“兩山”理念的濟南探索——濟南市南部山區國土空間分區規劃

導 讀

濟南市南部山區，依托其獨特的地理位置擁有豐富的生態和文化資源，同時也面臨嚴格生態保護下地區發展中的現實問題和挑戰。近日，《濟南市南部山區國土空間分區規劃（2022—2035年）》獲批。該規劃探索了“兩山”理念在濟南南部山區的實踐路徑，通過優化生態管控、提升產業能級、保護歷史文化和優化人居環境，規劃力求實現南部山區生態保護與地區發展的平衡之道，該規劃的實施將為濟南南部山區未來的發展帶來新的機遇。

一、濟南南部山區的獨特性與典型性

區位特征：北鄰省會濟南，南接世遺泰山

濟南市南部山區位于濟南市中心城區以南、南鄰泰山風景名勝區，東部與濟南章丘區、萊蕪區相接，西臨長清區，總用地面積571平方千米。

核心優勢：生態環境優美，文化資源富集

南部山區是以生態保護為主要任務的功能區，這里是濟南主要的泉水滲漏帶分布地區，區域內的玉符河是黃河的支流，森林覆蓋率位居各區之首。同時，南部山區擁有以神通寺四門塔和齊長城遺址為代表的諸多歷史文化遺產，“72名泉”中的8座名泉位于南部山區，泉水文化景觀、傳統村落和歷史建筑、非物質文化遺產等歷史文化資源豐富。優越的自然環境和文化資源促使南部山區成為濟南南部重要的生態屏障、泉城水塔和城市綠肺，也是鏈接山-河-泉-城的重要錨點和“山水圣人”軸線上的重要節點。

圖1 濟南市南部山區區位示意圖

圖2 自北向南望“山水圣人”軸線上的濟南南部山區

面臨挑戰：保護規則繁復，價值激發不足

在過去的“南控”戰略指引下，南部山區作為城市重點生態保護區一直強調嚴格管控，生態環境保護取得了顯著成效，但同時也面臨地區發展過程中的諸多難題和挑戰，主要體現在以下幾個方面：

首先，生態空間多類管控要素疊加復雜，協調治理難度大。初步統計不同行業部門劃定的生態控制線有大約13條之多，包括自然保護地相關控制線、各專項生態控制線如國家級公益林、濟南市的山體保護控制線、名泉保護區等等，各類控制線分別對應自然資源、生態環境、水務、園林和林業等不同主管部門，存在多頭管理、部分管控要求不明晰的問題。

第二，地區經濟總量小、產業無特色。南部山區地均和人均GDP都處在濟南市各區排名中的落后位置，產業發展缺乏與區域的互動，旅游業以周末短途觀光為主，緊鄰泰山卻未能與泰山風景名勝區形成旅游產業發展的聯動。

第三，城鎮化發展滯后，城市綜合服務能級不足。2021年，南部山區城鎮化率為19.39%，現狀5個街道駐地僅有仲宮街道人口規模過萬，大量人口外出就業導致村莊空置率高、缺乏活力。

第四，城鄉風貌特色缺失，文化保護和利用不足。現狀城鄉建設缺乏對整體風貌的管控引導，臨山近水但缺少與山水環境的融合，特色不夠突出；雖然擁有豐富的歷史文化遺產資源，但現狀基本呈散點式保護，缺乏整體利用和挖掘。

總結來看，濟南南部山區是比較典型的“生態文化雙富集地區”。我國自古營城選址尤為注重山水關系，講求城市級別與山水等級的匹配，特別注重城市周邊山水資源對城鄉居民生產生活、休閑游憩要素的供給和保障。經過千百年歷史積淀，我國大都市區近郊的城野交融地帶通常會孕育出“生態文化雙富集地區”。此類地區往往既坐擁高品級自然山水環境，又具備深厚的歷史文化底蘊，大都市區海量的休閑游憩市場需求亟待釋放，為其注入發展動力與機遇，但大都市區發展建設擴張中，此類地區的底線管控也存在極高的治理難度，稍有不慎就會對自然文化資源造成不可逆的損害。“生態文化雙富集地區”作為開發保護矛盾最為激化的地區，亟需探索一條綠水青山就是金山銀山的轉化路徑，而《濟南市南部山區國土空間分區規劃（2022—2035年）》正是在國土空間規劃背景下開展的“兩山”理念濟南探索。

二、 從“南控”走向“南美”

市級要求：領會新十字方針，落實市級總規要求

2020年7月，濟南市提出城市發展的新十字方針，其中的“南美”為南部山區的發展提出了新的方向。2024年11月，《濟南市國土空間總體規劃（2021-2025年）》獲得國務院批復，對于南部山區提出了新的要求：在市域國土空間總體格局中，南部山區位于泰山北麓生態涵養區；承擔推動國家城鄉融合發展試驗區建設的任務；優化現代服務業空間布局，推動醫療健康與旅游融合發展，建設濟南市主要的旅游康養片區之一。

核心任務：深化“南美”理念，探索“兩山”轉化路徑

濟南南部山區作為大都市周邊生態資源和歷史文化富集地區一個典型代表，這里毗鄰大都市中心城區，具備良好的自然環境和豐富的歷史文化遺產，而這些優勢條件在過去的一個時期未能轉化成為地區發展的有效動力，“南控”一定程度上制約了地區發展。如何破解生態保護與地區發展之間的不平衡難題，在“南美”理念下探索綠水青山就是金山銀山的轉化路徑，引導濟南南部山區實現從“南控”向“南美”的轉變，成為地區發展的重要任務之一，也是本次分區規劃需要重點解決的問題。

工作組織：“1+3”聯動編制，多專業協同配合

為落實上位規劃要求，實現南部山區生態保護和高質量發展的目標，本輪規劃編制中采取了“1+3”的規劃體系，其中“1”為《濟南市南部山區生態保護和高質量發展規劃（2022-2035年）》， “3”分別是本次國土空間分區規劃、《濟南市南部山區生態環境保護規劃（2022-2035年）》和《濟南市南部山區基礎設施（含交通設施）規劃（2022-2035年）》。“1+3”規劃由濟南市南部山區管理委員會委托，濟南市自然資源和規劃局等四個市級主管部門共同組織編制，分別聚焦發展規劃、空間規劃、生態保護規劃和基礎設施規劃專業領域，通過協同編制、共同推進的方式保證規劃之間的銜接和相互支撐。

三、從區域出發

整體謀劃地區發展愿景和總體空間格局

目標愿景：一個生態文明高地，四大特色職能

基于區域分析和上位戰略和規劃的定位，分區規劃提出未來南部山區的總體發展愿景：主動融入濟南市“南美”新發展格局，打造成為岳瀆之交的生態文明高地。規劃進一步從四個區域維度明確了未來南部山區的四大特色職能，分別是天下泉城的水塔泉源綠肺，泰山北麓的文化交往勝境，齊魯大地的旅游康養名區，和濟南南部的詩意棲居家園。

總體格局：凸顯生態本底特色，強化區域聯動

在總體目標愿景的指引下，規劃提出南部山區應充分發揮北依強省會、南接雙遺產的區位優勢，實現“南北雙向融入”，即向北加強與濟南市中心城區的協同發展、向南積極融入大泰山旅游環線，同時凸顯自身生態特色，構建“一軸兩區三川五心”的總體空間格局。

“一軸”即依托濟泰高速，向北聯系濟南中心城區，向南對接泰山，構建山—城聯動發展軸。“兩區”，引導建設用地向相對平緩開闊的河谷地區布局形成河谷特色功能集聚區；在淺山和高山地區則突出生態保護，結合齊長城文化公園建設構建山地生態和文化保護區。“三川”即依托錦繡川、錦陽川、錦云川的特色資源條件，打造三條特色發展功能帶，形成連接山河泉城的功能聚集區。“五心”即依托5 個主要的街鎮駐地打造5 個發展核心，形成“一主四副”的街鎮駐地功能結構，引領南部山區發展。

圖3 濟南市南部山區分區規劃全域國土空間總體格局規劃圖

分區施策：尊重自然地形形貌，引導功能耦合

南部山區是以山地地形為主體的自然生態空間，從平原河谷地區、到海拔逐漸升高的河流溝谷和淺山臺地地區、再到海拔更高的高山地區，各類國土空間利用用途和自然資源要素集聚呈現出不同的特色，也形成了區域特有的人地關系。分區規劃以自然地形地貌為基礎，結合各類生態資源分布特點將南部山區劃分為平原匯流區、緩降河谷區、山間陡谷區、淺山臺地區、淺山保護區、高山保護區、泉水滲透帶區域七類自然保護利用分區，作為生態修復、農業空間管控、城鎮與村莊布局與功能定位等的重要依據，優化城鎮和鄉村用地布局，促進生產、生活、生態空間的耦合。

圖4 濟南市南部山區自然資源保護利用綜合分區示意圖

四、“四美”規劃策略

構建南部山區整體發展路徑

在探索生態文明、共榮富裕的“南美”新范式目標引領下，分區規劃將“南美”進一步分解落實，構建了“生態美、文化美、產業美、家園美”的國土空間開發保護的“四美”戰略。

生態美——錨固生態安全格局，優化生態管控措施

規劃提出按照人與自然和諧共生理念，發揮南部山區良好生態環境優勢，通過構建“三川四脈、一區三核”生態安全總體格局，推進山水林田泉系統保護利用與生態修復，探索生態品質提升路徑。

針對現狀多條的生態控制線進行梳理，不再新增控制線，而是進行多線整合，建立兩級生態控制線的分級分區管控機制。一級生態控制線內原則禁止開發建設，允許少量正面清單，包括生態保護紅線、自然保護地、泉水重點滲漏帶等等；二級生態控制線包括一級生態控制線以外的山體保護控制線、直接補給區的限制建設區、河道管理范圍、飲用水水源二級保護區、二級國家級公益林和地方級公益林，對開發建設活動有嚴格的控制要求，原則上可適度允許符合法律法規要求的公共類和公益類活動。

生態空間用途管制的重點問題之一是對建設行為的科學限制和分類引導。規劃中依據不同專項法律法規對建設行為的管控要求，細分為五類區域，分別是嚴格清退區域、嚴控新增區域、正負面清單管控區域和逐步清退區域及禁止改擴建區域，其中前三類為基礎分區，后兩類為疊加分區（圖6）。通過這樣的分區有效的明晰化空間用途管制中的對應措施，提高空間治理效率。

圖5 濟南市南部山區國土空間分區規劃全域生態系統保護規劃圖

圖6 濟南市南部山區生態空間內建設行為管控分區示意圖

產業美——構建綠色產業體系，推動生態價值實現

落實總體規劃要求，充分發揮南部山區的生態資源優勢，構建以“旅游度假”和“健康養生”為核心引擎，以“精品農業”為配套支撐，以“創新交往”產業為新動能的綠色現代化產業體系，以產業發展促進地區發展。

基于自然資源保護利用綜合分區，因地制宜引導特色產業的空間布局。在平原河谷地區的街鎮駐地及周邊村集聚發展旅游服務、醫療康養、農產品精加工、物流商貿、科技與文化創新、會議交往等產業。在山地生態資源和文化資源集聚的地區，引導優勢農業和特色旅游業發展。

規劃深入挖掘泰山封禪北麓御道經過南部山區的歷史文化資源，推動建設泰山風景名勝區北側旅游服務基地，支撐南部山區更好的融入環泰山文化旅游帶。依托特色資源，發展以中醫藥健康、森林康養、健康養老等為主的康養產業。遠期培育創新交往和文旅創意產業功能區，依托錦繡川構建面向區域的創新交往產業帶。

圖7 南部山區現代綠色產業體系示意圖

家園美——建設美麗城鎮鄉村，塑造特色人居環境

規劃提出以“做強鎮區”、“融合景區”、“激活山區”、“聯動川區”、“生態復綠”為目標，打造山水-城鎮相依，泉林-村莊相融的全域康養景區，建設南部山區的美麗城鎮和鄉村。充分發揮仲宮的“頭雁”帶頭作用，將其建設成為綜合服務中心城鎮；柳埠、西營、錦繡川和高而分別突出文化旅游與生態康養、山居康養、度假交往、和山地運動特色，共同形成南部山區“一主四副”的發展核心。

針對全域254個村莊，落實“宜居宜業和美鄉村”建設要求，因村施策、分類引導，分為集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并和暫不分類5種類型。提升村莊建設用地集約利用，對于小、散、弱村莊提倡山地和平原河谷地區村莊建立統籌聯動發展機制。

規劃建設“區—街道（辦）—中心村—基層村”四級公共服務設施配置體系，構建“2+2”的社區生活圈體系，并依托生活圈，將公共服務項全空間、全要素拓展，構建構建有保障、有溫度、特色鮮明的公共服務設施體系

梳理和提煉南部山區的景觀風貌特色，凸顯山水文化價值，構筑南部山區“三川匯聚玉符、泰山長城環抱、泉源育于山間、鎮村依山傍水、村莊古跡棋布”的景觀風貌格局。在建筑高度控制引導的分析中，運用城市設計方法和GIS輔助工具，采用“眺望控制法”對五個主要街鎮的建筑高度與周邊山體高度的關系進行分析，以保證規劃建筑高度對主要的山體和視線通廊不產生遮擋，實現城鎮風貌與山水環境的融合。

圖8 南部山區規劃高度控制GIS輔助分析方法示意

文化美——傳承活化文化遺產，擦亮地區文化名片

規劃提出全面保護南部山區的歷史文化遺產，完善文物保護單位和歷史建筑、傳統村落、泉水文化景觀、非物質文化遺產及優秀傳統文化4 個層次的歷史文化保護體。凸顯南部山區在長城文化起源、環泰山文化發展、泉水文化孕育中的獨特地位，系通過系統梳理挖掘南部山區特色，規劃提出亮出六大文化名片，來整體提升城市軟實力，分別是長城文化、泰山文化、泉水文化、紅色文化、民俗文化和本土宗教文化。

在保護的基礎上，堅持系統化傳承和創新，整合統籌各類歷史文化遺產資源，建設一批精品文化旅游景點與旅游路線，同時規劃文化展覽館、文化公園、民俗藝術中心等來加強文化的展示，整體形成彰顯南部山區特色的“雙環、六線、七點”的歷史文化保護利用格局。

五、結語

本次分區規劃力圖破解現狀生態管控要求不明晰、合理的產業需求無法落位、以及村莊發展無動力、城鎮建設缺特色的問題，以生態美為基礎，發揮良好的生態環境和文化特色優勢；以產業美增添活力，發展生態友好的特色產業功能；以家園美塑造美好生活，建設繁榮的特色城鎮和美麗鄉村；以文化美彰顯特色，塑造山川輝映的特色人居環境，探索“綠水青山就是金山銀山”的現實轉化路徑，推動南部山區逐步實現共同富裕。

目前，《濟南市南部山區國土空間分區規劃（2022—2035年）》已于2025年5月獲得濟南市人民政府批復，并于2025年6月向社會公布，在分區規劃的指引下南部山區各街道的詳細規劃也已全面開展。我們相信在推進生態文明建設的征程上，南部山區將會迎來更加繁榮美好的明天。

參考文獻

[1]石春暉,高浩歌,謝宇,鄭瑞山,張曉光,路曈.國土空間規劃視角下的自然生態空間整體性用途管制研究[C]//新賽道 新動能 新優勢——2024全國國土空間規劃年會優秀論文集.中國國土勘測規劃院;自然資源部國土空間規劃研究中心,2024.

《濟南市南部山區國土空間分區規劃（2022—2035年）》由北京清華同衡規劃設計研究院和濟南市規劃設計研究院承擔編制

清華同衡團隊成員：

主要參與部所：詳細規劃與實施分院二所、總體發展研究規劃分院五所

主管院總工：張曉光

主管院長：于潤東

項目負責人：鄭瑞山，謝宇

專項負責人：尹利冬，高浩歌

項目組成員：呂雅婷，佟鵬，張瀟，王慧，石春暉，聶磊，李曉陽，張璋

項目組在南部山區進行調研

項目編制過程中進行院內質量審查會

清華同衡詳細規劃與實施二所

詳細規劃與實施二所作為清華同衡詳規板塊的核心業務部門之一，秉承我院“行穩致遠、家國天下”的價值理念和“專業、務實、創新、高效”的執業精神，長年深耕城市空間規劃的相關領域。團隊以營造美好人居環境為愿景、以規劃實施為導向，并擁有多元完善的人才梯隊；經過多年積累，逐漸形成了包括綜合規劃、城市設計、法定規劃、城市更新和課題研究在內的專業特色和技術優勢，累計高質量完成了國家級、直轄市和省會城市、地市級、區縣級等規劃設計項目500余項，具有豐富的理論與實踐經驗。新形勢下，詳規實施二所緊跟國家政策導向，積極投身于存量更新、空間治理和實施性規劃的城市建設主戰場，將全面承擔國土空間規劃設計領域的各類業務，竭誠為各級政府部門、建設和科技企業、城市運營機構等提供“全尺度-全類型-全過程”的綜合規劃咨詢服務。

清華同衡總體五所（戰略所）

總體發展研究和規劃分院總體五所（戰略所）是清華同衡核心業務部門，重點聚焦城鎮化與城鄉治理研究和咨詢、國土空間規劃與實施、城市發展與系統治理、縣域發展與鄉村建設、創新型業務等五大技術領域。總體五所（戰略所）秉承“行穩致遠、家國天下”的核心價值觀和“以戰略·謀發展”的初心使命，服務于國家重大戰略和國土空間治理的決策支持與政策設計，竭誠為各級政府部門和城市運營機構提供全過程、多方位的設計與咨詢服務。

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜圖蟲網 濟南南部山區風景

供稿｜清華同衡 詳細規劃與實施分院二所、總體發展研究和規劃分院五所