賈云峰：?“十五五”旅游規劃的三個基本點和五個關鍵點

“十五五”時期是世界經濟格局發生重大變革的轉折期，是中國式現代化全面推進強國建設和民族復興的關鍵期，發展好旅游業，對于更好服務美好生活、促進經濟發展、構筑精神家園、展示中國形象、增進文明互鑒都具有重要意義。

“十五五”時期，必須深入貫徹“堅持守正創新、提質增效、融合發展，統籌政府與市場、供給與需求、保護與開發、國內與國際、發展與安全”的重要指示精神，科學把握旅游業發展的時代特征，面向新需求，培育新動能，著力完善現代旅游業體系，高質量建設旅游強國。厘清發展基礎和關鍵要點，對于做好“十五五”旅游規劃的編制工作具有重大意義。

一、明確三個基本點?

1、從“項目為中心”到“人民為中心”

“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。” 舊時王謝堂前燕，飛入尋常百姓家。隨著經濟社會的持續發展，旅游已從少數人的奢侈品轉變為人民日常生活的普遍需求。要圍繞人民做文旅，做人民滿意的文旅。人民群眾對旅游的期待，不僅在于抵達景點，更在于獲得高品質的服務、獨特的文化體驗、身心的愉悅和真正的滿足感。若發展仍以建設了多少項目、吸引了多少投資為核心，而忽視游客的實際體驗、感受與權益，則旅游業的發展便偏離了滿足人民美好生活需求的根本宗旨。

旅游產業是人民滿意的幸福產業，其發展治理的核心價值在于服務人、提升人、造福人。“以人民為中心”發展旅游，要求我們從規劃設計到管理服務，都必須將“滿足人民群眾對美好旅游生活的需求”作為一切工作的出發點和落腳點。它意味著資源配置應優先保障游客的舒適度、滿意度與獲得感；治理模式應從管理者主導轉向服務導向，提升旅游過程的公平、便利與品質；發展成效的評價標準應從項目數量和規模，轉向人民在旅途中的幸福感、安全感與文化浸潤感。這不僅是產業健康發展的必然要求，更是堅守黨的根本宗旨、回應時代之問的深刻體現。

2、從“戰略支柱產業”到“支柱產業”

過去一段時間，對旅游產業的定位以“戰略性支柱產業”為主。國家層面，多次強調“將文化旅游業打造成支柱產業”“將文化旅游業培育成支柱產業”。從“戰略性支柱產業”到“支柱產業”，意味著文化旅游業在地位在不斷上升。“支柱產業”是指在國民經濟體系中占有重要戰略地位、較大份額并起支撐作用的產業或產業群。比如，中國汽車產業鏈上下游加起來的生產總值約占全國GDP比重的10%，汽車產業就是中國國民經濟的重要支柱產業之一。

文化旅游成為支柱產業的核心在于其作為新質生產力的聚合載體與價值放大器，通過深度激活“文化+”與“旅游+”的融合基因，重構產業生態與空間價值。一方面，其通過打通產業鏈條，將文化遺產、數字技術、服務經濟等要素重組，催生沉浸式體驗、智慧文旅等新業態，形成“創意—產品—消費—衍生”的價值閉環；另一方面，其通過重塑空間動能，在城市更新中活化歷史文脈，在鄉村振興中轉化生態與文化資源，推動城鄉要素雙向流動與區域協調發展。這種跨產業、跨區域的資源整合力與創新驅動力，使文旅成為撬動經濟結構優化升級的關鍵支點，遠超傳統產業的線性增長模式。

3、從“資本型增長”到“運營型增長”

在旅游經濟增長中，可以分為資本型和運營型兩個階段。資本型增長階段，資金缺口是面臨的主要問題，只要有不斷的資金投入，建設更多的旅游項目和設施，提供更多的產品，就能夠不斷獲得收益。運營型增長階段，現金流不足是面臨的主要問題，過去對旅游項目投資形成的利息和維持項目日常運行的成本，都需要通過運營收益來覆蓋，一旦日常收益難以覆蓋成本和利息支出，就會造成項目爛尾。

在過去30多年的“高速度增長”中，能夠獲得資本、完成基礎建設的旅游項目很多，但能創造足夠的收益、持續運轉下去的項目卻很少。“十五五”期間，多數旅游項目轉入運營階段，問題的焦點不再是資本的多少，而是經常性旅游收入是否足以覆蓋一般性支出。如果無法獲得足夠的現金流性收入，之前所有的投資就會轉變為無法償還的債務。進入“運營型增長”階段之后，是否看好一個旅游目的地，就不應再看這個目的地的旅游人次多少，而是要考察這個目的地的旅游總收入以及旅游全要素生產率是否在增長。

二、抓住五個關鍵點

1、統籌文化和旅游

必須深刻把握“以人民為中心”的發展思想與“推動高質量發展”的核心要求，將文化傳承創新與旅游產業升級深度融合，構建互為支撐、協同共進的現代化文旅體系。

一是頂層設計上要強化價值引領。堅持“保護第一、傳承優先”原則，系統梳理中華優秀傳統文化、革命文化與社會主義先進文化資源，將其轉化為旅游產品的精神內核與體驗場景，避免低水平同質化開發。通過國土空間規劃、文化產業規劃與旅游發展規劃“多規合一”，明確文化遺產保護紅線與旅游開發邊界，使文化資源在保護中活化、在利用中傳承，實現“敬畏歷史、敬畏文化、敬畏生態”的有機統一。

二是發展路徑上要突出融合創新。一方面，運用人工智能、元宇宙等新技術賦能文化表達，打造沉浸式、互動式、智慧化的文旅新場景，提升文化傳播力與旅游吸引力。另一方面，推動文旅產業向價值鏈高端躍升，培育文創設計、數字內容、研學旅行等高附加值業態，延伸“吃住行游購娛”產業鏈，形成“以文塑旅、以旅彰文”的良性循環。

三是效能評價上要堅持民生導向。將“人民滿意度”作為衡量文旅發展成效的根本標尺，優化公共文化服務與旅游便民設施布局，推動博物館、圖書館等文化場館與旅游景區功能互聯、服務共享，增強公共文旅服務的普惠性與可及性。

2、統籌城市和鄉村

必須構建城市輻射、縣域支撐、鄉村承接的有機整體與協同格局，推動三者優勢互補、互促共進，并以縣域為關鍵樞紐、鄉村為重要陣地，顯著放大旅游對縣域經濟與鄉村共同富裕的驅動效應。

城市應當成為核心樞紐與流量引擎。大中城市要依托其客流集散中心地位、完善的基礎設施、多元的文化體驗和高品質的服務，扮演好“導流中樞”角色。要創新升級都市休閑、文化演藝、商務會展等業態，打造獨特城市IP，吸引并服務好廣大游客。要將龐大的都市客流，通過便捷交通和共享營銷平臺，持續不斷地向周邊縣域及鄉村腹地輸送，形成強大的輻射源。

縣域應當成為關鍵節點與價值高地。縣域是連接城鄉的載體，也是當下“奔縣游”“寶藏小城”熱潮興起的主要舞臺。要充分利用生活氣息濃的“小城”獨特魅力，聚焦文化IP的深度挖掘、特色資源的精細化打造以及服務能力的全域提升。以縣城為游客集散中心，整合縣域優勢資源，系統建設主題化、沉浸式旅游產品體系。重點強化縣域對城市旅游的承接力和對鄉村旅游的輻射力，將“過境地”轉變為“目的地”和“消費場”，成為驅動縣域經濟高質量發展的強力引擎，通過游客聚集有效帶動周邊產業繁榮和就業增長。

鄉村應當成為富民根基的主戰場。立足鄉村不可替代的生態本底、田園意境和鄉土文化，打造成為承載個性化深度體驗的核心空間。一方面，保護并活化山水田園資源，開發差異化、小尺度的精品民宿、自然研學、農事體驗等特色項目。另一方面，健全利益聯結機制，支持村集體、合作社和農民等本地主體深度參與住宿、餐飲、農產加工銷售、文化展示等旅游經營活動，讓旅游收益最大程度留在鄉村、惠及農民。

3、統籌國內和國際

國內市場的繁榮穩定是根基所在，國際市場的開拓提升是活力所系，必須同步深耕國內大市場與拓展國際新空間，推動“國內循環為主體、國內國際雙循環”的格局在旅游領域深化落實。

一是深耕國內，筑牢根基，激發內生動力。龐大的國內市場需求是旅游業穩定發展的核心保障，也是刺激消費的重要手段。要持續優化產品供給，提升服務質量，重點解決制約消費潛力的結構性短板，如假期制度靈活性、出游便利度、消費環境等，充分釋放14多億人口的旅游內需潛能。要促進消費升級與業態創新，滿足民眾日益增長的個性化、高品質、沉浸式旅游需求，將國內市場的繁榮切實轉化為地方發展和民生改善的動力。

二是開拓國際，提升能級，塑造競爭新優勢。一方面，大力提振入境旅游，將其作為服務貿易發展和文化軟實力輸出的關鍵抓手，著力優化簽證政策、支付環境、語言服務等入境便利度，消除“制度壁壘”。另一方面，深挖文化、生態等核心吸引力，積極對標國際一流標準，全面提升旅游服務水平、基礎設施現代化水平和產業治理能力，打造世界級旅游產品體系和目的地形象，講好中國故事，增強國際吸引力，推動中國旅游產品、服務、品牌、標準“走出去”。

4、統籌發展與安全

必須牢固確立發展與保護并重、增長與安全同行的理念，在追求旅游產業繁榮的同時，始終繃緊保護與防范之弦。

一是筑牢綠色發展根基。樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，將生態環境承載力和自然文化遺產保護作為旅游規劃、開發、運營不可逾越的“紅線”。強化生態敏感區的旅游容量管控與準入限制，全面推進景區生態修復和環境治理，大力推廣綠色低碳的旅游設施和節能降耗的運營模式，將生態優勢轉化為可持續的旅游吸引力。

二是堅守文化安全底線。文化遺產是旅游的核心靈魂與獨特魅力所在，要堅決杜絕破壞性開發、過度商業化和文化異化現象。深化對歷史文化名城名鎮名村、傳統村落、文物古跡、非物質文化遺產等的科學保護和合理利用。在保護其真實性、完整性的基礎上，通過創新闡釋和展示手段，實現文化遺產的“活化”傳承。

三是夯實產業運行基礎。加強對索道、游船、旅游大巴等旅游交通、高風險游樂設施、特種設備、酒店消防等的常態化檢查和隱患整治。制定針對極端天氣、地質災害、公共衛生事件等突發情況的應急預案，提升景區、旅行社、在線平臺的應急響應和處置能力。完善安全警示標識系統，加強安全宣傳教育和現場引導，保障游客人身財產安全。強化對旅游市場秩序、食品衛生、欺詐消費等問題的綜合治理，優化旅游消費環境。推動建立政府監管、企業主責、行業自律、游客參與的協同治理格局。

5、統籌硬設施和軟服務

必須推動“硬設施”與“軟環境”的協同并進，既要通過現代化、人性化的基礎設施夯實旅游服務的物理根基，更要通過精細化、智慧化的服務體系和治理能力提升旅游目的地的核心競爭力與持久魅力。

一是升級“硬設施”，完善居旅一體的功能體系。重點發展高品質、多元化、特色化的住宿體系，如精品酒店、文化主題民宿、度假社區等，滿足游客“旅居共享”的深度體驗需求。在旅游城市、重點縣域和特色鄉村，打造集住宿、休閑、文化體驗、社區服務等功能于一體的復合型旅游生活空間，延長游客停留時間，提升消費深度。

二是優化“軟服務”，構建精細的智慧服務體系。對標國際一流，全面提升旅游從業人員的專業素養、服務意識和文明禮儀。推動服務流程標準化與個性化，營造熱情、規范、便捷、有溫度的旅游服務環境。重點完善信息咨詢、導覽講解、應急救援、多語種服務等關鍵環節。充分利用大數據、人工智能等數字技術，建設智慧旅游公共服務平臺，為游客提供精準信息推送、智能行程規劃、便捷預訂支付和無感通行等體驗。

三是夯實“軟環境”，提升現代化旅游治理水平。創新治理模式，推動建立政府主導、企業主體、行業自律、社會監督、游客參與的現代旅游治理共同體。增強本地居民的主人翁意識和參與感，促進游客與居民的良性互動，共同維護良好的旅游體驗和目的地口碑。推動信用體系建設，倡導誠信經營和文明旅游。

“十五五”時期是我國旅游業轉型升級的關鍵階段。正確認識三個基本點，科學統籌五個關鍵點，推動產業發展模式從規模擴張轉向質量效益提升，從要素驅動轉向創新驅動。各級政府部門應加強統籌協調，提前謀劃布局，高質量編制“十五五”旅游規劃，為擴大內需、促進就業、推動區域協調發展、增強國家文化軟實力作出更大貢獻。

文：聯合國旅游組織專家 賈云峰