觀點(diǎn)丨張悅洲，劉守英：進(jìn)城農(nóng)民工“流而不定”現(xiàn)象析

張悅洲

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士

劉守英

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長

當(dāng)前我國的城市化率接近70%，但3億農(nóng)民工中在城市扎根的比例偏低，進(jìn)城農(nóng)民工在城購房比例不足三分之一，農(nóng)民落戶意愿持續(xù)較低。“進(jìn)得了城、扎不下根”的現(xiàn)象背后，反映出城市權(quán)利開放不足與鄉(xiāng)土社會(huì)黏度強(qiáng)的雙重制約，這種制約在不同代際間呈現(xiàn)顯著分化：老一代農(nóng)民工因鄉(xiāng)土黏度制約而不愿外遷落戶，新生代農(nóng)民工雖有融入城市的強(qiáng)烈意愿，卻在大城市面臨城市權(quán)利不足的現(xiàn)實(shí)問題。

城市權(quán)利不充分仍然是制約農(nóng)民

市民化的主要因素

改革開放以來，我國城市權(quán)利向農(nóng)民逐步開放，從生存權(quán)利到發(fā)展權(quán)利，從碎片化供給到體系化構(gòu)建，取得了重要進(jìn)展。然而，當(dāng)前的權(quán)利開放程度仍難以滿足農(nóng)民市民化的需求。

第一，戶籍制度下城市權(quán)利供需錯(cuò)配嚴(yán)重，人口流入與權(quán)利開放程度呈現(xiàn)反向關(guān)系。東部發(fā)達(dá)城市憑借優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引了大量流動(dòng)人口。2024年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)集中了全國過半的農(nóng)民工。然而，這些城市的落戶門檻仍然較高。中小城市雖全面放開落戶限制，卻因產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、就業(yè)機(jī)會(huì)有限而對(duì)農(nóng)民工缺乏吸引力。這種“能落不愿落、愿落不能落”的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，使戶籍改革的實(shí)際效果大打折扣。超大城市面對(duì)持續(xù)涌入的流動(dòng)人口和趨于飽和的公共服務(wù)供給，難以通過大幅降低落戶門檻來滿足農(nóng)民工的權(quán)利需求。

第二，居住證制度實(shí)現(xiàn)了權(quán)利體系化的重要突破，但基礎(chǔ)權(quán)利為主的清單難以滿足農(nóng)民的發(fā)展需求。2014年以來全面推行的居住證制度，將過去依附于戶籍的部分權(quán)利解綁，這一制度創(chuàng)新為廣大農(nóng)民工提供了戶籍之外的權(quán)利獲取通道。然而，由于需要兼顧全國統(tǒng)一性和地方差異性，居住證所承載的權(quán)利較為基本，農(nóng)民工迫切需要的發(fā)展性權(quán)利——優(yōu)質(zhì)教育資源、完整醫(yī)療保障、住房保障等，在多數(shù)城市仍面臨附加門檻。例如，雖規(guī)定隨遷子女可接受義務(wù)教育，但優(yōu)質(zhì)學(xué)校入學(xué)仍需積分排隊(duì)；雖可參加城鎮(zhèn)醫(yī)保，但報(bào)銷比例、異地結(jié)算便利性仍有差距。

要重視鄉(xiāng)土黏度對(duì)農(nóng)民市民化的影響

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：第一，土地仍是農(nóng)民不可或缺的經(jīng)濟(jì)保障。盡管農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重已降至25%左右，但仍是農(nóng)戶的重要收入來源。更重要的是土地的居住保障功能——外出務(wù)工人員在城市購房比例不足三分之一，大部分農(nóng)民工仍需依賴農(nóng)村住房。在城市房價(jià)高企、農(nóng)民工參保率較低的現(xiàn)實(shí)下，農(nóng)村的承包地和宅基地構(gòu)成了農(nóng)民應(yīng)對(duì)失業(yè)、疾病等風(fēng)險(xiǎn)的重要防線。第二，鄉(xiāng)村互惠合作是農(nóng)民的重要保障手段。這種互助體現(xiàn)在三個(gè)層面：勞力互助上，75.3%的農(nóng)戶在紅白喜事上與鄰里互幫互助，54.8%在農(nóng)忙時(shí)節(jié)或建房時(shí)相互幫工；借貸支持上，64.7%的農(nóng)戶遇到資金困難時(shí)首選向親友借款，且96.3%期望的是無息借款，私人借款在農(nóng)戶待償借款中占比達(dá)40%—60%；人情往來上，農(nóng)民工年均人情禮支出占收入比例達(dá)14.1%，婚喪嫁娶等重大事件的宴請(qǐng)支出占年收入的55.5%，宴請(qǐng)收入也達(dá)到年收入的36.3%。第三，鄉(xiāng)土文化認(rèn)同是農(nóng)民身份的精神歸屬。調(diào)查顯示，68.1%的農(nóng)戶不愿轉(zhuǎn)讓閑置宅基地，其中45.5%明確因“祖宅不能賣”而拒絕。在文化認(rèn)同上，68.0%的農(nóng)村家庭積極參與祭祖掃墓活動(dòng)，58.5%認(rèn)為傳宗接代非常重要。

代際革命帶來農(nóng)民城鄉(xiāng)選擇的分化

農(nóng)一代（1980年前出生）與農(nóng)二代（1980年后出生）因成長環(huán)境的根本差異——前者成長于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化時(shí)期，后者成長于城市權(quán)利逐步開放的環(huán)境——在城鄉(xiāng)選擇意愿、城市權(quán)利需求和鄉(xiāng)土黏度水平上呈現(xiàn)系統(tǒng)性差異。這種代際分化正在改變中國農(nóng)民市民化的整體格局。

首先，兩代人的城鄉(xiāng)選擇意愿和遷移模式存在顯著差異。微觀調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)二代表現(xiàn)出更強(qiáng)的落戶傾向，52.7%愿意在城市落戶，比農(nóng)一代高出5.5個(gè)百分點(diǎn)。從遷移模式看，農(nóng)二代初次流動(dòng)年齡為20.5歲，比農(nóng)一代早了十余年，首次流動(dòng)獨(dú)自一人的比例達(dá)49.4%，遠(yuǎn)高于農(nóng)一代的32.7%。同時(shí)，農(nóng)二代的遷移呈現(xiàn)家庭化和長期化特征：近九成已婚農(nóng)二代夫妻共同流動(dòng)，約六成攜帶子女；年內(nèi)外出務(wù)工天數(shù)達(dá)287.6天，比農(nóng)一代多1.5個(gè)月。舉家遷移和長期在城市的模式強(qiáng)化了其定居意愿。

其次，兩代人對(duì)城市權(quán)利的獲取能力和需求強(qiáng)度顯著不同。微觀調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在獲取能力方面，農(nóng)二代具有顯著的人力資本優(yōu)勢(shì)：平均受教育年限比農(nóng)一代增加3年，接受高等教育的比例從1.9%躍升至29.0%。這些優(yōu)勢(shì)直接體現(xiàn)在就業(yè)質(zhì)量上，農(nóng)二代穩(wěn)定受雇比例達(dá)55.9%，高于農(nóng)一代的36.0%，簽訂正式合同的比例也比農(nóng)一代高12.3%。在需求程度方面，農(nóng)二代的家庭化遷移特征決定了其對(duì)城市公共服務(wù)有更高要求，不僅需要個(gè)體層面的就業(yè)和社保，更需要子女教育、住房保障等發(fā)展性權(quán)利。基于農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的實(shí)證研究顯示，居住證制度推行后，城市權(quán)利配置的體系化、平等化趨勢(shì)，使得農(nóng)二代相較于農(nóng)一代表現(xiàn)出更加積極的入城傾向。

最后，兩代人的鄉(xiāng)土黏度水平呈現(xiàn)明顯梯度。土地依賴上，農(nóng)二代對(duì)農(nóng)村土地依賴減弱；社會(huì)聯(lián)系上，農(nóng)二代對(duì)鄰里的相對(duì)信任水平比農(nóng)一代低11.9%，在村居留天數(shù)和回村頻率也有明顯下降；文化認(rèn)同上，農(nóng)二代中認(rèn)為傳宗接代重要比例均不足一半，而農(nóng)一代則接近七成。更進(jìn)一步地，鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系對(duì)具有不同黏度水平的兩代農(nóng)民工的市民化選擇產(chǎn)生相反影響。基于農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，城市權(quán)利開放的制度背景下，家人、鄉(xiāng)鄰等鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系對(duì)農(nóng)一代是離鄉(xiāng)的阻力，對(duì)農(nóng)二代反而可能成為渴求城市優(yōu)勢(shì)資源、舉家遷移的留城動(dòng)力。

這意味著，隨著代際更迭，農(nóng)民市民化主體的訴求與行為模式正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。以農(nóng)二代為主的農(nóng)民工“離土出村不回村”的趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，原有基于農(nóng)一代特征、視農(nóng)民為“城市過客”的政策框架已不再適用，急需根據(jù)代際差異制定針對(duì)性的市民化策略。

精準(zhǔn)施策，有效推進(jìn)農(nóng)民市民化

第一，加快推進(jìn)對(duì)農(nóng)民的城市權(quán)利開放，構(gòu)建以常住為核心的權(quán)利配置體系。推進(jìn)市民化的關(guān)鍵，在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利配置邏輯的根本性轉(zhuǎn)變，即從基于戶籍身份的差異化配置，轉(zhuǎn)向基于居住事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)化配置。當(dāng)務(wù)之急是明確以居住證制度替代戶籍制度的改革目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、社保等核心公共服務(wù)與戶籍完全脫鉤，最終使戶籍制度回歸人口登記本義。同時(shí)，應(yīng)建立全國統(tǒng)一的城市權(quán)利清單和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并針對(duì)部分受供給約束的發(fā)展性權(quán)利，建立以居住年限為主、社會(huì)貢獻(xiàn)為輔的梯度供給體系，形成可預(yù)期的權(quán)利獲取路徑。

第二，促進(jìn)鄉(xiāng)村支持體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)互惠網(wǎng)絡(luò)向正式社會(huì)保障的有序過渡。鄉(xiāng)土黏度是農(nóng)民重要的社會(huì)資本和保障機(jī)制，但同時(shí)也因情禮相稱等文化約束形成農(nóng)民市民化的阻礙因素，因此政策設(shè)計(jì)應(yīng)著眼于其功能替代與形態(tài)轉(zhuǎn)型。一是應(yīng)深化農(nóng)村移風(fēng)易俗專項(xiàng)治理，通過民主程序制定村規(guī)民約，對(duì)日益異化的人情消費(fèi)行為進(jìn)行規(guī)范，削弱傳統(tǒng)人情網(wǎng)絡(luò)的過度約束。二是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)盤活利用，在保障農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、入股等多元化實(shí)現(xiàn)形式，并加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等社會(huì)化服務(wù)，將土地從限制農(nóng)民流動(dòng)的物質(zhì)約束，轉(zhuǎn)變?yōu)橹С制涫忻窕l(fā)展的資本要素。

第三，深化具有代際針對(duì)性的市民化策略，為不同代際群體提供差異化發(fā)展路徑。針對(duì)市民化意愿和能力更強(qiáng)的農(nóng)二代，政策重心應(yīng)是構(gòu)建全面的城市融入支持體系。保障其義務(wù)教育階段子女入學(xué)，打通中高考等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度障礙；擴(kuò)大保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房供給，降低其在城市的安居成本等。對(duì)于鄉(xiāng)土黏度較強(qiáng)的農(nóng)一代，應(yīng)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，通過承接勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策、提升縣域公共服務(wù)水平等措施，為他們創(chuàng)造便利的縣域就近城鎮(zhèn)化條件，讓農(nóng)一代在熟悉的社會(huì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)型和體面養(yǎng)老。

第四，健全城鄉(xiāng)雙向互動(dòng)的融合發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建要素平等交換的體制機(jī)制。解決農(nóng)民城鄉(xiāng)選擇問題的根本出路，在于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元壁壘。一方面，要深化要素市場(chǎng)化配置改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)。同時(shí)，深化農(nóng)村土地制度改革，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的權(quán)利，健全土地增值收益分享機(jī)制。另一方面，要建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展機(jī)制，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)路、水、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、文化等資源均衡配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在發(fā)展機(jī)會(huì)和生活品質(zhì)上的實(shí)質(zhì)性均等，從根本上消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

文章來源：《北京日?qǐng)?bào)》

微信編輯：張菁菁

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