬元的工業項目；試點鄉鎮至少要建成2個投資額超過100萬元以上的工業項目；各行政村至少要建成1個投資10萬元以上的企業。”

“每個鄉鎮要建成1—2個工業小區，每個工業小區注冊工業企業達到50家以上。要建成1—2個工貿小區，工貿小區注冊工業企業達到30家以上，門店達到100家以上?！?/p>

“要加強對鄉鎮企業工作的經常性督促檢查，堅持一月一調度，一季一觀摩，半年一初評，年終搞總評?！?/p>

1995年7月，縣委縣政府出臺40號文件《關于實施富民奔小康工程的意見》，意見中說：

“為深入貫徹省委沙洛富民工程①座談會和市委‘三有富民工程’（戶有致富項目、村有經濟實體、鄉有支柱產業）會議精神，動員黨員干部和農民群眾，迅速掀起鄉鄉強化支柱產業、村村大辦經濟實體、戶戶快上致富項目的熱潮?！?/p>

“要刷寫標語口號，要組織典型報告會，要組成報告團，巡回講演，電視廣播要開辟富民奔小康專題節目，要制作大幅宣傳板面，豎在主要交通路口和最醒目的地方，要建立項目致富卡，逐戶張貼上墻?！?/p>

“要建立嚴格的督導、檢查、考核獎懲機制。開展富民工程競賽。要定期抽查，排名后通報。每月公布一次結果，排名站隊，好的典型宣傳推廣，落后的電視臺公開曝光。”

在這種強大的行政指令下，各個鄉鎮也是爭先恐后，強力推進，過程和結果如何呢？下面來看六月鎮和華生鎮的造紙廠工程。

1995年，縣委縣政府組織全縣領導干部參觀豫北的工業發展，新鄉市的一些造紙廠給中縣的干部留下了很深的印象，這是因為當時環保風已經刮起，河南省要求一定產值之下的造紙廠全部關掉，同時不得上馬小造紙廠，這樣就釋放了很大的市場空間，使得開辦造紙廠成為有利可圖的產業。

參觀之后，考慮到中縣豐富的麥秸等造紙原料，縣委主要領導決定六月鎮和華生鎮分別投資600萬元，各自上馬造紙廠，并作為縣里的重點工程。為了興辦造紙廠，縣委把不團結的華生鎮領導班子解散，組建了以劉石田為黨委書記的新的領導班子，并且在談話的時候，縣委陳書記對劉石田說，你去的主要任務就是辦造紙廠。

在兩個鄉鎮的干部們夜以繼日的努力下，兩個造紙廠全部建成投產，并且生產了6個多月，果然形勢一片大好，一些干部說，如果不是被強行關閉，如果多生產1年，就可以收回全部投資。

但是，環保之劍已經指向了2個造紙廠，當初興辦的時候，環保之風還不是太猛烈，同時存在僥幸心理。生產之后，沒有任何環保措施的堿水排放導致農民養殖的牲畜和魚大量死亡，從而導致了農民雪花般的告狀。同時恰逢國家“環保世紀行”行動，省市環保之風越刮越猛，這兩個造紙廠也成為市里的負面典型，事情結果演化成不可通融。在市里強大的壓力下，兩個造紙廠在運行了6個月后，被迫全部關閉。關閉之后，處理結果更是令人匪夷所思，兩個造紙廠的設備全部上交給縣造紙廠，每個鎮還要交給縣造紙廠50萬元作為入股資金。

其它鄉鎮興辦的企業也面臨著同樣的命運。當時要求一鄉一品，比如，大水鄉的面粉廠一條街，華生鎮的花生一條街，西游鎮的化工一條街，大門鎮的吹塑一條街等等。大門鎮是中縣的北大門，當時到汝水市平縣參觀塑料制品產業后，很快在大門鎮路兩邊興辦了13個吹塑廠。但是，由于設備落后，產品質量差，很快全部倒閉，設備作為破爛出售，并留下了著名的“十三吹”的惡名。而西游鎮由于離油田很近，就興辦了很多煉油小作坊，原油不少是從油田輸油管道截流偷竊而得，生產出的劣質油品根本銷售不出去，還干擾了油田的正常生產。

當時陳書記曾經工作的黃縣有一個吹塑機生產廠，中縣的很多鄉鎮都要求上吹塑廠，準備打造百里吹塑廠長廊，設備則從黃縣購買。但因為設備落后，產品賣不出去，各個鄉鎮的吹塑廠一個一個全軍覆沒。所以很多干部說，救了一個廠，坑了一個縣。

當時各個鄉鎮圈起了很多大院，美其名曰：工業小區、工貿小區。除了一些用于觀摩的有設備外，其它都是空場空院，當時一位縣委領導總結說：遠看霧糟糟，近看空牢牢，都是空院子，產值要多高有多高。甚至一些鄉鎮在縣里檢查的時候故意在大院內焚燒，作為興辦工業的證據，完全是一片烏煙瘴氣。更多的鄉鎮是在觀摩的時候開動一下機器，觀摩結束則生產也隨之結束。

我所在的西城鄉天北村，當時村里集資80萬準備興辦一個皮革廠，幾個村干部到山東購買設備，結果設備發過來之后，全部是已經淘汰的舊設備，根本無法生產。而幾個村干部由于每人都拿了不少的回扣，也不敢去法院起訴，結果80多萬元打了水漂，村領導班子也被憤怒的群眾攆下了臺。沒有技術和經驗，時不時還上當受騙，這就是當時的經濟生態。

當時企業基本都是鄉鎮政府和村直接投資的，資金來源一是銀行貸款，二是農業稅和農業提留，三是干部和群眾集資，四是國家下撥的項目資金。這種鄉鎮政府和村直接投資興辦企業，然后虧損的模式造成了很多后果：一是鄉村的巨額債務，到現在都是鄉鎮發展的沉重包袱。二是加劇了干群緊張關系，增加了農民負擔，這些虧損很多都轉嫁到了農民頭上，這是那幾年農民負擔沉重的重要原因。

對于當時全縣大辦經濟實體，當時的華生鎮黨委書記劉石田說：

“當時縣委中心任務是發展鄉鎮企業，村村冒煙。圈個院子，搞個設備，就是30萬、50萬的工業小區。我原來在城關鎮，可以這樣搞，但是華生就不一樣了，工業沒有一點基礎，搞個電機發電就是工業，這不是開玩笑嗎？咱們過去彈被套，2間房就可以干了，為什么要圈幾畝地來搞？就這個東西1年就是幾十萬產值，這不是開國際玩笑？我當時和陳書記在會上就頂起來了，他如果再干一年，非撤我不可。因為我跟他觀點不一致。就這2年多的村村冒煙，全縣加上鄉鎮，背的債務不下4個億。你這樣做，政績有了，提拔了，走了，其實也沒有提拔啥。干部和老百姓怎么辦？”

一位政法委領導給我說，他有一年曾經做過統計，當時上訪案件有接近一半是工業立縣時期造成的，等于是給后任留下了很大的工作隱患。

一些中縣干部提出要辯證看待陳道白假政績的問題，一是市委市政府定的中心任務，需要執行。二是，當時工業立縣的提出，確實代表了中縣的發展方向，只是太急躁冒進，但卻起到了解放思想的作用，使得中縣干部經受了工業理念的洗禮，對于后來的干部思想解放起到了啟蒙的作用。

陳道白后來晉升為北山市人大副主任。

3.縣委書記李朝中

李是工農型干部，高中畢業后進入地委辦公廳，從最底層的通訊員干起，一步步干到地委辦公廳副主任，因此作風樸實，為人厚道，比較實事求是。出任中縣縣長后，經歷了陳遵義和陳道白兩任縣委書記，因此對于當時的假政績也有一定責任，但對于造成的損失也是一清二楚，所以接任縣委書記后，采取了休養生息的政策，他說：

“當時全縣形勢很嚴峻，擔的債務太多，窟窿太大，如果我再提出一個新東西，繼續折騰，后果不堪設想?！保ɡ畛性L談，2009）

李朝中在調查研究的基礎上，一方面慢慢停止前任處處冒煙的做法，一方面根據中縣的實際，提出發展棉紡和蔬菜產業。特別是民營棉紡業，在其任上，不斷興起，從而導致今天中縣民營棉紡業處處開花的局面，可以說，李朝中對于中縣民營棉紡業的發展，是起了很大基礎作用的，同時，蔬菜產業在其任上也得到很大發展。

對于李朝中休養生息的政策，中縣干部有不同的看法，一部分認為符合當時中縣的實際，避免了更大損失的發生。也有一部分干部認為，李朝中過于保守，沒有開拓精神，沒有干出什么名堂，同時，其在干部問題上，調整太頻繁，結果三講期間被批評。

李朝中后來轉任北山市發改委主任，等于是平調。

4.縣委書記楊玉琴

1999年，新的北山市委市政府領導班子上任后，改變了前任的“工業立市”的發展戰略，提出了“農業立市”的“持續高效農業行動計劃”的中心任務，在這種背景下，中縣縣委縣政府也響應地提出了“農業行動計劃”的中心任務。楊玉琴對于前任縣委書記的“休養生息”政策非常著急，認為耽誤了中縣的發展。同時，楊作為當時河南省少有的幾個女縣委書記之一，盡快做出政績，獲得仕途的更大發展也是基本的考量之一。

北山市的“農業行動計劃”由中國農科院進行規劃，由國務院發展研究中心農村經濟研究部進行評估，應該說視野大，眼界高。但就是這樣國家級的龍種，在中縣收獲的卻是跳蚤。是規劃的問題？還是實施的問題？還是兩者兼而有之？這不能不令人深思。

1999年9月，縣委縣政府出臺《關于持續高效農業發展行動計劃的實施意見》，提出要走“優糧、調棉、強菜、興牧”的發展之路，具體就是發展蔬菜、畜牧和棉花這三大支柱產業。蔬菜力爭3—5年，種植面積擴大到30萬畝。畜牧主要是牛、豬和雞。牛32萬頭，豬88萬頭。棉花穩定在35萬畝。

2000年初，縣委書記更替后，縣委連續出臺《關于全面實施行動計劃，加速農業產業的實施放案》，《關于進一步加大督促檢查力度，促進農業行動計劃全面落實的意見》，《關于開展持續高效農業發展行動計劃學習討論活動的方案》等文件，開始大張旗鼓的實施農業行動計劃，總體發展思路也調整為“擴菜、興牧、優棉、壓糧”，蔬菜作為農業行動計劃1號支柱產業在全縣14個鄉鎮強力推進，2000年的具體目標任務分配是：

城關鎮：千噸恒溫庫，蔬菜凍干項目。

團結鄉：沿路2萬畝精細菜，連片日光溫室150座，水泥骨架棚1000座。

六月鎮：1萬畝蔬菜大方，日光溫室100座，水泥骨架棚200座。

華生鎮：連片2萬畝地膜覆蓋土豆大方。

白閣鎮：公路兩側7千畝蔬菜帶，3千畝純菜。日光溫室30座，水泥骨架棚20座。大水鄉：2萬畝地膜覆蓋土豆大方。

西游鎮：公路沿線2萬畝反季節胡蘿卜大方。

大門鎮：公路兩側1萬畝瓜菜帶，日光溫室20座，水泥骨架棚30座。

龐莊鄉：沿路1萬畝精細菜，連片日光溫室100座。

北方鎮：連片2萬畝蓮菜。

夏店鄉：連片1萬5千畝薯棉套，50畝瓜菜示范園，水泥骨架棚50座。

李莊鎮：沿路1萬畝西瓜，日光溫室50座。

西城鄉：公路沿線日光溫室150座，1萬畝精細菜大方。南方鎮：公路兩側1萬畝瓜菜，日光溫室50座。

沿路、連片、公路兩側、公路沿線，這些都是政績工程的標志，當時甚至規定大路兩邊500米。

之內，小路兩側300米之內不能種麥，一些鄉鎮甚至把長勢良好的小麥都犁掉了。這就是當時的政績工程邏輯。政績工程的過程和結果如何呢？下面以西游鎮和南方鎮為例來進行考察。

西游鎮種的是反季節胡蘿卜，品種是從日本引進的，一年四季均可以生長，當時西游鎮的做法是：鎮里提供種子，讓農民種植，然后鎮里包收，一斤5毛，等于是訂單蔬菜。當時決定夏季上市，但是，卻沒有考慮到中縣夏季多雨的氣候，結果胡蘿卜成熟后，不少都爛在地里，收獲的也都有一種霉爛味。鎮政府收購量非常大，有500多萬噸，就攤派給鎮領導班子成員銷售，一人20多噸，

定的出售底價是2角。結果等拉到武漢、西安、鄭州等大城市，市場非常出乎人的意料，一位鎮班子成員說：

“當時一個村支書說蘭州好賣，我們就去了，到了之后，市民對反季節胡蘿卜不接受，認為有問題，加上有霉爛怪味，根本賣不出去。幾天后，就開始爛，再不出售就全部爛掉了，最后沒辦法，全部低價賣給一個老板了，一共賣了200元，運費都不夠?！保ㄔL談，2009）

其它班子成員也基本是同樣的命運，轟轟烈烈的反季節胡蘿卜就這樣收場了。

南方鎮的萬畝瓜菜以精細菜為主，比如辣椒、黃瓜、西葫蘆等等。其機制是，村集體把土地回收，然后鎮、村兩級集體投入，包括日光溫室、塑料大棚、化肥、種子等等全包，然后承包給農民。當時一個日光溫室需要3—5萬投入，一個塑料大棚需要3—5千元投入，整個一年鎮里需要300—500萬的投資。當時新甸鎮道路兩邊萬畝大棚白茫茫一片，很是壯觀，南方鎮由此成為縣市的典型，引來各級領導參觀。而結果怎么樣呢？且看其五彩椒產業。

為了發展蔬菜產業，當時的南方鎮黨政領導班子全體出動，到全國各地考察市場，到了上海，發現五彩椒竟然賣到了4元/斤，大家一致認為可行，有很大的利潤空間。回來后，就在南方鎮農業示范區種植了幾千畝五彩椒，鎮里實行4.6角/斤保護價收購。當年五彩椒長勢很好，大獲豐收，鎮里很多干部都認為當年一定會大賺一筆。當時一位副鎮長帶隊，一下子就往上海發了6大卡車的五彩椒，結果到了以后，干部們想到沒有想到的事情發生了：整個上海市場充滿了海南的五彩椒，又大又漂亮，而價格竟只有4角。市場不相信眼淚，這位副鎮長傻了眼，給鎮黨委書記打了多次電話，請示問怎么辦。是賣還是拉回？在煎熬的幾天中，在滿上海尋找價格高一點的市場中，五彩椒開始腐爛。最后的結果可想而知：好的低價出售，剩下的在半夜的時候，全部倒入了黃浦江。

一些干部說，當時大家都意識到了機制的重要性，也積極號召農民種植，鄉里提供服務，但是農民都不干，所以最后又走上了集體投資的老路，雖然這樣做肯定不行，但也沒有辦法。

當時很多鄉鎮出現的問題是，一是成本大，產值小，二是種植經驗缺乏，三是銷售不暢，市場變化大。很多干部說，那幾年菜價真是便宜，白菜2分錢一斤，一車白菜才賣幾塊錢。很多鄉鎮，菜都爛在地里，當時中縣的溝溝渠渠，全是傾倒的蔬菜。結果憤怒的群眾把菜倒在縣委縣政府的門口，以示抗議。

但是，在大多數失敗的同時，也有一些成功的例子，比如，龐莊的剛蔥，西城的洋蔥，李莊的反季節西瓜等。成功的原因是，一是這些蔬菜適合在中縣種植，收成很好；二是沒有多大的技術含量；三是銷售通暢，當時剛蔥銷售到北方，洋蔥銷售到日本，市場很好。四是連續幾年種植，經驗和技術有累積。很多干部說，如果一個鄉鎮選擇一個品種，好好堅持幾年，可能也能成功。但是，很多鄉鎮一看損失嚴重，就立刻更換新的品種，不斷試錯，不斷失敗，失去了技術和經驗的累積過程。而令人反思的是，雖然政府不再行政干預，農民現在卻還在自發種植剛蔥洋蔥這些品種，一方面說明了市場力量的強大，農民認市場，不認政府；一方面也說明了政府的職責在于服務，在于引民致富，而不是逼民致富。

對于持續近4年的農業行動計劃，一位鄉領導說：

“主要是中縣的氣候不適合搞，雨霧天太多，同時，投入也太大，一個日光溫室需要3—5萬投入。你像海南，氣候適宜，不需要溫室大棚就能生長，成本和人家怎么比？當時我所在的鄉鎮，有一年鄉里工資都發不出來，卻花367萬元去搞蔬菜種植。我給你說，那幾年，每個鄉鎮至少損失1千萬?！保ㄔL談，2009）

當我就1千萬這個數字征求一些干部的看法時，很多干部說，到底損失多少，不好說，也沒有人統計。同時，各個鄉鎮也不一樣，有的多些，有的少些?？傊?，越積極，損失越大就是了。

一位縣領導說：

“實踐證明，農業行動計劃絕對是倒退，使得北山市經濟社會至少耽誤15年。行動計劃前，北山市排在鄭州、河夏的后面，現在已經排在全省第8位。當時中縣也去學壽光，實際上，壽光經驗給全國各地帶來了很大損失，大部分地方都失敗了，因為氣候、土壤這些東西是無法學的?！保ㄔL談，2009）

當時投入龐大的資金修建的溫室，現在基本全部廢棄，如果沿路而行，時不時會發現地里有一截一截的水泥墻，這都是當年農業開發的遺跡。僅僅5年，當年轟轟烈烈的農業行動計劃就銷聲匿跡了。

楊玉琴后來晉升為汝水市副市長。

二、鄉鎮領導政績真偽與晉升

1．鄉鎮黨委書記邵祝道

邵祝道是北山市黃縣人，北山農校畢業，做過獸醫，后到中縣縣委組織部，從干事一直干到副部長，直至1995年出任西城鄉黨委書記。在我掛職期間，西城鄉的干部一致認為，邵是西城鄉發展的功臣，是西城鄉從窮到富轉變的關鍵性領導。而且，其很有個人魅力，由于山區窮苦農家出身，很體貼干部和百姓。

邵分析西城鄉的實際后認為，農區工業化是根本出路和必由之路。農業是基礎，在這個基礎之上必須發展鄉鎮企業特別是民營鄉鎮企業，因為西城土地面積少，小作坊農業無法實現富裕之路；而發展工業卻是優勢明顯，可以充分利用靠近縣城這個區位優勢。這個時候，中縣四棉為西城鄉的發展指明了方向。

四棉的發展必須提到西城鄉南原村的原黨支部書記趙裕明，這個人很早就看到無工不富的道理。1980年代初，在趙裕明的領導下，南原先后辦起了面粉廠、窯廠、小磨油廠、纖維板廠等村辦企業。在有了一定的原始積累后，趙裕明看上了中縣棉紡廠。他利用各種關系結識了當時的中縣棉紡廠廠長，經過無數次的死纏硬磨，中縣棉紡廠被趙裕明的誠意打動，終于同意和南原村聯辦企業，雙方共同投資160萬元，于1988年5月建成了中縣第一家股份制合作企業——“中縣第四棉紡廠”，簡稱四棉。四棉不僅為南原提供了豐厚的利潤，更為南原培養了棉紡技術人員，這些人成為后來南原和西城鄉發展的生力軍。

在工業立縣的背景下，邵書記決定以四棉為突破口，大力扶持南原村創辦民營棉紡企業，在土地、電力等方面提供綠色信道。短短幾年，南原村就創辦了近20家民營棉紡廠，并成立了棉紡工業小區。在南原村的帶動下，周邊幾個村也紛紛上馬棉紡廠，使得西城在幾年內就成為棉紡業強鄉。邵的高明之處就在于，在其它鄉鎮政府還在直接投資興辦經濟實體的時候，他就已經看到了這樣做的危險性，加上西城財力薄弱，這些都決定了西城鄉大力扶持民營經濟而不是直接興辦實體的發展之路，這比其它鄉鎮提前了至少7年，從而避免了龐大的經濟損失。直到今天，西城鄉仍然是全縣惟一沒有鄉鎮債務，并且經濟實力雄厚的鄉鎮。

在這個時候，縣委書記更替，縣里中心任務轉向發展高效農業，怎么辦？邵書記一方面積極發展幾個高效農業觀摩亮點，一方面主要精力仍然放在棉紡產業上。到2002年，邵被提拔為中縣副縣長的時候，西城已經一改以前的落后局面，各項經濟指標已經在全縣位于前列。

現在，西城鄉擁有各類企業近200家，2009年全鄉財稅收入達1420萬元，已經成為全縣聞名的棉紡大鄉，財政強鄉，綜合實力進入了北山市10強鄉鎮。昔日的窮鄉亂鄉已經一去不復返了，一派欣欣向榮的景象已經成為現實。

2.鎮黨委書記田東團

田東團是中縣人，1995年出任北方鎮鎮長，當時中縣的一個中心任務就是農業結構調整，做的比較好的是南方鎮，種植胡桑，發展養蠶業，效益不錯。田東團帶隊考察后，認為北方鎮也可以搞，就在北方鎮大力推廣胡桑養蠶，當年全鎮就種植了好幾千畝，結果當年中縣連降大雨，很多胡桑被淹死，同時當年的蠶繭價格也暴跌，北方鎮當年就損失幾百萬。

幾年后，田東團晉升為西游鎮黨委書記，適逢楊玉琴任縣委書記，在全縣大力推行農業行動計劃?！耙怀簧咭?，十年怕井繩”，深知農業開發危害的田東團打心眼地反對農業行動計劃，所以就陽奉陰違，一點都不積極。但是，楊玉琴有個特點，就是微服私訪，經常帶個司機，也不通知，就到各鄉鎮檢查工作，結果有一天，楊玉琴到了西游鎮，發現農業行動計劃根本沒行動，很生氣，到了鎮政府大院田東團的辦公室外面，發現田東團正和幾個鎮領導在看電視，田東團還問，中午到哪喝酒??？楊玉琴聽到后，猛破門而入，怒斥田東團，要求立即召開全鎮干部大會，布置農業行動計劃。會后，楊玉琴對田東團說：就你這工作和態度，我任上你甭想升。

結果證明，田東團在楊玉琴任內果然沒有升遷，但調到了工業基礎較好的城關鎮。而當時農業行動計劃搞的轟轟烈烈，成為市縣典型的南方鎮黨委書記王洛則獲得了提拔，雖然南方鎮的成績是靠每年高達幾百萬元的投入獲得的。楊玉琴晉升后，林慶生接任縣委書記，提出“工業強縣”的發展理念，把發展工業和招商引資確定為全縣的中心任務，這樣，田東團所在的城關鎮就占盡了優勢。同時，田的曾任中縣某局局長的老岳父，也一再告誡田東團，必須圍繞縣委的中心任務，干出很大的政績，才能升遷。田東團抓著時機，大力發展民營棉紡產業，積極招商引資，全力推進工業發展，結果，中縣幾次工業會議都在城關鎮召開，政績顯著的田東團也在2005年晉升為北山市陽河區區長助理。

3.鎮黨委書記劉石田和鄭重社

劉石田，中縣農家出身，汝縣師范畢業，曾任中縣團縣委書記。這是一位很能干的干部，我曾經對他多次進行訪談①。鄭重社是六月鎮黨委書記，是中縣一個政治家族的重要成員，我在中縣掛職期間，聽到關于其最多的事情是作風問題以及鬧不團結。但一些和其共事的干部說，鄭重社講話水平很高，很有能力，同時，非常善于搞好上級關系，在上級中很被認同。

1995年，劉石田出任華生鎮黨委書記，其任上最大的政績就是建立了河南省首家鄉鎮科教館。華生鎮素有農業科技的基礎，1975年以來，就成為北山農校的實習基地，后來又成為河南農大的實習基地。在這些基礎之上，1996年，在劉石田的領導下，華生鎮投資130萬元建立了一家集科研、宣傳、培訓、實驗于一體的四層科教館，占地6800平方米，擁有儀器368件，圖書6萬余冊，標本316盒?？平甜^的主要功能是培訓農民，傳播農業科技知識，提高農業現代化水平。

科教館經過北山日報、河南日報等媒體報道后，華生鎮先后被評為“河南省科普先進集體”、“全國科普先進單位”，并被中國農學會評為“全國科教興村計劃試點鄉鎮”。

在陳道白提出工業立縣之后，劉石田根據華生鎮的實際，提出圍繞花生產業，打造“前店后場”的花生經濟模式，就是在集鎮或者沿路，前面是門店，后面則是花生場，進行花生加工，一家一戶都能干，投資小，農民還能致富。但是，下來檢查工作的陳書記不認同，要求圈院子，上工業，這是劉石田對縣委中心任務抵觸的開始。而造紙廠的強行關閉則是矛盾的爆發。當時，陳書記對劉石田說，原來想著趕快生產，能撈回投資，現在看來不行了，造紙廠必須馬上關閉，不然市里就要處理你，我不但保不了你，咱們一個線上的螞蚱，處理你，我也要擔領導責任。劉石田對陳書記說：當時上馬時，很多干部群眾就反對，提出污染問題，結果縣委命令必須上?，F在剛磨合好，見效益了，又讓關閉，投資怎么辦？怎么對干部和群眾交待？兩人不歡而散。

而陳書記到六月鎮做工作時，六月鎮黨委書記鄭重社表態說：陳書記，沒有問題，堅決按照縣委的指示辦，工作我們來做，遺留問題我們妥善解決。結果劉和鄭被陳書記作為黨委書記中截然相反的兩個典型。一個多月后的經濟觀摩，陳書記帶領的觀摩團在臨近中午才到華生鎮，進出20多分鐘，車都沒有下。然后下午開會，要求各鄉鎮介紹經驗和下半年的打算。開會時，副縣長宋政功說，今天主題是先進鄉鎮介紹經驗，落后鄉鎮表態發言。陳書記說，你把名單說一下，讓他們好準備。結果落后鄉鎮中，華生鎮赫然名列其中。劉石田認為華生鎮有花生產業，有造紙廠，怎么也不會落后，而且準備的也是經驗介紹材料，這一下措手不及，他說：

“我當時惱極，陳書記你不像個領導，你報復太及時了。你提前通知我，我有個思想準備也好，這完全是突然襲擊，當著全縣200多名干部的面，這樣整一個鎮黨委書記。”（劉石田訪談，2009）

沒有辦法，劉石田只好臨時做檢查，在發言中表露了自己的不理解和不滿，并質疑縣委的評價標準，等于制造了一個會議風波。

第二天，氣憤不已的劉石田找陳書記理論，沒想到陳書記對他說，這算個啥，你反應過度了。而劉石田則極力為自己申辯，談話結果可想而知：陳書記很生氣。第三天，抓組織的縣委副書記和組織部長就到了華生鎮，對劉石田誡勉談話。劉石田說已經寫了辭職報告，并詳細講了事情的來龍去脈，沒想到抓組織的副書記一拍桌子，說：“陳書記怎么能這樣，走，喝酒去，工作我們去做?！笔虑榫谷贿@樣出乎意料地收尾了。

縣委書記更替后，劉石田堅決不再做黨委書記，回到了縣城出任教委主任，他說，如果陳書記不是突然調走，肯定要對他采取組織措施。劉石田面對的另外一個結果是，六月鎮黨委書記鄭重社獲得提拔，到延縣當宣傳部長去了。

不做黨委書記，意味著仕途已經到了盡頭，劉為什么這樣做，他說：

“假政績的根子在上面，根本問題就是不實事求是，不因地制宜。當時給華生鎮下達了1個多億的工業產值，怎么可能完成？除非給修鞋的攤派100多萬。當時假政績提拔的多得很，因為他們完成了領導指標，聽領導的話。作為一個鄉鎮黨委書記，需要對上負責和對下負責相結合，但我卻怎么也結合不了，對老百姓負責就完不成任務，就要挨整。要完成上級任務，就需要坑老百姓。有一類人可以把老百姓整得活不下去，但我不行，下不了手。我也當過農民，知道農民的苦處，在當時攤派那么重的情況下，我要求不能牽農民一條牛，不能去搶糧。當時等于天天坐在火山口，所以我后來堅決不再做黨委書記?！保ㄔL談，2009）

政績型干部體制，需要以政治忠誠為基礎，需要聽話服從，而政績也是圍繞上級中心任務產生的政績，是需要上級認可的政績。只有把忠誠和政績很好的結合，才能有較大的晉升機會，這就是忠誠—政績激勵機制的運行邏輯（楊雪東，2001）。

同時我們也可以看到，政績工程等假政績的關鍵是工作過“左”：運動型經濟，命令型經濟，不從實際出發，急躁冒進，一刀切，行政干預，瞎指揮、亂折騰，經驗和技術缺乏，逼民致富等等。而真政績則有這些特點：從實際出發，因地制宜；穩健推進，注意經驗和技術的累積等等。

一些干部說，無論是發展工業和農業，只要是政府依靠行政力量強制推動的，成功的不多。相反，民營工業，民營農業開發，不少卻成功了，這其中的關鍵是機制問題。政府的作用在于服務，在于引導，而不是親自上陣或督陣。

2002年之后，鑒于各地血的教訓，河南省明確提出，不允許縣鄉政府直接投資興辦經濟實體，而是大力扶持非公有制經濟的發展。實踐證明，這個決策極其正確，可惜姍姍來遲了，因為巨額的鄉村債務已經形成。而2005年的取消農業稅，則是一個釜底抽薪的政策，鄉鎮政府想辦經濟實體，也沒有財力去辦了?，F在，中縣已經是非公有制經濟的天下。

一些干部提出要辯證看待假政績的問題，一是威權型體制，一級壓一級，有體制上的因素。二是農業社會發展轉型，很多東西需要探索。三是政績工程都是集體決策，不是哪一個人的問題，同時，領導的出發點往往也是好的，很多后果是預想不到的。四是存在信息失真，糾錯機制滯后的問題，很多領導不要說當時，就是事后也不一定知道真實的損失情況。五是經濟環境的問題，很多干部是在公有制的環境中成長的，接受私有制需要一個過程，完全轉軌的過程肯定要付出代價。六是盲目學習的結果，很多中縣干部痛苦的思考就是：為什么江蘇和廣東等省集體興辦企業就能成功，而中縣集體興辦企業全是失敗，為什么？

而對于每一任領導來說，“歷史是人民寫的”，他們的所作所為，都會留下記錄，干部和群眾都會對他們進行評價?！罢暼巳ズ蟆保斆恳蝗晤I導回望仕途的時候，他一定會清楚自己在任的時候做了些什么，他的政績哪些是真的，哪些是假的。他也肯定清楚：歷史的審判和人民的評價是最公正的。

論文全文連載如下，共20w字，214頁：

馮軍旗北大博士論文：中縣干部（一）

馮軍旗北大博士論文：中縣干部（二）

馮軍旗北大博士論文：中縣干部（三）

馮軍旗北大博士論文：中縣干部（五）

馮軍旗北大博士論文：中縣干部（六）