中國政府債務(wù)：中短期地方隱性債務(wù)化解之道

（學(xué)之智經(jīng)濟原創(chuàng)）

近日，中國人大網(wǎng)公開了《國務(wù)院關(guān)于2023年度政府債務(wù)管理情況的報告》。這是建立健全政府債務(wù)管理情況報告制度后，全國人大常委會首次聽取和審議國務(wù)院關(guān)于政府債務(wù)管理情況的報告，即首份國務(wù)院政府債務(wù)管理報告。根據(jù)報告披露數(shù)字，截至2023年末，全國政府法定債務(wù)余額70.77萬億元；其中，國債余額30.03萬億元，地方政府法定債務(wù)余額40.74萬億元。

相較于我國超過120萬億元GDP而言（2022年和2023年分別為120.5萬億元、126.1萬億元），似乎政府債務(wù)規(guī)模并不大。要知道，債務(wù)余額是存量，即歷年積累下來的債務(wù)；GDP是流量，即每年新產(chǎn)出的國民生產(chǎn)總值。2023年我國財政收入21.7萬億元，不到4年的財政收入就能夠完全覆蓋債務(wù)余額。因此，就目前我國法定政府債務(wù)存量規(guī)模而言，不存在明顯的風(fēng)險。

數(shù)據(jù)來源：財政部、國家統(tǒng)計局、學(xué)之智經(jīng)濟

然而，大家切身感受是我國政府債務(wù)狀況并非這么樂觀，尤其是地方政府債務(wù)壓力較為顯著。究其原因，那就是存在大量地方隱性債務(wù)。之前文章談到，我國政府性隱性債務(wù)具有經(jīng)濟社會發(fā)展存在的一些合理客觀原因，同時也存在許多不合理原因。隱性債務(wù)形成的原因較為多樣化且非常復(fù)雜，很難準(zhǔn)確界定清楚哪些債務(wù)是政府性隱性債務(wù)，隱性債務(wù)規(guī)模也就難以確定。根據(jù)不同學(xué)者的研究觀點，通常認(rèn)為我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在50萬億以上，也有觀點認(rèn)為超過70萬億。算上地方政府法定債務(wù)、城投債，地方政府性債務(wù)體量可能在100-120萬億之間。再加上國債，整個政府部門債務(wù)規(guī)模可能在130-150萬億。

隱性債務(wù)對經(jīng)濟運行帶來的四個影響

近年來，房地產(chǎn)市場調(diào)整引起土地財政難以為繼，許多地方財政壓力陡增，債務(wù)壓力明顯提升。相較而言，政府部門顯性債務(wù)、法定債務(wù)風(fēng)險不大，也不構(gòu)成財政風(fēng)險。隱性債務(wù)難以完全納入政府債務(wù)管理系統(tǒng)，具有很強的隱蔽性，潛在風(fēng)險則不可忽視。這些債務(wù)存在于政府擔(dān)保、融資租賃、PPP項目、政府基金、金融工具等多種形態(tài)。隨著地方政府財政壓力持續(xù)加大，各種隱性債務(wù)蠶食有限的財政資源，對經(jīng)濟運行造成了四個方面的重要影響。

一是政府的穩(wěn)增長能力被削弱。

當(dāng)隱性債務(wù)到期需要償還時，增加了財政收支的不確定性，可能會給財政帶來壓力，難以在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入足夠的資金。這些投入是經(jīng)濟增長的重要驅(qū)動力，隱性債務(wù)的存在限制了政府在這些領(lǐng)域的投入能力，進而削弱了政府穩(wěn)增長的能力。

二是非稅收入上升影響經(jīng)濟增長動能。

為了償還隱性債務(wù)，政府可能會采取多種籌資措施，加強各種非稅收入的征收，如增加行政事業(yè)性收費、五險三金、罰沒收人等。2024年1-7月，全國一般公共預(yù)算收入13.6萬億元，同比下降2.6%，出現(xiàn)持續(xù)性負(fù)增長；其中，稅收收入同比下降4%，非稅收入增長14.6%，非稅收入大幅增長成為穩(wěn)定財政收入的重要途徑。

這種籌資方式可能會帶來一系列負(fù)面影響。首先，非稅收入的增加會加重企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟增長動力。其次，過度依賴非稅收入可能會扭曲資源配置，導(dǎo)致資源向低效率的項目或領(lǐng)域傾斜，而真正具有發(fā)展?jié)摿蜕鐣б娴捻椖靠赡艿貌坏阶銐虻馁Y金支持。

三是隱性債務(wù)拖欠影響微觀主體現(xiàn)金流減少。

對于與隱性債務(wù)相關(guān)的企業(yè)或個人而言，如果政府無法按時償還債務(wù)，他們可能會面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險。這種風(fēng)險不僅會影響企業(yè)的正常運營和投資活動，還可能導(dǎo)致企業(yè)裁員、縮減規(guī)模甚至破產(chǎn)倒閉。對于個人而言，如果他們的儲蓄或投資與隱性債務(wù)相關(guān)，那么債務(wù)拖欠可能會導(dǎo)致他們的財富縮水，進而影響其消費能力和生活水平。更壞的情況是引發(fā)連鎖反應(yīng)，存在系統(tǒng)性風(fēng)險。例如，如果一家企業(yè)因為政府隱性債務(wù)拖欠而陷入困境，那么它的供應(yīng)商、客戶以及相關(guān)的金融機構(gòu)都可能受到波及，進而引發(fā)更廣泛的經(jīng)濟問題。

四是削弱市場預(yù)期和信心。

隱性債務(wù)還可能引發(fā)市場參與者的擔(dān)憂，影響市場預(yù)期和投資者信心。不確定性的債務(wù)負(fù)擔(dān)會讓市場參與者對經(jīng)濟前景產(chǎn)生悲觀情緒，從而影響投資決策和經(jīng)濟活動的活躍度，經(jīng)濟增長動能可能被削弱。

2023年以來，全國各地開始加快制定落實一攬子化債方案，全力化解地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)成為重要工作。2023年四季度，批準(zhǔn)地方政府發(fā)行1.5萬億元特殊再融資債券，將緩解到期債務(wù)壓力。還將豐富化債工具和手段，加大中央財政向地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，結(jié)合財政體制改革、城投轉(zhuǎn)型等，逐步解決地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配問題，建立地方政府債務(wù)約束長效機制。

這些化債措施較為豐富多樣，有的是短期措施，有的是長期措施。在短期，化債措施的重點在于應(yīng)對債務(wù)到期償還和再融資問題。由于中國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況、債務(wù)結(jié)構(gòu)等存在顯著差異，因此采取“一刀切”的化債策略并不可行。各地需根據(jù)自身實際情況，需要逐漸探索符合各地情況的個性化債務(wù)處置模式，采取針對性較強的綜合性措施。例如，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可能更多依賴市場化手段，如資產(chǎn)證券化、PPP項目合作等；而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則需更多依賴中央財政支持、債務(wù)重組等方式。

中短期主要可以采取的化債途徑

使用財政資金償還。

這是最直接也是最傳統(tǒng)的債務(wù)償還方式。對于擁有一定財力的地方政府，可以通過調(diào)整財政預(yù)算，優(yōu)先安排資金用于償還到期債務(wù)。這要求政府加強財政管理，提高資金使用效率，確保有足夠的財力支持債務(wù)償還。不過，在財政收支壓力較大的情況下，不少地方政府的財政可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)，這種債務(wù)清償方式較為困難。

出讓政府股權(quán)和經(jīng)營性國有企業(yè)資產(chǎn)權(quán)益。

當(dāng)現(xiàn)金流緊缺的時候，可以將固定資產(chǎn)所有權(quán)、國有資產(chǎn)運營權(quán)、自然資源使用權(quán)等等各種非流動性權(quán)益變現(xiàn)，能夠迅速籌集資金用于債務(wù)償還。這種方式不僅可以緩解短期資金壓力，還有助于優(yōu)化政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)運營效率。然而，在操作過程中需要注意避免國有資產(chǎn)流失，確保交易公平、公正、透明。

利用項目收益償還。

對于一些具有穩(wěn)定收益來源的項目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等，可以通過項目收益來償還債務(wù)。這要求政府加強項目管理，確保項目收益能夠按時足額到賬，并優(yōu)先用于債務(wù)償還。這種方式有助于實現(xiàn)債務(wù)與項目的良性循環(huán)。

將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性債務(wù)。

通過市場化改革、引入社會資本、推動項目市場化運作等方式，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。這一方面可以減輕政府財政壓力，另一方面利用市場機制提高項目運營效率。在轉(zhuǎn)化過程中需要明確債務(wù)主體和責(zé)任，確保債務(wù)風(fēng)險得到有效控制。

借新還舊和展期。

當(dāng)一些債務(wù)在短期內(nèi)難以合理化解，又面臨償還期臨近的時候，就可以采取這種方式化解眼前的風(fēng)險。通過發(fā)行新債券或延長現(xiàn)有債務(wù)期限來償還到期債務(wù)，是短期內(nèi)緩解債務(wù)壓力的有效手段。這要求政府保持良好的信用記錄，以便能夠順利發(fā)行新債券或獲得債務(wù)展期的批準(zhǔn)。同時，政府還需要制定合理的債務(wù)償還計劃，確保新債務(wù)不會進一步加劇財政負(fù)擔(dān)。

破產(chǎn)清算和重組。

對于部分債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、無法持續(xù)經(jīng)營的企業(yè)或項目，可以考慮進行破產(chǎn)清算或重組。通過清算資產(chǎn)、分配債權(quán)等方式，可以最大限度地減少債務(wù)損失。而重組則可以通過引入新的投資者、優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)等方式，幫助企業(yè)恢復(fù)經(jīng)營能力并償還債務(wù)。然而，這種方式需要謹(jǐn)慎使用，以避免對地方經(jīng)濟造成過大沖擊。

由此可見，化解地方隱性債務(wù)的方式和途徑有很多，可以針對不同的隱性債務(wù)設(shè)計相應(yīng)的化債思路。整體而言，只要認(rèn)真努力地推進化債工作，隱性債務(wù)風(fēng)險能夠逐漸消除。不過，隱性債務(wù)化解起來可能比較緩慢，需要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。實際上，化解政府債務(wù)更需要從中長期著手，通過體制機制聯(lián)動改革，建立政府債務(wù)化解長效機制。這個話題后續(xù)將繼續(xù)分析。

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