存量空間提質增效——首都功能核心區平房院落騰退再利用

導讀

實施城市更新行動，聚焦首都功能核心區存量空間資源提質增效，規劃利用好騰退空間資源，擦亮千年古都“金名片”。本文系統梳理了首都功能核心區平房院落更新工作的發展歷程和相關政策，通過對白塔寺、菜西、三眼井典型案例進行剖析，總結核心區平房院落更新工作的現狀問題，以騰退空間再利用為核心，從程序合法合理、業態管控引導、政策支撐保障等方面提出策略，為核心區平房院落騰退空間再利用提供實施路徑。

全文收錄于《2024年中國城市規劃年會論文集》

原標題：《首都功能核心區平房院落騰退空間再利用策略研究》

作者：薛楊、劉康寧，清華同衡規劃設計研究院遺產保護與城市更新分院

2017年，北京市啟動“疏解整治促提升”專項行動，旨在疏解非首都功能，優化首都發展布局，降低中心城區人口密度。同年9月，經黨中央、國務院批復，《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（下稱《總規》）正式實施，明確首都功能核心區是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，老城不能再拆，通過騰退、恢復性修建，做到應保盡保。2020年，《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》（下稱《控規》）發布，要求核心區嚴格實施“雙控四降”，疏解騰退空間要優先保障中央政務功能，完善城市服務功能。

2021年以來，北京市為了進一步落實《總規》《控規》，大力實施城市更新行動，促進城市高質量發展，逐步形成城市更新“1+N+X”政策體系架構，出臺《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見（京政發〔2021〕10號）》《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》《北京市城市更新專項規劃（北京市“十四五”時期城市更新規劃）》《北京城市更新條例（2022）》等全市層面的頂層設計文件和眾多分類型、差異化引導政策。上述文件以更高站位、更寬視野針對首都功能核心區提出更新用地應優先用于保障政務中心建設、促進職住平衡，鼓勵對平房院落進行退租、換租、修繕等工作，改善居住條件，高效利用騰退房屋等重要內容。在城市更新的大背景下，首都功能核心區平房院落如何合法合理合規開展申請式退租、保護性修繕、恢復性修建、空間再利用、經營管理等工作已成為亟需解決的時代命題。

01

首都功能核心區平房院落更新工作

1.1 發展歷程

2019年，北京市創新性地提出“申請式退租”政策，明確申請式退租、恢復性修建、經營管理相關程序要求。西城區菜市口西片區嚴格按照《關于做好核心區歷史文化街區平房直管公房申請式退租、恢復性修建和經營管理有關工作的通知》（京建發〔2019〕18號）（下稱“18號文”）進行實施，是全市首例平房院落申請式退租項目［1］。在此基礎上，核心區有序推進平房院落申請式退租工作，目前，申請式退租工作已開展近五年，共計實施20余個重點項目，騰退房屋5100余戶，完成平房修繕改建5900余戶，已取得階段性成效。

現階段，核心區已實施的申請式退租項目有雨兒胡同、磚塔胡同、雍和宮周邊、大柵欄觀音寺、鐘鼓樓周邊、三眼井、故宮周邊、西草紅廟街區、皇城景山、西總布、力學胡同、國子監等。上述項目基本完成居民退租環節，后續房屋修繕、翻改建審批程序已基本打通。值得關注的是，申請式退租“上半場”已順利完成，但是“騰房子、修房子”并非此項工作的終極目標，政府、實施主體等多方投入巨大的退租補償資金、修繕費用如何通過“下半場”空間再利用實現核心區、歷史文化街區中的公益性與經營性之間的平衡。

同時，面對平房院落空間資源再利用路徑機制不明確的困境，如何在服務中央、補齊短板的前提下，合法合理合規開展經營管理，以問題為導向，創新工作模式，最終實現核心區平房院落空間資源的共建共享共治共贏，都需要持續探索。

1.2 相關政策

申請式退租由區政府組織實施，實施主體開展相關具體工作。18號文主要解決了“騰房子”的問題，明確了申請式退租程序，定向房源管理等內容，實施主體利用“18號文+退租手冊”的方式定期開展居民房屋騰退工作。

針對“修房子”環節，《關于首都功能核心區平房（院落）保護性修繕和恢復性修建工作的意見》（京規自發〔2021〕114號）（下稱“114號文”）進一步明確了保護性修繕、恢復性修建兩類工作內容，對于平房院落翻改建審批流程不清晰等問題，114號文進一步明確恢復性修建辦理流程，解決了房屋缺少土地權屬文件，各部門審批環節割裂等問題。實施主體可根據退租后房屋情況判斷是否需要辦理規劃、土地手續，開展房屋修繕、修建工作。

＊注釋：

保護性修繕：對現存建筑格局完整，建筑質量較好、建筑結構安全的房屋院落進行修繕，對存在安全隱患的房屋進行維修，通過結構加固、設施設備維修和改造提升等方式，恢復傳統風貌、優化居住及使用功能。保護性修繕項目原則上不增加原房屋產權面積、建筑高度，不改變原房屋位置、布局及性質。保護性修繕包括翻建、大修、中修、小修和綜合維修。翻建需辦理規劃審批手續；大修、中修、小修、綜合維修無需辦理規劃、土地審批手續。

恢復性修建：對傳統格局和風貌已發生不可逆改變或無法通過修繕、改善等方式繼續維持傳統風貌的區域，依據史料研究與傳統民居形態特征規律，對傳統格局和風貌樣式進行辨析，選取有價值的要素，適度采用新材料新技術新工藝，進行傳統風貌恢復的建設行為。恢復性修建需辦理相關審批手續。

對于經營管理環節現有政策體系不健全的問題，114號文后又出臺了一系列文件從申請式換租、業態準入、房地登記等方面（見表1）為空間再利用政策“打補丁”。

表1 首都功能核心區平房院落再利用相關政策

政策在“申請式退租”的基礎上增加了“申請式換租”模式作為補充，該模式既提升了原住居民的生活品質，又實現了老城的風貌保護與環境改善，同時有助于整院空間再利用。《北京市新增產業的禁止和限制目錄》（2022）（下稱《禁限目錄》）于2014年7月制定出臺，2015年、2018年持續進行修訂完善，2022版禁限目錄將核心區單獨列出，并對餐飲、住宿、零售等功能提出嚴格要求。

此外，東城區、西城區分別出臺針對性、創新性政策，例如《東城區平房（院落）保護性修繕和恢復性修建試點項目工作細則》（東政辦發〔2022〕10號）（下稱《工作細則》）根據《關于疏解騰退老城房屋辦理不動產登記及土地有償使用的工作意見》（京規自函〔2019〕1315號）實行登記“容缺”辦理，對房屋土地的登記、出讓流程進行細化，對房屋產權性質進行了創新，通過簽署協議及共有產權形式明確權責，防范風險；《西城區疏解騰退空間資源再利用指導意見》（西政辦發〔2021〕7號）（下稱“7號文”）建立“聯席會議制度”，明確各委辦局職責，通過統籌編制片區騰退空間整體利用方案嚴格控制零散、無序再利用，防止人口和非首都功能再聚集，促進空間結構的優化調整。

1.3 典型案例

1.3.1 白塔寺片區——編制街區騰退空間再利用方案

為落實西城區7號文要求，白塔寺片區首先編制了《白塔寺街區騰退空間再利用方案》（下稱《方案》），作為疏解騰退房屋后期利用的依據。《方案》緊扣老城保護、政務保障、民生改善、城市活力四者協調共促的總體目標，立足資源統籌、需求統籌、時序統籌，明確街區規劃設計要點，進一步指導80余處騰退空間用作社區綜合服務設施、商務、商業功能。2022年8月，《方案》通過西城區聯席會審議后，11月，區工商部門向商戶頒發了首份工商營業執照。

1.3.2 培育胡同16號院——全市首例“促整院”實踐

菜西片區培育胡同16號院在“共生院”的基礎上，探索了“促整院”的工作模式，以保留未來騰退房屋租賃權為前提，讓無法參加申請式退租、申請式改善的居民通過平移置換的方式改善居住條件、提高生活品質。16號院一系列工作在滿足原住民改善居住條件的同時，還在一定程度上達到了保護院落格局、提升街區環境、促進職住平衡、滿足投資收益的效果，最終實現了多方利益共贏。“促整院”通過銀企合作、市場運作、公眾參與等舉措創新了現有政策機制，為探索核心區平房院落利用的新模式、新路徑提供了新視角，大力促進核心區平房院落可持續發展，實現老城保護和城市更新。

1.3.3 三眼井片區——社會資本參與老城保護更新的示范項目

景山三眼井片區申請式退租是全市首個市屬國企參與的申請式退租項目，也是東城區首個社會資本參與的申請式退租項目，由東城區政府確定北京首開東成城市更新建設運營有限公司負責實施，力爭“實施一片、拓展一片、盤活一片”，補齊生活短板，讓胡同煥發新生。該項目探索出一條申請式退租后“一院一策”分類改造的成熟路徑，包括從前期的規劃、審批、修繕，到后期的引進產業、運營，形成一整套機制。以紅色文化、皇城文化為主題，片區將吸引文化+金融+科技的頭部企業入駐，不僅有服務企業交流的“景山會客廳”，還將打造紅色文化館，更將探索核心區平房院落智慧更新模式，引入智慧管理。

02

現狀問題

2.1 更新路徑不明確

白塔寺片區按照現有政策文件“整體謀劃、統籌推進”的理念，編制了片區騰退空間再利用方案。規劃范圍從騰退空間拓展到整個街區，形成“落實控規、應對需求，層層推導，規劃引領”的工作模式。受制于核心區已實施騰退項目實施主體、階段、方式、效果不盡相同等諸多因素，現有更新路徑僅停留在對單個街區的平房院落騰退空間再利用上，以街區論街區的視角進行規劃研究，缺乏對西城區乃至核心區更大范圍內空間資源整體功能結構的全盤考慮、資源互補，最終可能會造成不同街區騰退空間均質化利用、發展無序的結果。

核心區騰退空間再利用更新路徑還處在持續探索階段，按照西城區工作聯席會議制度，平房院落騰退空間再利用工作定期召開聯席會議。通過“一事一議、政府背書、多規合一、積極引導”的方式推進，要求餐飲、住宿等業態的主管部門以《方案》為依據為騰退空間再利用辦理工商證照。在一定程度上打通了路徑，通過調研白塔寺、菜市口片區，不難發現在實際操作過程中，還是存在因為經營業態、房屋性質、居民意見等原因面臨較長的時間周期和較高的制度成本，缺少規劃編制端與實施端的良性互動。

2.2 業態功能缺標準

在疏解非首都功能、雙控四降的大背景下，政策層面已對核心區平房院落騰退空間再利用明確了大方向，優先用于保障中央政務功能、補齊地區配套短板、改善留住居民的居住條件，還可用于傳統文化傳承展示、體驗及特色服務，創辦眾創空間或發展租賃住房。在實施層面，《禁限目錄》對限制類、禁止類內容提出詳細要求（見表2），但是缺少針對核心區平房院落業態準入清單的細化。

表2 《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2022年版）》中首都功能核心區部分要求

如何解決核心區“靜下來”與城市發展活力之間的矛盾，滿足老城保護與可持續發展的要求，保障平房院落騰退-修繕-利用各個階段形成閉環，既要用得好、又要用得巧，空間再利用的廣度、深度、溫度如何謹慎、靈活把握，都需要進一步統籌與研判。

《控規》對核心區文化保護與文化發展提出了更高的要求，“加強老城整體保護，彰顯傳統中軸線及歷史文化街區的文化魅力和時代價值，增加文化、國際交往場所”，“積極吸納文化創新要素，加強傳統文化與現代文化融合，為老城注入新的文化內涵，激發核心區文化活力”。核心區業態在滿足《禁限目錄》相關準入要求的基礎上，應著重強調文化屬性，充分激發文化產業活力，扎實推動文化產業高質量發展。通過政策梳理，不難發現近年來北京市印發了關于促進文化產業發展的優惠政策，但是針對核心區平房院落發展文化產業的引導機制仍較為匱乏，亟需通過建立“禁限目錄+準入清單+獎勵機制”的方式對產業進行篩選，提高準入門檻，引入優質項目，加快退出不符合核心區功能定位的產業。

2.3 政策體系不健全

近年來，北京市區兩級政府針對核心區平房院落騰退空間再利用相繼出臺了一系列政策文件，但是在土地政策、營商環境、產權主體等方面還有所缺漏。

在土地政策方面，長期以來兩規不合一等歷史原因造成規劃編制與實施（規劃、審批）、用途管制與確權登記（土地管理）等諸多環節存在管理目標不同、標準內涵不一、工作環節割裂等情況，使得核心區平房院落騰退空間在功能優化、業態調整、經營管理時將面臨多元主體利益協調、補繳土地出讓金的現實問題。

在營商環境方面，針對核心區騰退平房院落開展經營性業態的可行性分析，屬于對騰退平房院落再利用的“功能或業態認可”，是確保騰退空間可以再利用的首要條件和核心基礎。《進一步推進市場主體登記便利化優化營商環境實施辦法》（京市監發〔2020〕49號）中要求“市場主體應當使用真實、合法、安全的非住宅類規劃用途的建筑物作為住所申報辦理登記”。目前，西城區7號文給出了較為寬松的政策環境，房屋用途為住宿功能的住所以《方案》為依據即可有條件辦理相關登記，考慮到同類型項目眾多、后續政策的延續性，還是存在一定的法律風險。

在產權主體方面，前期由實施主體出資對直管公房進行騰退，騰退后為了避免國有資產流失，直管公房產權仍然歸房管所所有。同時房管所與實施主體之間未簽署承租人變更協議，造成實施主體在后續的房屋運營，如辦理執照、日常管理、處理鄰里關系等方面存在諸多不合法性身份的制約。東城區《工作細則》提出騰退工作完成后，涉及轉移登記的，實施主體可先行登記房屋所有權，并備注此為共有產權房屋，使實施主體具備辦理審批手續的主體資格，但不得自行處置。上述政策暫時解決了現階段產權問題，后續還需進一步完善。

03

再利用策略

3.1 程序合法合理

3.1.1 加強區域統籌

核心區平房院落騰退空間再利用，要堅持“缺什么補什么”的原則，首先要對標老城風貌保護和城市功能提升的需求清單對已騰退的多個項目進行統籌考慮、制定總體利用計劃，明確各街區差異化的發展目標、規劃定位和多元化的利用模式。其次在充分尊重騰退空間物業權利人意愿基礎上，要求產權主體與街道、社區等多方主體進行深度溝通，編制可操作、可落地的《街區騰退空間再利用方案》。針對具體項目的業態利用方向，需要經過不同主體充分溝通協商，以完善社區基本功能為前提，以滿足居民基本需求為核心，協調確定具體的功能業態。同時，為有效推動歷史文化街區保護和有機更新，在更新單元的劃定和實施主體的確認上，鼓勵以街區單元作為實施單元，選定實施主體。建議以核心區平房（院落）申請式騰退項目為試點，探索研究落實“街區一體化更新”模式。

3.1.2 制定實施細則

經營許可審批是制約平房院落空間再利用的一大難題，涉及眾多部門和相關利益方。目前亟需梳理經營許可審批各環節的重難點，提出創新性的解決方案，提供“一事只批一次”便民、高效的公共服務。建議在現有政策的基礎上，制定核心區平房院落功能轉換獲得經營許可的實施細則，優化營商環境。在實際操作過程中，通過建立市區聯合、各部門協同的工作機制，用好“多規合一”平臺，統籌市、區兩級多個相關渠道解決問題。實施細則需明確規劃、住建、城管部門職責，協調市場監管、消防、公安、安監、商務、環保、文化旅游局等審批主管部門依據市區政府審定的利用方案有條件辦理工商注冊、消防、食品、醫藥等特種行業許可等相應審批手續。通過實施細則的建立，打通實施主體引入服務配套或經營性業態的堵點，實現核心區平房院落騰退空間的可持續性運營。

3.2 業態管控引導

3.2.1 明確發展清單

核心區是首都文化特征突出，政務環境優良的重點地區。針對平房院落類型多樣的房屋權屬和文化價值，采取政府主導、企業運作、合作引導、保護利用的工作模式，按照政務保障、民生改善、文化展示、產業發展的邏輯，全面優化業態功能布局。在符合街區功能定位、保護規劃、綜合實施方案的前提下，細化核心區平房院落業態管控的具體標準，平衡公益性與經營性業態之間的關系，并以示范項目為抓手，帶動整個街區的業態疏解與更新。實施分類引導，對產業植入、文化設施進行“量化控制”，避免趨同度過高，降低文化價值特色。制定騰退空間再利用業態發展清單（見表3），針對街區具體情況控制用于公服設施等公益性功能建筑規模的最低比例，經營性業態要兼顧文化遺產保護、社會發展需求、建筑結構與空間特征，聚焦公共服務、辦公服務、商業服務等類型，適度預留發展彈性。

表3 核心區平房院落業態發展清單（部分）

3.2.2 建立獎勵機制

近幾年，北京市出臺了數十項促進文化產業高質量發展的政策文件，涵蓋文物利用、博物館扶持、消費獎勵、風險補償等各個方面，與此同時，核心區在減量背景下不斷探索發展新路徑，縱深推進區域文化經濟建設，增強城市發展韌性。2020年，西城區率先發布了首批文物建筑活化利用計劃；2022年，東城區相繼推出了“戲劇之城”“會館有戲”等政策。兩區打造了泰安里文化藝術中心、正乙祠、福州新館等一批優秀項目，推動文物建筑活化利用創新之路越走越寬，社會關注度和影響力逐步擴大。

在現有政策的基礎上，建議加大對平房院落空間再利用的政策傾斜，通過獎勵激勵政策引導優秀文化產業入駐核心區。例如采用貸款貼息、發債貼息等方式對文化企業債權融資費用進行支持，降低文化企業融資成本；給予租房補貼，降低企業經營成本；銀行風險補償，鼓勵銀行對企業擴大投融資服務規模；獎勵資金，積極培育新產品、新場景、新業態、新商品等。充分發揮平房院落地域連接、文化聯接、價值鏈接的功能，打造核心區特色文化品牌。

3.3 政策支撐保障

3.3.1 推進規劃土地制度改革

《北京市國土空間調查、規劃、用途管制用地分類指南（試行）》（2022）（下稱《指南》）“0701城鎮住宅用地”中特別增加了“070104保護區用地”，該類用地充分對接《控規》要求，體現和滿足核心區歷史文化街區特征與民生改善、增強城市活力的相關需求。通過分析白塔寺、天橋等騰退項目用地情況，不難發現騰退項目所在街區大部分用地為保護區用地，按照《指南》要求，核心區平房院落騰退空間再利用應充分考慮保護區用地功能兼容性，合理確定用地利用方式，控制用地功能混合比例以及非居住功能建筑規模。同時，在用地功能混合利用的基礎上，土地供應方面可參考北京老舊廠房更新政策[2]持續探索“租賃、先租后讓、作價出資（入股）、分期繳納土地價款、五年過渡期”等措施。

3.3.2 推動財政稅收政策創新

騰退空間再利用要從城市運營、中遠期的角度統籌發展，算好稅收、人口、社會綜合效應的長遠賬，建立金融手段的運用模式，研究設立合理的投融資分擔和增值收益分享機制。探索建立中央財政支持、置換、市場運作、社會資本參與等方式的資金保障機制，建立各產權主體間資源置換經濟補償政策和市場化運作機制。統籌研究制定基金（REITs）、稅賦優惠、財政補貼、專款補助等金融財稅支撐政策。鼓勵金融機構創新騰退空間再利用的金融產品，由市金融局、市住房城鄉建設委牽頭，加強各金融機構的高位對接，支持核心區平房騰退空間修繕修建和經營管理工作。系統梳理、用足用好現行稅收政策優惠性便利性條款，同時積極利用地方稅收政策空間，創新研究制定稅收減免、稅收分配和納稅便利政策。

3.3.3 細化街區保護更新政策

《北京市城市更新條例》（下稱《條例》）于2023年3月1日正式施行，在現行法律框架下為北京城市更新破解現實難題提供了頂層設計，首次將“申請式退租”等相關工作納入地方性法規。針對核心區平房院落疏解騰退空間再利用工作，《條例》進一步明確“騰退空間發展租賃住房、便民服務、商務文化服務等行業”利用方向，以及“區屬直管公房完成退租、騰退后，可以由實施主體與區人民政府授權的代持機構根據出資、添附情況，按照國有資產管理有關規定共同享有權益”的利益共享機制。

目前，立法層面主要解決了“敢用”的問題，后續還要解決“好用”、“會用”的問題，細化深化各項條款，將零散分布在各文件中的內容集合起來，出臺政策要形成各個部門“一盤棋”的統籌考慮。配套政策要結合實施案例跑流程，走通規劃和實施的全鏈條，在城市更新項目的全生命周期管理中進一步激發市場活力，優化營商環境，實現城市更新“有溫度”、規劃實施“加速度”。在諸多不確定性的情況下慎做加法，為核心區平房院落再利用留有更多余地和彈性。

04

結語

目前，核心區平房院落騰退空間再利用工作還處在探索階段，以白塔寺街區騰退空間再利用工作為鑒，西城區菜市口西片區、天橋北部平房區、磚塔胡同、鼓樓西北側四個片區正在編制騰退空間再利用方案；東城區三眼井片區持續開展保護性修繕、恢復性修建工作，國子監片區同步編制保護規劃、綜合實施方案、業態策劃運營方案。上述東西城區項目實踐都為首都功能核心區平房院落騰退空間再利用提供了寶貴經驗，針對具體問題進行了政策機制創新。

未來，面向核心區平房院落騰退空間再利用實施過程中的各類問題，還要加強協同推進，堅持把統籌聯動作為推動問題解決的重要手段，針對騰退空間利用項目中的實施路徑、業態準入、技術標準等問題，強化定期會商和多規合一，通過體系創新、政策集成創新、微改革、補丁政策等系一列機制創新，不斷實現政策串聯關口有效銜接，打通政策落地“最后一公里”，最終實現首都功能核心區文化空間、生活空間、產業空間、生態空間的有機更新。

參考文獻

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排版｜李剛

封面圖｜圖蟲網