BOT項目協(xié)議糾紛：行政機關(guān)付費不足，企業(yè)怎么依法救濟？

近年來，隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷推進，政府與社會資本合作（PPP）模式、特許經(jīng)營及BOT（建設(shè)-運營-移交）項目在全國范圍內(nèi)廣泛開展。然而，在實際運行過程中，不少民營企業(yè)在參與這類項目時遭遇了“成本倒掛”的困境——即行政機關(guān)支付的服務(wù)費用遠低于項目實際運營成本，導(dǎo)致企業(yè)長期虧損、難以為繼。近日，楹庭政企糾紛律師團隊接待了多家BOT項目企業(yè)，其中來自天津的污水處理企業(yè)負責(zé)人，其案例極具代表性，也暴露出當(dāng)前PPP實踐中亟待解決的核心問題。

該企業(yè)于2013年通過競爭性磋商方式，中標(biāo)天津市某區(qū)的污水處理項目，承擔(dān)市政生活污水和部分工業(yè)廢水的處理任務(wù)。該項目屬于典型的BOT模式，即由企業(yè)投資建設(shè)并負責(zé)運營一定年限后移交政府。在項目前期論證階段，經(jīng)過可行性研究報告、物有所值評價、實施方案評審等多輪程序，各方一致認定項目的單位處理成本應(yīng)在每噸3元以上，初步協(xié)商的政府付費標(biāo)準(zhǔn)為3.34元/噸。

但令人匪夷所思的是，在正式簽訂合同時，地方主管部門卻提出：“你這個項目2.4元做不做？不做就退出。”面對如此壓價，企業(yè)陷入兩難境地。因為在長達一至兩年的談判與籌備期間，相關(guān)部門已要求企業(yè)先行啟動項目建設(shè)，并投入數(shù)千萬元資金用于征地、設(shè)備采購和土建施工。若此時選擇退出，前期投入將血本無歸。迫于無奈，企業(yè)只得接受這一明顯低于成本的價格。

更嚴重的是，所謂2.4元中還包括七毛多的“空轉(zhuǎn)費”（即未實際處理水量時的補償），實際可收取的運營費用僅為1.7元左右，連基本電費、藥劑費、人工成本都無法覆蓋。十年來，企業(yè)多次向地方相關(guān)部門申請調(diào)整價格、修改合同，均被以“契約精神”“財政困難”等理由拒絕。如今，企業(yè)已瀕臨破產(chǎn)邊緣，而污水處理質(zhì)量也因資金短缺而難以保障。

這不禁引發(fā)深思：這樣的PPP項目還能持續(xù)嗎？這種讓社會資本長期虧本運行的模式，符合相關(guān)文件的導(dǎo)向嗎？

答案顯然是否定的。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》以及國家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目合同指南》，PPP項目的核心原則之一就是“合理回報”。也就是說，社會資本參與公共事業(yè)，不是來做慈善的，而是要在承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的同時，獲得與其風(fēng)險相匹配的合法收益。如果項目從一開始就注定虧損，且非因企業(yè)自身管理不善所致，那么這種安排本身就違背了PPP制度設(shè)計的初衷。

事實上，全球范圍內(nèi)成熟的PPP模式都強調(diào)對私人資本的激勵機制。行政機關(guān)之所以引入民間資本，正是因為財政資金有限，無法獨自承擔(dān)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施的投資壓力。修一條高速公路動輒幾十億甚至上百億元，若全靠地方財政支出，不僅會擠占教育、醫(yī)療、社保等民生領(lǐng)域的資金，還可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險累積。因此，通過PPP模式吸引社會資金參與，既能緩解財政壓力，又能提升項目效率和服務(wù)質(zhì)量。但前提是，必須建立公平合理的利益分配機制。

值得注意的是，許多地方主管部門及其法律顧問仍存在嚴重的認識誤區(qū)。他們往往用“民事合同思維”看待PPP協(xié)議，認為“簽了字就得履行到底”，強調(diào)所謂的“契約精神”。然而，PPP合同本質(zhì)上是行政協(xié)議，而非普通民事合同。最高人民法院在多個司法解釋和判例中明確指出：審理行政協(xié)議案件，應(yīng)優(yōu)先適用行政法律、法規(guī)和原則；只有在行政法無明確規(guī)定時，才可謹慎參照民法典的相關(guān)規(guī)定。

這意味著，當(dāng)出現(xiàn)情勢變更、成本顯著上升或定價嚴重偏離成本等情況時，企業(yè)有權(quán)依法請求變更或解除合同。《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋均承認行政機關(guān)在特定條件下負有“依法履約、適時調(diào)整”的法定職責(zé)。若行政機關(guān)拒不調(diào)整明顯不合理的價格條款，實質(zhì)上構(gòu)成不履行法定職責(zé)，屬于違法行為。

回到天津這家污水處理企業(yè)的案例，其遭遇并非孤例。在全國多地，類似情況屢見不鮮：垃圾焚燒發(fā)電廠因補貼不到位而停運，供水企業(yè)因水價多年未調(diào)而裁員降質(zhì)，供熱公司因煤價上漲卻無法提價而虧損……這些問題的背后，是部分地方對PPP本質(zhì)理解偏差、對民營資本權(quán)益缺乏尊重的表現(xiàn)。

那么，遇到此類問題的企業(yè)該如何應(yīng)對？

首先，應(yīng)系統(tǒng)梳理項目全過程文件，包括招標(biāo)文件、可行性報告、物有所值評估、專家評審意見、合同文本等，證明當(dāng)初的成本測算與當(dāng)前支付標(biāo)準(zhǔn)之間存在巨大差距。
其次，收集運營期間的成本數(shù)據(jù)，如電費、藥劑費、人工、折舊、融資成本等，形成完整的財務(wù)證據(jù)鏈，證明企業(yè)在無過錯情況下長期虧損。

再次，依據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第十四條等規(guī)定，向主管部門正式提出書面申請，要求依據(jù)情勢變更原則調(diào)整服務(wù)價格或補償標(biāo)準(zhǔn)。若遭拒絕，可依法提起行政訴訟，請求法院判令政府履行調(diào)整義務(wù)。

總之，PPP是一項需要企業(yè)和行政機關(guān)雙方誠信合作、動態(tài)調(diào)整的長期制度安排。只有真正保障社會資本的合理回報，才能實現(xiàn)“政府省心、企業(yè)安心、百姓放心”的多贏局面。