人民法院案例庫：舊法已修訂新法未實(shí)施時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)謹(jǐn)慎選擇執(zhí)法依據(jù)

黃某偉訴貴州省六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政處罰案

—強(qiáng)制收繳銷毀行為的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)

【關(guān)鍵詞】

行政 行政處罰 舉證責(zé)任 賠償數(shù)額 防疫

【基本案情】

2022年9月29日，貴州省六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)，位于該區(qū)雙水街道某一圈舍內(nèi)關(guān)有未佩戴檢疫標(biāo)識，無檢疫證明的生豬9頭，該批生豬系黃某偉從該市水城區(qū)的黃某萬處收購。六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局因此以黃某偉涉嫌經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫且不具備補(bǔ)檢條件的生豬為由，將該9頭生豬扣押；同日，該局向黃某偉送達(dá)水農(nóng)動監(jiān)（2022）30號《證據(jù)先行登記保存通知書》。2022年9月30日，六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對該案立案調(diào)查，并作出對該批生豬強(qiáng)制收繳銷毀處理的決定，于2022年10月01日委托六盤水市水城區(qū)中心屠宰場宰殺，并于2022年10月8日制作《先行登記保存物品處理通知書》，該文書于2022年11月29日送達(dá)黃某偉。黃某偉認(rèn)為六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局違反《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國動物防疫法》等有關(guān)法律規(guī)定，其行政行為違法，依法提起行政訴訟，請求：1.判決確認(rèn)六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局扣押黃某偉的生豬并宰殺銷售的行政行為違法； 2.判決六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局賠償黃某偉的經(jīng)濟(jì)損失人民幣54675元（幣種下同）； 3.判決六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。

貴州省六盤水市鐘山區(qū)人民法院于2023年9月15日作出（2023）黔0201行初57號行政判決：一、確認(rèn)六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局扣押原告黃成偉生豬并宰殺的行政行為違法；二、 六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局于本判決生效之日起三十日內(nèi)賠償原告黃某偉經(jīng)濟(jì)損失40000元；三、駁回黃某偉的其他訴訟請求。六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不服，提起上訴。貴州省六盤水市中級人民法院于2023年12月24日作出（2023）黔02行終138號行政判決：駁回上訴，維持原判。

【裁判理由】

本案的爭議焦點(diǎn)為：六盤水市水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局扣押黃某偉的生豬并宰殺銷售的行政行為是否違法。

首先，動物防疫法第二十九條第一款規(guī)定：“禁止屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸下列動物和生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運(yùn)輸下列動物產(chǎn)品：（一）封鎖疫區(qū)內(nèi)與所發(fā)生動物疫病有關(guān)的；（二）疫區(qū)內(nèi)易感染的；（三）依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的；（四）染疫或者疑似染疫的；（五）病死或者死因不明的；（六）其他不符合國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門有關(guān)動物防疫規(guī)定的。”第九十七條第一款規(guī)定：“違反本法第二十九條規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運(yùn)輸動物產(chǎn)品的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令改正、采取補(bǔ)救措施，沒收違法所得、動物和動物產(chǎn)品，并處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十五萬元以下罰款；其中依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未檢疫的，依照本法第一百條的規(guī)定處罰。”《貴州省動物防疫條例》第二十一條規(guī)定：“屠宰、出售、運(yùn)輸動物以及出售、運(yùn)輸動物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者其派駐機(jī)構(gòu)申報檢疫。”第二十二條規(guī)定：“屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸?shù)膭游铮约坝糜诳蒲小⒔虒W(xué)、藥用、展示、演出和比賽等非食用性利用的動物，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明；經(jīng)營、運(yùn)輸?shù)膭游锂a(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明和檢疫標(biāo)志。”本案中，黃某偉從事生豬收購經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)依照上述規(guī)定對其經(jīng)營運(yùn)輸?shù)纳i申報檢疫，經(jīng)檢疫合格后附檢疫標(biāo)志，案涉生豬未依法進(jìn)行檢疫，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)對其進(jìn)行處理。

其次，動物防疫法第七十六條第一款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個人不得拒絕或者阻礙：（一）對動物、動物產(chǎn)品按照規(guī)定采樣、留驗、抽檢；（二）對染疫或者疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品及相關(guān)物品進(jìn)行隔離、查封、扣押和處理；（三）對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物和動物產(chǎn)品，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的予以收繳銷毀；（四）查驗檢疫證明、檢疫標(biāo)志和畜禽標(biāo)識；（五）進(jìn)入有關(guān)場所調(diào)查取證，查閱、復(fù)制與動物防疫有關(guān)的資料。”《動物檢疫管理辦法》（2019修正）第四十條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本條第二款規(guī)定補(bǔ)檢，并依照《中華人民共和國動物防疫法》處理處罰。符合下列條件的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具《動物檢疫合格證明》；不符合的，按照農(nóng)業(yè)部有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。（一）畜禽標(biāo)識符合農(nóng)業(yè)部規(guī)定；（二）臨床檢查健康；（三）農(nóng)業(yè)部規(guī)定需要進(jìn)行實(shí)驗室疫病檢測的，檢測結(jié)果符合要求。”依照上述規(guī)定，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對動物或動物產(chǎn)品實(shí)施扣押并收繳銷毀的前提條件為該動物產(chǎn)品染疫或者疑似染疫以及應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫且不具備補(bǔ)檢條件。本案中，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局僅以案涉生豬無畜禽標(biāo)識為由進(jìn)行扣押，且未經(jīng)有權(quán)機(jī)構(gòu)認(rèn)定即以案涉生豬屬于疑似染疫、不具備補(bǔ)檢條件為由予以銷毀，屬認(rèn)定事實(shí)不清，依據(jù)不足。

再次，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對案涉生豬進(jìn)行處罰予以收繳銷毀的主要理由為無畜禽標(biāo)識系明顯不當(dāng)。《貴州省動物防疫條例》第二十三條規(guī)定“禁止屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)加持而未加施畜禽標(biāo)識的動物。”第三十五條規(guī)定：“違反本條例第二十三條規(guī)定的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令改正，可處以200元以上2000元以下罰款。”本案中，黃某偉運(yùn)輸未加施畜禽標(biāo)識的生豬被水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局予以查處，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局應(yīng)當(dāng)依照該規(guī)定對其進(jìn)行處罰。但水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在無證據(jù)證實(shí)案涉生豬屬于動物防疫法以及《動物檢疫管理辦法》規(guī)定的染疫或者疑似染疫以及應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫且不具備補(bǔ)檢條件的情形下，將案涉生豬予以收繳銷毀，屬定事實(shí)不清、適用法律錯誤。

最后，《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》第四條規(guī)定：“行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，遵循法定程序，保障行政相對人的合法權(quán)益。” 第五條規(guī)定：“行使行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。”結(jié)合本案具體情況，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對黃某偉進(jìn)行處罰的主要依據(jù)系《動物檢疫管理辦法》（2019修正），該辦法已于2022年進(jìn)行修訂，且于2022年9月7日公布，其修訂的內(nèi)容之一是完善了動物、動物產(chǎn)品補(bǔ)檢條件和措施，明確了補(bǔ)檢合格標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)檢范圍。本案查處時間為2022年9月29日，雖未到該辦法修訂后的實(shí)施時間12月1日，但本案涉及到已修訂的執(zhí)法內(nèi)容，即動物補(bǔ)檢條件和措施。在前后法規(guī)定不一致的情況下，行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)過程中應(yīng)秉持謙抑性的執(zhí)法態(tài)度，出于維護(hù)行政相對人角度出發(fā)，審慎行使行政處罰權(quán)。

本案審理過程中，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未提供證據(jù)證實(shí)在其行政管轄區(qū)域內(nèi)按照《畜禽標(biāo)識和養(yǎng)殖檔案管理辦法》的規(guī)定，對全部畜禽均已強(qiáng)制加施畜禽標(biāo)識；從水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一審提供的證據(jù)中，尚不能證實(shí)案涉生豬來自于疫區(qū)，也無依據(jù)表明案涉生豬已染病，水城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局以案涉生豬染疫或者疑似染疫以及應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫且不具備補(bǔ)檢條件為由予以收繳銷毀亦明顯不當(dāng)，法院判決確認(rèn)該收繳銷毀行為違法并對黃某偉進(jìn)行賠償亦無不當(dāng)。

【裁判要旨】

1.衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)對違反動物防疫法規(guī)的行為進(jìn)行查處，但對未經(jīng)檢疫的動物，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定程序，在證據(jù)確實(shí)充分表明動物染疫、疑似染疫或不具備補(bǔ)檢條件下，才能采取收繳銷毀等對行政相對人權(quán)益剝奪較為嚴(yán)厲的行政措施。行政相對人以衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在證據(jù)不充分時采取明顯違反比例原則、嚴(yán)重剝奪相對人權(quán)利措施違法為由，提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)予以受理。

2.在行政執(zhí)法中，如果有權(quán)機(jī)關(guān)已經(jīng)對法律行政法規(guī)及規(guī)章進(jìn)行修訂，但是新修訂的法律尚未實(shí)施，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足于立法目的，采取謹(jǐn)慎態(tài)度，尤其是修訂后的法律行政法規(guī)及規(guī)章有利于行政相對人時，更應(yīng)體現(xiàn)法律的謙抑性和公平性原則，根據(jù)從舊兼從輕原則，合理選擇執(zhí)法依據(jù)，確保執(zhí)法行為的正當(dāng)性和合理性。

【關(guān)聯(lián)索引】

《中華人民共和國行政訴訟法》第89條
《中華人民共和國動物防疫法》第29條、第76條、第97條
《動物檢疫管理辦法》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令2022年第7號）第43條（本案適用的是2019修正的《動物檢疫管理辦法》第40條）
《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》（2022年1月7日施行）第4條、第5條

一審：貴州省六盤水市鐘山區(qū)人民法院（2023）黔0201行初57號行政判決（2023年9月15日）
二審：貴州省六盤水市中級人民法院（2023）黔02行終138號行政判決（2023年12月24日）

（行政庭）

文章來源：不止行政裁判觀察