賀雪峰 | 基層治理如何有效——《群眾主體》序言

賀雪峰

賀偉與大成橋鎮工作經驗

在新著《群眾主體：鄉鎮黨委書記的基層治理筆記》（以下簡稱《群眾主體》）即將面世之際，長沙市寧鄉市委社會工作部部長賀偉囑托我作序。賀偉是我的家門，我們相識多年。他在大成橋鎮擔任黨委書記的第三個年頭，我曾前往大成橋鎮調研。在那里，我不僅深受震動，更被深深感動。2024年5月，賀偉被組織安排到新成立的社會工作部擔任部長，離開了他工作了五年的大成橋鎮。在告別大成橋鎮赴任寧鄉市委社會工作部前，賀偉發表了題為“傾情五年、感恩離別”的感言。看到賀偉的感言后，我深受感動，便將這份感言發布在“新鄉土”微信公眾號上。感言一經發布，迅速獲得了超過10萬的閱讀量，并被數十家微信公眾號轉載，引起了廣泛的社會反響。在繁忙的新工作崗位上，賀偉將自己在大成橋鎮工作經驗進行深刻總結和理論思考，寫出《群眾主體》一書。2024年11月，我再次前往寧鄉市調研，并與賀偉進行多次深入交流。通過交流，我不僅加深了對賀偉個人以及他在大成橋鎮所取得的工作成就的理解，也極大地深化了我對基層治理的認識。

我是一口氣讀完《群眾主體》的。這本書不僅在基層治理方面有著深刻的思考，而且文筆流暢，故事性強，讀來引人入勝。賀偉記錄了大成橋鎮的工作實踐，總結了自己20年的基層工作經驗，不僅為全國農村基層治理提供了啟示，也為學術研究提供了極好素材和理論依據。

寧鄉市大成橋鎮曾經是以煤炭開采為主要經濟支柱的傳統資源型鄉鎮，鄉村小煤窯眾多，2014年全面關停小煤窯后，干群關系緊張，社會矛盾激增，上訪事件頻發，日常工作難以推進，基層治理陷入轉型困境。賀偉就是在這樣的情況下擔任大成橋鎮黨委書記的。在他的帶領下，在短短五年的時間里，大成橋鎮實現由亂到治的轉變，各項工作在全市二十多個鄉鎮中的排名從幾乎墊底躍升至前列。這一轉變的關鍵不僅在于群眾的滿意度提升、干部安心工作，更在于大成橋鎮呈現出政通人和、安居樂業的和諧景象。在一定意義上，賀偉帶領大成橋鎮干部群眾用五年時間創造了大成橋鎮奇跡。

大成橋鎮經驗：

中國農村基層治理的一般性經驗

大成橋鎮奇跡的創造，得益于上級的正確領導，源自大成橋鎮干部對農民群眾的深厚感情以及大成橋鎮農民群眾本身的純樸善良。在我看來，尤其值得強調的是，以賀偉為代表的大成橋鎮干部在基層治理方面所做的極其重要甚至堪稱偉大的探索。這些探索為中國農村基層治理提供了可供學習借鑒的一般性的經驗?！度罕娭黧w》一書正是對大成橋鎮經驗進行了相當深刻的總結。

在第一部分“破局突圍”第一記“從破解信訪困局入手”中，賀偉詳細講述了他剛到大成橋鎮工作時破解信訪困局的三個典型案例。他認為，解決信訪問題要用心、用情、用力，在信訪問題上，將心比心、以心換心是基本情感，源頭治理、前端化解是基本方法，不回避、不姑息、不遷就是基本底線。他強調，干部要俯下身子傾聽群眾要求，疏導群眾情緒；要常態化走訪聯系群眾，跟群眾提前交朋友，如果群眾出現思想問題，由能夠與之坦誠對得上話的干部，可以講一些直話重話，亮明態度，不容易引起群眾的反感和對抗；黨委政府加大對干部能力的培養提升，讓善于做群眾思想工作的干部走在群眾工作一線，提前化解苗頭性問題，減少釀成信訪事件的成因基礎。

自2019年4月起，大成橋鎮出臺干部常態化聯系走訪群眾工作制度，將全鎮八個村劃分為154個網格，每名干部聯系一個網格，每名網格干部每月至少走訪10戶群眾，每月組織網格內群眾開展一次義務大掃除，每月在群眾家里吃一頓飯，每半年召開一次屋場夜話會，每月至少為有需要的群眾提供一次貼心服務。

關鍵是，大成橋鎮出臺的干部常態化聯系走訪群眾工作制度并未停留在紙面上，而是在過去五年間得到了堅定不移的執行。通過五年持續不斷地走訪，大成橋鎮每名干部至少走訪了500戶次以上的群眾，平均每戶群眾家庭上門走訪5—10次，每名干部對網格內群眾情況了如指掌，他們也成為好朋友。作為鎮黨委書記，賀偉五年間走遍了154個村民小組，走訪了上千戶群眾，召開了幾十場屋場夜話會，認識了所有村民小組長和大部分鄰長，對自己聯系網格農戶情況更是了如指掌。

走訪群眾，了解群眾，關心群眾，群眾不僅會理解干部，而且會成為基層治理中最為積極、最為主動、最為活躍的建設力量。干部好不好，群眾心里都有桿秤。有了群眾的理解和支持，為群眾服務辦事的基層治理，以提高群眾滿意度、幸福感和安全感為目標的基層工作，就沒有理由做不好。有了群眾的理解和支持，信訪工作就可以做得好。

在第二部分“強基賦能”第五記“組織起來就不怕任何困難”中，賀偉列舉了群眾從“等靠要”到主動建設自己美好幸福生活的例子，這些例子不僅生動感人，而且具有啟示性。

大成橋鎮從三個方面切入將農民群眾組織動員起來：一是推動移風易俗，二是推動鄉村建設，三是推動產業發展。將農民群眾組織動員起來，核心是解決思想意識層面的認識問題。賀偉認為，只要統一了大多數人的思維、觀點和價值觀，一切工作都會變得簡單而有動力。經過深入發動群眾，大成橋鎮實現了私事自己干，大事村鎮管，全鎮上下十分注重村上的事由群眾當主角，共商共建，讓村事變家事。從2020年開始，大成橋鎮有80%以上的村民小組連續四年實現群眾零信訪、鄰里零糾紛、村莊零亂象，村民的幸福感、獲得感、參與感、滿意度不斷提升，實現了鄉村善治的目標。鎮域范圍無經營性麻將館、婚喪嫁娶以外無酒席、鄰里之間無禮金往來、“功德銀行”積分無空白的“四無”鄉村文明新風。在村莊公益事業建設方面，大成橋鎮出臺了《基礎設施建設以獎代投“三個三分之一”模式》指導性文件，其中提出基礎設施建設堅持村事村辦、組事組辦的基本原則，在實踐探索中，所有公益基礎設施建設基本按照群眾籌資三分之一、鄉友支持三分之一、鎮村以獎代投三分之一的“三個三分之一”投入模式推動實施。大成橋鎮基層治理變代民做主為民事民定，實現了從干部“一頭熱”到干部群眾“兩頭熱”的轉變，讓村民從旁觀者變為村務管理決策的真正參與者；鄉風文明由群眾自我教化，變陋習受害者為新風引領者；農村環境由群眾自覺守護，變一家之事為眾人之責，真正實現了從人心的“大同”，到建設和美鄉村的“大成”。

在第三部分“謀事成業”中，賀偉重點講述了大成橋鎮在人居環境建設、鄉村產業發展和移風易俗諸方面的實踐和取得的成效，其中推行“兩參一改五結合”大成公約，特別值得重視。大成公約是大成橋鎮在建設美麗屋場過程中形成的一個共識，即干部參加勞動，群眾參與管理，改革鄉村建設單一投入機制，以美麗屋場建設持續推動志愿服務、鄉風文明、返鄉創業、耕地保護、產業發展相結合。

賀偉強調，大成橋鎮將網格化走訪和屋場夜話作為干群信任破冰工具，利用村級干道修復、美麗屋場建設、人居環境整治等載體平臺，通過鄉村建設投入機制創新，實行財政支持指標競爭性申報，不搞平均分配，誰先動工完善基礎，鎮村優先傾斜指標，充分激發村民的參與激情。每一個環節，鎮、村、群眾缺一不可。群眾馬上行動，鎮村就給予指導與支持；群眾一動不動，鎮村不會主動。當群眾看到周邊風風火火搞建設，而自家附近依然破舊不堪時，思想和行動在潛移默化中被帶動起來。結果就是，以少量財政資金撬動社會資本，以利益共有激發群眾力量，以情感相通發揮奉獻精神，在堅持節約和高效的原則上，在政府、村級、群眾間找到合適的平衡關系，從而促進實現有為而治，各美其美、美人之美、美美與共。

大成橋鎮最成功的實踐：

將農民群眾組織起來

傳統時期，國家常常需要從農村汲取資源，包括基礎設施和公益事業在內的幾乎所有公共事業都需要向村民籌資籌勞進行建設。村莊公共事業因此具有兩個特征：一是所建設公共事業一定是村莊需求最迫切、資源最稀缺的，確保了公共事業建設與村莊實際需求的緊密對接，避免了資源的浪費和需求的偏離。二是公共事業的建設必然采用最符合當地實際情況的方法，以最高效、最低成本、最高質量的方式進行。

取消農業稅以來，尤其是自中共十八大以來，越來越多的農村公共事業由國家下鄉資源進行建設。由于資源是國家提供的，村民往往不會對建設的公共事業是否真正滿足自己的需求有所挑剔，這導致了國家建設的公共事業與村莊實際需求之間出現了錯位與偏離。同時，由于村民缺乏對資源使用決策的權力，資源使用效率往往較低，造成了資源的浪費和效率的低下。

在國家資源下鄉的背景下，基層治理中出現了兩個預料之外的困境：一是國家資源使用效率低。國家資源的大量投入并沒有為農民群眾帶來相應的獲得感。二是“干部干、群眾看”現象。建設美好幸福生活成為國家的事情，農民群眾成為鄉村振興事業中的旁觀者。

賀偉在大成橋鎮的實踐，最重要的是探索了一條將國家資源與農民群眾有效結合的道路。在大成公約“兩參一改五結合”中，干部參加勞動，群眾參與管理，可以說撓到了當前中國基層治理最大的癢處。只有干部參加勞動，真正融入農民群眾中去，了解群眾、理解群眾，才能動員群眾、組織群眾，使群眾成為主體建設自己的美好幸福生活。只有群眾參與管理，具有村莊公共事業建設的參與權甚至決策權，他們才會迸發真正的積極性，投資投勞，將村莊公共事業當作自己的事業，國家投入農村的財政資源才會被珍惜，用到最該用的地方，并以最有效率的辦法使用。這樣一來，國家就可以用較少的財政資源調動更多的社會資源，農民群眾也能借助國家資源，有主體性地創造自己的美好幸福生活。

將農民群眾組織起來是本書最鮮明的主題，也是大成橋鎮最成功的實踐。然而，將農民群眾組織起來并非易事，群眾中既有積極分子，又有消極分子，大多數則是持觀望態度的中間群眾。賀偉在大成橋鎮的實踐表明，只有真正動員積極分子，帶動中間大多數，孤立少數消極分子，才能使農民群眾團結一致建設自己的美好幸福生活。國家向農村輸入的大量資源是一個優勢，但同時也帶來了挑戰，客觀上容易引起少數對利益高度敏感的農民群眾的謀利行為。在沒有干部參加勞動和群眾參與管理的情況下，少數謀利的“釘子戶”、上訪戶成為基層治理中的主要工作對象，基層干部工作重點是與極少數消極分子死纏亂打，其他群眾在一邊看熱鬧，正如賀偉在書中所說的：“在基層治理和服務過程中，我們把90%的精力用在了常鬧矛盾糾紛、打12345、信訪投訴不到5%的那部分群眾身上，面上的群眾習慣性被我們視而不見。干群之間漸行漸遠。”因此，借助國家資源下鄉，重建基層干群之間、黨群之間的“魚水關系”，是當前基層治理中的根本問題。

賀偉帶領大成橋鎮干部群眾通過五年的實踐探索為我們提供了一個范例?！度罕娭黧w》一書，文風直率、情感真摯，閱讀時讓人如臨現場，足見作者對鄉村工作的用心、用情。本書披露的諸多實踐案例和探索的工作機制，為新時代鄉村建設、社會治理和社會工作提供了重要的經驗、方法和立場，值得理論界和實務界的朋友品鑒，值得全國鄉鎮基層領導干部參閱借鑒，更可成為新進公務員和選調生了解基層實情、駕馭基層工作的敲門磚。賀偉披露的諸多基層工作所面臨的困惑和挑戰，值得學界和政策制定者共同研究探索，不斷進行改革創新，以期打通基層治理的痛點、堵點，持續推動基層賦能減負，實現基層治理體系和治理能力建設現代化，更好助力鄉村振興戰略實施。

《群眾主體》一書精彩論斷較多，我的以上學習體會猶如九牛一毛，建議讀者細心閱讀、體會。

賀雪峰2024年12月記于西海

（作者系武漢大學社會學院教授、博士生導師）