最大地產(chǎn)公司出清日，中國(guó)經(jīng)濟(jì)再次騰飛時(shí)

2024 年春天，香港太平山頂?shù)囊惶幒勒娜粧焐狭酥性禺a(chǎn)的出售招牌。這棟建筑面積超 800 平方米、曾能將維多利亞港全景盡收眼底的別墅，主人正是曾經(jīng)的中國(guó)恒大集團(tuán)董事長(zhǎng)許家印。據(jù)中介透露，這棟 2010 年以約 1.2 億港元購(gòu)入的房產(chǎn)，如今掛牌價(jià)僅為 9000 萬(wàn)港元，即便降價(jià) 3000 萬(wàn)，看房的人仍寥寥無(wú)幾。豪宅蒙塵待售的模樣，像極了一個(gè)時(shí)代的落幕 —— 那個(gè)房地產(chǎn)企業(yè)靠 “高負(fù)債、高杠桿、高周轉(zhuǎn)” 就能躺著賺錢的狂飆年代，正在以肉眼可見的速度謝幕。

幾乎在同一時(shí)間段，房地產(chǎn)行業(yè)的 “壞消息” 接踵而至。碧桂園創(chuàng)始人楊國(guó)強(qiáng)的女兒楊惠妍，將其名下一架價(jià)值約 2.7 億美元的灣流 G650 私人飛機(jī)掛到國(guó)際二手飛機(jī)交易平臺(tái)，據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，這架 2019 年交付的飛機(jī)至少要折價(jià) 30% 才能找到買家；而融創(chuàng)中國(guó)的董事長(zhǎng)孫宏斌，在 2024 年一季度的內(nèi)部會(huì)議上坦言，公司當(dāng)時(shí)仍有 387 億元的到期債務(wù)未能償還，其中包括 126 億元的銀行貸款和 261 億元的供應(yīng)鏈欠款。曾經(jīng)在房地產(chǎn)行業(yè)叱咤風(fēng)云的 “三巨頭”，如今一個(gè)豪宅待售，一個(gè)變賣私產(chǎn)，一個(gè)深陷債務(wù)泥潭，牌桌上那些熟悉的名字，正一個(gè)個(gè)黯然離席。

曾作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿的萬(wàn)達(dá)集團(tuán)，其創(chuàng)始人王健林因下屬項(xiàng)目公司 1.86 億元經(jīng)濟(jì)糾紛被限制高消費(fèi)的消息，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的債務(wù)迷局再添注腳

這絕非偶然，而是一場(chǎng)遲來(lái)的市場(chǎng) “出清”。過(guò)去二十年，中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)歷了一場(chǎng)史無(wú)前例的擴(kuò)張：2003 年，全國(guó)商品房銷售額僅為 7956 億元，到 2021 年，這個(gè)數(shù)字飆升至 18.19 萬(wàn)億元，漲幅超過(guò) 22 倍；全國(guó)平均房?jī)r(jià)從 2003 年的每平方米 2381 元，漲到 2021 年的每平方米 10139 元，翻了 4.2 倍。在這場(chǎng)狂歡中，房地產(chǎn)企業(yè)瘋狂拿地，地方政府依賴賣地收入搞建設(shè)，銀行爭(zhēng)相發(fā)放房貸，就連普通老百姓也把買房當(dāng)成了 “穩(wěn)賺不賠” 的投資。

但狂歡總有落幕時(shí)，當(dāng)人口紅利見頂、住房需求飽和，房?jī)r(jià)上漲的神話被打破，過(guò)去靠杠桿堆積起來(lái)的泡沫，終究要被市場(chǎng)無(wú)情戳破。如今的房企債務(wù)危機(jī)，不過(guò)是市場(chǎng)在清算過(guò)去二十年房地產(chǎn)狂飆突進(jìn)欠下的 “歷史賬”。但真正難啃的骨頭，才剛剛露出來(lái) —— 地方政府的債務(wù)問(wèn)題，正逐漸成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路上最大的 “攔路虎”。

要理解地方政府的債務(wù)問(wèn)題，就必須從 1994 年的分稅制改革說(shuō)起。在這之前，中國(guó)實(shí)行的是 “財(cái)政包干制”，地方政府的財(cái)政收入除了上繳中央固定的部分，剩下的都?xì)w自己支配。這種制度激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但也導(dǎo)致中央財(cái)政收入占比不斷下降 ——1993 年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重僅為 22%，中央政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力被嚴(yán)重削弱。

為了改變這一局面，1994 年，分稅制改革正式實(shí)施，將稅收分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅：增值稅 75% 歸中央、25% 歸地方，消費(fèi)稅全部歸中央，企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系劃分。改革后，中央財(cái)政收入占比迅速提升到 55.7%，但地方政府卻陷入了 “錢少事多” 的困境 —— 教育、醫(yī)療、基建、社會(huì)保障等大部分民生支出都由地方政府承擔(dān)，而收入?yún)s被大幅壓縮。

正是在這樣的背景下，一種史無(wú)前例的商業(yè)模式 ——“土地財(cái)政” 橫空出世。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是地方政府通過(guò) “征地 - 賣地 - 抵押 - 升值” 的閉環(huán)，把土地變成 “提款機(jī)”，這套玩法看似復(fù)雜，實(shí)則邏輯清晰，每一步都環(huán)環(huán)相扣：

第一步：低價(jià)征地，掌握 “原始資本”

根據(jù)《土地管理法》，地方政府可以通過(guò) “征收” 的方式，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然后再通過(guò) “招拍掛” 的方式出讓給開發(fā)商。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府給農(nóng)民的征地補(bǔ)償款往往遠(yuǎn)低于土地出讓價(jià)。以東部某省會(huì)城市為例，2023 年該市征收郊區(qū)農(nóng)村耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝 6 萬(wàn)元，而同年該區(qū)域的住宅用地出讓價(jià)平均為每畝 800 萬(wàn)元，差價(jià)超過(guò) 130 倍。靠著這種 “低買高賣”，地方政府輕松掌握了大量 “原始資本”，僅 2023 年，全國(guó)地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入就達(dá)到了 5.98 萬(wàn)億元，占地方政府性基金收入的 86.7%，土地財(cái)政的重要性可見一斑。

第二步：高價(jià)賣地，快速回籠資金

拿到國(guó)有土地后，地方政府會(huì)通過(guò) “招拍掛”（招標(biāo)、拍賣、掛牌）的方式出讓土地使用權(quán)，而房地產(chǎn)企業(yè)為了爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)地塊，往往會(huì)展開激烈競(jìng)價(jià)，最終的成交價(jià)往往遠(yuǎn)超底價(jià)。2016 年到 2021 年，是土地市場(chǎng)最瘋狂的五年：2016 年，全國(guó)誕生了 340 宗 “地王”（單宗土地成交價(jià)超過(guò) 10 億元），2017 年 “地王” 數(shù)量達(dá)到 475 宗，2018 年雖然有所降溫，但仍有 366 宗。這些 “地王” 的背后，是地方政府不斷攀升的土地出讓收入 ——2021 年，全國(guó)地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到 8.71 萬(wàn)億元，創(chuàng)下歷史新高。靠著賣地，地方政府快速回籠資金，不僅能彌補(bǔ)財(cái)政缺口，還能有足夠的錢搞基建、建學(xué)校、修醫(yī)院。

第三步：抵押融資，撬動(dòng)更多資金

光靠賣地的錢還不夠，地方政府還會(huì)把未來(lái)的土地出讓收入打包成 “資產(chǎn)”，通過(guò)融資平臺(tái)公司向銀行貸款或發(fā)行債券。這些融資平臺(tái)公司，大多是地方政府出資設(shè)立的國(guó)有企業(yè)，表面上是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，實(shí)際上卻承擔(dān)著為地方政府融資的功能，被稱為 “地方政府的錢袋子”。比如，某省會(huì)城市的 “城市建設(shè)投資集團(tuán)”，就曾以未來(lái) 5 年的土地出讓收入預(yù)期為抵押，向銀行申請(qǐng)了 150 億元的貸款，用于城市軌道交通建設(shè)。這種 “以未來(lái)?yè)Q現(xiàn)在” 的融資方式，讓地方政府撬動(dòng)了遠(yuǎn)超當(dāng)期財(cái)政收入的資金 —— 截至 2023 年底，全國(guó)地方政府融資平臺(tái)的有息債務(wù)規(guī)模超過(guò) 50 萬(wàn)億元，是地方政府一般公共預(yù)算收入的 3.2 倍。

第四步：基建升值，形成閉環(huán)循環(huán)

拿到賣地和融資的錢后，地方政府會(huì)大規(guī)模投入基建：修馬路、建地鐵、蓋公園、建產(chǎn)業(yè)園。這些基建項(xiàng)目不僅能改善城市面貌，還能顯著提升周邊土地的價(jià)值 —— 一條地鐵線路開通，沿線的房?jī)r(jià)和地價(jià)往往會(huì)上漲 20%-30%；一個(gè)產(chǎn)業(yè)園建成，周邊的工業(yè)用地價(jià)格可能翻倍。而土地升值后，地方政府又能以更高的價(jià)格賣地，獲得更多的收入，然后再投入新的基建，形成 “基建 - 升值 - 賣地 - 再基建” 的閉環(huán)循環(huán)。這種模式，讓中國(guó)的城市化進(jìn)程在短短二十年里實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展 ——2003 年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為 40.53%，2023 年達(dá)到了 66.15%，近 8 億人從農(nóng)村搬到了城市，建成了世界上最大的高鐵網(wǎng)、高速公路網(wǎng)和城市軌道交通網(wǎng)。

但這套看似完美的閉環(huán)，卻隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉借的債務(wù)，大多沒有納入政府預(yù)算管理，屬于 “隱性債務(wù)”。這些隱性債務(wù)的償還，高度依賴土地出讓收入 —— 一旦房?jī)r(jià)下跌，開發(fā)商拿地意愿下降，土地流拍增多，地方政府的土地出讓收入就會(huì)銳減，償還債務(wù)的能力也會(huì)隨之下降。2022 年，全國(guó)地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比下降 23.3%，2023 年同比再降 19.4%，連續(xù)兩年的大幅下滑，讓地方政府的債務(wù)壓力瞬間暴露。就像多米諾骨牌，當(dāng)房地產(chǎn)這個(gè) “第一張牌” 倒下，土地財(cái)政 “第二張牌” 跟著倒，最后就會(huì)砸向地方政府這個(gè) “最大的牌”。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)資不抵債，可以申請(qǐng)破產(chǎn)清算，比如曾經(jīng)的 “家電巨頭” 國(guó)美、“手機(jī)王者” 金立，都在債務(wù)危機(jī)后走向了破產(chǎn)。但地方政府不一樣，它不是普通的市場(chǎng)主體，而是承擔(dān)著公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的行政機(jī)構(gòu)，背后連著整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，根本 “不能倒”。具體來(lái)說(shuō)，地方政府的 “不能倒”，主要源于三個(gè)層面的 “剛性依賴”：

第一，銀行系統(tǒng)的 “生命線” 依賴

地方政府的債務(wù)，大部分都?jí)涸阢y行系統(tǒng)身上。截至 2023 年底，全國(guó)商業(yè)銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貸款余額超過(guò) 25 萬(wàn)億元，占商業(yè)銀行各項(xiàng)貸款余額的 18.7%；此外，地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的債券（城投債），有近 60% 被商業(yè)銀行持有。如果地方政府出現(xiàn)大規(guī)模債務(wù)違約，銀行系統(tǒng)就會(huì)產(chǎn)生巨額壞賬 —— 按照 5% 的壞賬率估算，僅融資平臺(tái)貸款就會(huì)產(chǎn)生 1.25 萬(wàn)億元的壞賬，這相當(dāng)于 2023 年全國(guó)商業(yè)銀行凈利潤(rùn)的 1.5 倍。一旦銀行壞賬率飆升，銀行就會(huì)收緊信貸，不僅企業(yè)貸不到錢，老百姓的存款安全也可能受到威脅，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性的金融危機(jī)。2008 年美國(guó)的次貸危機(jī)，就是因?yàn)榉康禺a(chǎn)泡沫破裂導(dǎo)致銀行壞賬激增，最終引發(fā)了全球性的金融海嘯，這個(gè)教訓(xùn)，中國(guó)絕對(duì)不能重蹈。

第二，民生運(yùn)轉(zhuǎn)的 “基本盤” 依賴

地方政府的財(cái)政收入，是維持社會(huì)民生運(yùn)轉(zhuǎn)的 “糧草”。從教育來(lái)看，2023 年全國(guó)地方政府教育支出達(dá)到 4.8 萬(wàn)億元，占地方一般公共預(yù)算支出的 15.2%，覆蓋了全國(guó) 90% 以上的學(xué)校運(yùn)營(yíng)、教師工資發(fā)放和教育設(shè)施建設(shè)；從醫(yī)療來(lái)看，地方政府醫(yī)療衛(wèi)生支出達(dá)到 2.6 萬(wàn)億元，占地方一般公共預(yù)算支出的 8.2%，支撐著全國(guó)近萬(wàn)家公立醫(yī)院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本醫(yī)療保障的落實(shí)；從社會(huì)保障來(lái)看，地方政府社會(huì)保障和就業(yè)支出達(dá)到 3.9 萬(wàn)億元，占地方一般公共預(yù)算支出的 12.3%，保障了退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)發(fā)放、失業(yè)人員的救助金發(fā)放和困難群眾的基本生活。如果地方政府財(cái)政崩潰，這些民生支出就會(huì)斷供，教師工資發(fā)不出來(lái)，醫(yī)院無(wú)法運(yùn)營(yíng)，養(yǎng)老金無(wú)法按時(shí)領(lǐng)取，整個(gè)社會(huì)的 “基本盤” 就會(huì)動(dòng)搖。

第三，社會(huì)穩(wěn)定的 “壓艙石” 依賴

地方政府不僅是公共服務(wù)的提供者，還是社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者。從社會(huì)治安來(lái)看，地方政府公共安全支出達(dá)到 1.4 萬(wàn)億元，占地方一般公共預(yù)算支出的 4.5%，支撐著全國(guó)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障著老百姓的生命財(cái)產(chǎn)安全；從基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，地方政府承擔(dān)著城市供水、供電、供氣、公交、地鐵等公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)責(zé)任，這些服務(wù)一旦中斷，城市就會(huì)陷入癱瘓；從就業(yè)來(lái)看，地方政府通過(guò)招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、建設(shè)項(xiàng)目，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位 —— 僅 2023 年，地方政府主導(dǎo)的基建項(xiàng)目就帶動(dòng)了超過(guò) 2000 萬(wàn)人就業(yè)。如果地方政府 “倒下”，不僅社會(huì)治安會(huì)失控，公共服務(wù)會(huì)中斷，還會(huì)導(dǎo)致大量人員失業(yè)，進(jìn)而引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，影響社會(huì)穩(wěn)定。

正是因?yàn)檫@三大 “剛性依賴”，地方政府 “不能倒”，也 “倒不起”。所以，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)壓力凸顯時(shí)，一系列 “救市” 措施應(yīng)運(yùn)而生：

2023 年，中央政府發(fā)行了 1.35 萬(wàn)億元的特殊再融資債券，專門用于置換地方政府的隱性債務(wù)，幫助地方政府 “借新還舊”，緩解短期償債壓力；2024 年，中央又追加發(fā)行了 1 萬(wàn)億元的特殊再融資債券，進(jìn)一步擴(kuò)大置換規(guī)模，截至 2024 年 6 月底，全國(guó)已累計(jì)發(fā)行特殊再融資債券 2.1 萬(wàn)億元，置換了超過(guò) 1.8 萬(wàn)億元的隱性債務(wù)。

除了中央層面的支持，銀行系統(tǒng)也被要求 “配合”：2023 年，中國(guó)人民銀行出臺(tái)政策，允許商業(yè)銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的到期貸款進(jìn)行 “展期”，最長(zhǎng)展期期限可達(dá) 5 年；2024 年，又進(jìn)一步放寬政策，允許商業(yè)銀行對(duì)符合條件的融資平臺(tái)貸款進(jìn)行 “債務(wù)重組”，調(diào)整還款計(jì)劃，降低利率水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2024 年 6 月底，全國(guó)已有超過(guò) 8000 億元的融資平臺(tái)貸款完成了展期或重組。

此外，地方政府還通過(guò) “行政協(xié)調(diào)” 的方式，拖延市場(chǎng)出清：有些地方政府會(huì)召集當(dāng)?shù)氐慕ㄖ髽I(yè)、材料供應(yīng)商開會(huì)，“暗示” 他們不要急于向融資平臺(tái)索要欠款，承諾 “政府項(xiàng)目不會(huì)賴賬”，讓供應(yīng)商繼續(xù)墊資施工；有些地方政府則會(huì)出臺(tái)政策，限制開發(fā)商降價(jià)賣房，防止房?jī)r(jià)下跌導(dǎo)致土地價(jià)值縮水，比如 2023 年，全國(guó)有超過(guò) 40 個(gè)城市出臺(tái)了 “限跌令”，要求開發(fā)商賣房?jī)r(jià)格不得低于備案價(jià)的 85%。

這些 “救市” 措施，短期內(nèi)確實(shí)起到了 “穩(wěn)雷” 的作用 —— 截至 2024 年 6 月底，全國(guó)地方政府融資平臺(tái)的違約率僅為 0.3%，遠(yuǎn)低于企業(yè)債券的違約率。但從長(zhǎng)期來(lái)看，這種 “輸血式” 的救助，卻在催生 “僵尸化” 現(xiàn)象：一些沒有盈利能力的融資平臺(tái)，靠著貸款展期和債務(wù)重組 “茍延殘喘”，占用了大量的信貸資源，卻無(wú)法創(chuàng)造新的價(jià)值；一些本該被市場(chǎng)淘汰的房地產(chǎn)項(xiàng)目，靠著政府的 “限跌令” 和供應(yīng)商的墊資繼續(xù)建設(shè)，形成了大量的 “庫(kù)存房”。

這種 “僵尸化”，正是日本 “失去三十年” 的核心原因 —— 上世紀(jì) 90 年代，日本房地產(chǎn)泡沫破裂后，政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，對(duì)陷入困境的銀行和企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模救助，導(dǎo)致大量 “僵尸企業(yè)” 存在，資金無(wú)法流向有活力的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期陷入停滯。中國(guó)如果繼續(xù)走這條路，很可能會(huì)重蹈日本的覆轍。

真正的出路只有一條：自救

靠 “輸血” 只能解燃眉之急，不能從根本上解決問(wèn)題。就像一個(gè)重病患者，長(zhǎng)期依賴呼吸機(jī)和輸液無(wú)法恢復(fù)健康，只有靠自身的免疫力和器官功能的修復(fù)，才能真正康復(fù)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，真正的出路只有一條：刮骨療毒，斷臂求生，通過(guò) “自救” 化解債務(wù)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。具體來(lái)看，地方政府的 “自救” 之路，主要包括四個(gè)方向：

賣資產(chǎn)：把 “沉睡的家底” 盤活

地方政府手里握著大量的 “家底”—— 從國(guó)有企業(yè)的股權(quán)，到城市的基礎(chǔ)設(shè)施，再到公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這些資產(chǎn)大多處于 “沉睡” 狀態(tài)，沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效益?，F(xiàn)在，地方政府需要做的，就是把這些 “家底” 擺上貨架，通過(guò)出售、轉(zhuǎn)讓、出租等方式，盤活存量資產(chǎn)，回籠資金用于償還債務(wù)。

2024 年 3 月，廣西柳州市打響了 “賣資產(chǎn)” 的第一槍 —— 柳州市國(guó)資委將旗下的柳州水務(wù)投資集團(tuán)有限公司（負(fù)責(zé)污水處理）和柳州威立雅水務(wù)有限公司（負(fù)責(zé)自來(lái)水供應(yīng)）各 15% 的股權(quán)，通過(guò)北京產(chǎn)權(quán)交易所掛牌轉(zhuǎn)讓，最終以 24 億元的價(jià)格成交。雖然這 24 億元僅占兩家公司凈資產(chǎn)的 3.8%，但卻為地方政府 “賣資產(chǎn)” 提供了可復(fù)制的樣本。據(jù)柳州市財(cái)政局透露，這筆資金將全部用于置換柳州城建集團(tuán)的隱性債務(wù)，緩解了該集團(tuán) 2024 年到期的 35 億元債務(wù)壓力。

柳州的嘗試并非個(gè)例，現(xiàn)在全國(guó)已有多個(gè)省市加入 “賣資產(chǎn)” 的行列，并且探索出了多種 “賣法”：

在國(guó)有企業(yè)股權(quán)出售方面，浙江舟山市在 2023 年將舟山海港建設(shè)開發(fā)有限公司 49% 的股權(quán)以 18 億元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給了招商局港口集團(tuán)，這筆資金不僅用于償還舟山港集團(tuán)的 12 億元債務(wù)，還剩下 6 億元用于港口的智能化改造；福建武平縣則在 2024 年將縣屬的武平國(guó)有投資集團(tuán)有限公司持有的武平客家天沐溫泉旅游開發(fā)有限公司 60% 的股權(quán)，以 3.2 億元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給了民營(yíng)企業(yè)，這筆資金直接用于償還武平縣 2024 年到期的 2.8 億元隱性債務(wù)，幫助武平縣成為全國(guó)首個(gè)提前 4 年實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零的縣。

在基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣方面，云南武定縣在 2024 年 4 月，將縣城內(nèi) 2000 個(gè)公共停車位未來(lái) 20 年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)公開拍賣的方式以 1.2 億元的價(jià)格成交，買受方可以通過(guò)收取停車費(fèi)獲得收益；河南洛寧縣則在 2024 年 5 月，將縣城內(nèi)所有戶外廣告位未來(lái) 15 年的經(jīng)營(yíng)權(quán)以 8600 萬(wàn)元的價(jià)格拍賣，這筆資金用于縣城道路的翻新工程；貴州織金縣更是 “打包出售”，將縣城的垃圾處理廠、污水處理廠和公共交通線路的經(jīng)營(yíng)權(quán)捆綁，以 2.5 億元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給了專業(yè)的環(huán)境治理公司，一次性解決了織金縣 1.9 億元的到期債務(wù)。

在閑置資產(chǎn)處置方面，東部某省會(huì)城市在 2024 年上半年，將市中心的 3 處閑置辦公樓和 2 處廢棄的工廠用地，通過(guò)拍賣的方式以 9.8 億元的價(jià)格成交，其中一處辦公樓被改造為商業(yè)綜合體，一處工廠用地被開發(fā)為人才公寓；西部某地級(jí)市則將下轄的 5 個(gè)偏遠(yuǎn)縣區(qū)的閑置學(xué)校、醫(yī)院房產(chǎn)，以打包租賃的方式，租給了教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每年獲得租金收入 1200 萬(wàn)元，用于補(bǔ)充地方教育和醫(yī)療支出。這些案例表明，地方政府手中的 “家底” 并非 “死資產(chǎn)”，只要合理規(guī)劃、科學(xué)處置，就能變成緩解債務(wù)壓力的 “活資金”。

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至 2024 年 6 月底，全國(guó)地方政府已累計(jì)盤活存量資產(chǎn)超過(guò) 1.2 萬(wàn)億元，其中通過(guò)出售、轉(zhuǎn)讓等方式回籠資金 6800 億元，這些資金中 85% 以上都用于償還隱性債務(wù)。但從整體來(lái)看，盤活資產(chǎn)的潛力仍未完全釋放 —— 全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的存量資產(chǎn)規(guī)模超過(guò) 100 萬(wàn)億元，公共服務(wù)領(lǐng)域的存量資產(chǎn)規(guī)模超過(guò) 50 萬(wàn)億元，即便只盤活其中的 5%，也能回籠 7.5 萬(wàn)億元資金，足以覆蓋 2024 年全國(guó)地方政府到期隱性債務(wù)的 80%。

混改：讓市場(chǎng)力量 “補(bǔ)位”

除了直接 “賣資產(chǎn)”，地方政府還可以通過(guò) “混合所有制改革”（簡(jiǎn)稱 “混改”）的方式，引入社會(huì)資本參與國(guó)有企業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)，既解決資金問(wèn)題，又提升運(yùn)營(yíng)效率。過(guò)去，地方政府的很多 “公家生意”，比如自來(lái)水供應(yīng)、公交運(yùn)營(yíng)、地方銀行等，都由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，往往存在效率低下、服務(wù)質(zhì)量差、虧損嚴(yán)重等問(wèn)題。通過(guò)混改，讓民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等社會(huì)資本入股，不僅能帶來(lái)新鮮的資金，還能帶來(lái)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)模式，讓 “公家生意” 煥發(fā)新活力。

2024 年 4 月，山東省淄博市對(duì)當(dāng)?shù)氐墓幌到y(tǒng)進(jìn)行了混改試點(diǎn)：淄博市國(guó)資委將淄博公共交通有限公司 60% 的股權(quán)，以 5.8 億元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給了兩家民營(yíng)企業(yè) —— 一家是全國(guó)知名的新能源汽車企業(yè)，另一家是專業(yè)的城市交通運(yùn)營(yíng)公司?；旄暮?，新公司不僅投入 2 億元更新了 300 輛新能源公交車，還優(yōu)化了公交線路設(shè)計(jì)，推出了 “定制公交”“夜間公交” 等個(gè)性化服務(wù)，市民滿意度從混改前的 72% 提升到了 91%，同時(shí)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本下降了 18%，預(yù)計(jì) 2025 年就能實(shí)現(xiàn)盈利。而淄博市國(guó)資委拿到的 5.8 億元股權(quán)轉(zhuǎn)讓款，全部用于償還淄博城建集團(tuán)的到期債務(wù)，緩解了該集團(tuán)的資金壓力。

在地方銀行領(lǐng)域，混改的步伐也在加快。2024 年 5 月，河南省商丘市商業(yè)銀行完成混改，引入了 3 家民營(yíng)企業(yè)作為戰(zhàn)略投資者，共募集資金 12 億元，其中 8 億元用于補(bǔ)充銀行資本金，4 億元用于償還商丘市財(cái)政局的隱性債務(wù)?；旄暮?，商丘市商業(yè)銀行優(yōu)化了股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善了公司治理，不良貸款率從混改前的 4.5% 下降到了 2.8%，貸款投放規(guī)模同比增長(zhǎng)了 23%，重點(diǎn)支持了當(dāng)?shù)氐闹行∑髽I(yè)和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。

不僅如此，混改還在向更廣泛的領(lǐng)域延伸。2024 年上半年，全國(guó)已有 28 個(gè)省市推出了混改項(xiàng)目清單，涉及國(guó)有企業(yè)超過(guò) 300 家，涵蓋了能源、交通、醫(yī)療、教育、金融等多個(gè)領(lǐng)域，預(yù)計(jì)全年能通過(guò)混改募集資金超過(guò) 2000 億元。財(cái)政部明確提出，到 2025 年底，要實(shí)現(xiàn)地方國(guó)有企業(yè)混改面超過(guò) 80%，公共服務(wù)領(lǐng)域混改面超過(guò) 60%，通過(guò)混改引入社會(huì)資本超過(guò) 5000 億元，為地方政府化解債務(wù)提供有力支撐。

地方政府還需要通過(guò) “節(jié)流”（縮表）的方式減少支出，從過(guò)去的 “投資型政府” 向 “服務(wù)型政府” 轉(zhuǎn)型。過(guò)去，很多地方政府熱衷于搞 “大項(xiàng)目”“大基建”，盲目追求 GDP 增長(zhǎng)，導(dǎo)致財(cái)政支出大幅增加，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大?，F(xiàn)在，地方政府需要 “勒緊褲腰帶過(guò)日子”，裁冗員、壓支出、減項(xiàng)目，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。

在 “裁冗員” 方面，多地已經(jīng)開始行動(dòng)。2024 年 3 月，河北省邢臺(tái)市出臺(tái)了《市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位精簡(jiǎn)人員方案》，明確要求市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員編制精簡(jiǎn) 15%，其中行政編制精簡(jiǎn) 10%，事業(yè)編制精簡(jiǎn) 20%，預(yù)計(jì)可減少財(cái)政支出 12 億元。邢臺(tái)市通過(guò) “離崗創(chuàng)業(yè)”“提前退休”“轉(zhuǎn)崗到企業(yè)” 等多種方式，妥善安置精簡(jiǎn)人員，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。截至 2024 年 6 月底，邢臺(tái)市已完成人員精簡(jiǎn)任務(wù)的 80%，減少財(cái)政支出 8.5 億元。

在 “壓支出” 方面，各地紛紛出臺(tái) “過(guò)緊日子” 的政策。2024 年 4 月，四川省成都市發(fā)布了《市級(jí)財(cái)政支出壓減方案》，要求市級(jí)各部門一般性支出壓減 20%，“三公” 經(jīng)費(fèi)（因公出國(guó)（境）費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)）壓減 30%，同時(shí)取消一批不必要的會(huì)議、培訓(xùn)、檢查等活動(dòng)，預(yù)計(jì)全年可壓減財(cái)政支出 35 億元。成都市還建立了 “財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，對(duì)所有財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，低效、無(wú)效的支出項(xiàng)目一律取消，確保財(cái)政資金 “花在實(shí)處、用出效益”。

在 “減項(xiàng)目” 方面，地方政府開始清理 “僵尸項(xiàng)目” 和 “低效項(xiàng)目”。2024 年 5 月，湖南省長(zhǎng)沙市對(duì)全市的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了全面排查，共排查出 “僵尸項(xiàng)目”（已開工但長(zhǎng)期停工、無(wú)法完工的項(xiàng)目）42 個(gè)，“低效項(xiàng)目”（投資回報(bào)率低于 2% 的項(xiàng)目）68 個(gè)，這些項(xiàng)目累計(jì)已投入資金 187 億元。長(zhǎng)沙市對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行分類處置：對(duì)有盤活可能的項(xiàng)目，通過(guò)引入社會(huì)資本、變更建設(shè)內(nèi)容等方式繼續(xù)推進(jìn)；對(duì)沒有盤活可能的項(xiàng)目，堅(jiān)決停工清算，避免資金繼續(xù)浪費(fèi)。通過(guò)清理 “僵尸項(xiàng)目” 和 “低效項(xiàng)目”，長(zhǎng)沙市預(yù)計(jì)可節(jié)省財(cái)政支出 65 億元，其中 40 億元用于償還隱性債務(wù)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至 2024 年 6 月底，全國(guó)已有 31 個(gè)省市出臺(tái)了 “縮表” 相關(guān)政策，累計(jì)精簡(jiǎn)人員超過(guò) 15 萬(wàn)人，壓減財(cái)政支出超過(guò) 800 億元，清理 “僵尸項(xiàng)目” 和 “低效項(xiàng)目” 超過(guò) 1200 個(gè)，節(jié)省財(cái)政支出超過(guò) 500 億元?！翱s表” 不僅能直接減少財(cái)政支出，緩解債務(wù)壓力，還能推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

雖然地方政府的 “自救” 之路有很多方向，但在實(shí)際操作中，卻面臨著諸多難題，這些難題就像 “攔路虎”，讓 “自救” 進(jìn)程舉步維艱。

第一，債務(wù)窟窿 “填不滿”

最核心的難題，還是債務(wù)規(guī)模太大，遠(yuǎn)超地方政府的償還能力。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，截至 2023 年底，全國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模超過(guò) 60 萬(wàn)億元，而 2023 年全國(guó)地方政府一般公共預(yù)算收入僅為 15.7 萬(wàn)億元，隱性債務(wù)規(guī)模是一般公共預(yù)算收入的 3.8 倍。對(duì)于一些債務(wù)壓力較大的省份，情況更是嚴(yán)峻 —— 某中部省份的隱性債務(wù)規(guī)模是其一般公共預(yù)算收入的 5.8 倍，某西部省份的隱性債務(wù)規(guī)模甚至是其一般公共預(yù)算收入的 7.2 倍。

這么大的債務(wù)窟窿，僅靠 “賣資產(chǎn)”“混改”等方式很難完全填滿。以某中部省份為例，該省 2024 年到期隱性債務(wù)為 1.2 萬(wàn)億元，而通過(guò)盤活資產(chǎn)、混改、ABS 等方式預(yù)計(jì)能回籠資金僅為 8000 億元，資金缺口高達(dá) 4000 億元。為了填補(bǔ)資金缺口，該省不得不繼續(xù)向銀行貸款，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模越滾越大，陷入 “借新還舊” 的惡性循環(huán)。

第二，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn) “賣不動(dòng)”

地方政府手中的資產(chǎn)雖然多，但優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)卻很少，大部分資產(chǎn)要么 “好看不好用”，要么 “好用不值錢”，很難賣出好價(jià)錢。比如，很多地方的廣場(chǎng)、博物館、體育館等公共設(shè)施，雖然建設(shè)成本高、外觀氣派，但卻沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，無(wú)法產(chǎn)生收益，投資者根本不愿意接手；一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如山區(qū)的高速公路、縣城的產(chǎn)業(yè)園等，由于地理位置偏僻、人口流失嚴(yán)重，運(yùn)營(yíng)效益差，也很難吸引投資者。

2024 年 4 月，遼寧省本溪市滿族自治縣嘗試拍賣縣城內(nèi) 2000 個(gè)公共停車位未來(lái) 20 年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，起拍價(jià) 1.6 億元，結(jié)果因?yàn)閳?bào)名人數(shù)不足而流拍；2024 年 5 月，吉林省白山市嘗試轉(zhuǎn)讓市內(nèi)一家虧損的國(guó)有紡織廠，評(píng)估價(jià) 8000 萬(wàn)元，最終因?yàn)闆]有投資者報(bào)名而被迫取消。這些案例表明，地方政府的很多資產(chǎn)缺乏市場(chǎng)吸引力，“賣不動(dòng)” 的問(wèn)題十分突出。

第三，利益固化 “拆不開”

處置國(guó)有資產(chǎn)、推進(jìn)混改、精簡(jiǎn)人員等 “自救” 措施，都會(huì)觸動(dòng)既得利益群體的 “奶酪”，遭到他們的抵制和反對(duì)。比如，在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混改時(shí)，一些國(guó)有企業(yè)的管理層擔(dān)心失去控制權(quán)，會(huì)通過(guò)各種方式阻撓混改；在精簡(jiǎn)人員時(shí)，一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員擔(dān)心失去 “鐵飯碗”，會(huì)消極抵抗；在處置國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，一些與資產(chǎn)處置相關(guān)的部門和個(gè)人，擔(dān)心失去灰色收入，會(huì)設(shè)置各種障礙。

2024 年 3 月，某東部城市在推進(jìn)公交系統(tǒng)混改時(shí)，當(dāng)?shù)毓还镜墓芾韺右?“維護(hù)職工利益” 為由，煽動(dòng)職工罷工，導(dǎo)致混改工作被迫暫停；2024 年 5 月，某西部縣城在精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)人員時(shí)，一些老員工以 “工作年限長(zhǎng)、貢獻(xiàn)大” 為由，拒絕轉(zhuǎn)崗或提前退休，導(dǎo)致人員精簡(jiǎn)工作進(jìn)展緩慢。利益固化的問(wèn)題，讓 “自救” 措施很難順利推進(jìn)，甚至可能引發(fā)社會(huì)矛盾。

第四，公共服務(wù) “受影響”

在 “自救” 過(guò)程中，如果操作不當(dāng)，很容易影響公共服務(wù)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。比如，在出售公共服務(wù)領(lǐng)域的資產(chǎn)（如自來(lái)水公司、污水處理廠）時(shí)，如果只追求短期利益，把資產(chǎn)賣給缺乏運(yùn)營(yíng)能力的投資者，可能會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)價(jià)格上漲、服務(wù)質(zhì)量下降；在精簡(jiǎn)人員時(shí)，如果過(guò)度壓縮公共服務(wù)領(lǐng)域的人員編制（如教師、醫(yī)生、警察），可能會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足，影響老百姓的日常生活。

2024 年 2 月，某南部城市將市內(nèi)的自來(lái)水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給了一家民營(yíng)企業(yè)，該企業(yè)為了追求利潤(rùn)，將自來(lái)水價(jià)格提高了 30%，同時(shí)減少了水質(zhì)檢測(cè)頻次，導(dǎo)致市民投訴量激增；2024 年 4 月，某北部縣城在精簡(jiǎn)教育系統(tǒng)人員時(shí)，過(guò)度壓縮教師編制，導(dǎo)致部分農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn) “一個(gè)老師教多個(gè)班級(jí)” 的情況，教學(xué)質(zhì)量大幅下降。這些問(wèn)題表明，地方政府在 “自救” 的同時(shí)，必須兼顧公共服務(wù)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，不能 “顧此失彼”。

結(jié)語(yǔ)：等待那個(gè)關(guān)鍵選擇

現(xiàn)在，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的牌局已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)。房地產(chǎn)企業(yè)這些 “民營(yíng)小弟” 陸續(xù)被市場(chǎng)出清，地方政府這個(gè) “最大莊家” 獨(dú)自面對(duì)堆積如山的債務(wù)。它既不能像許家印那樣拍桌子走人，也不能靠吹更大的泡沫掩蓋舊窟窿，面前只有兩條清晰的路：

一條是繼續(xù) “輸液續(xù)命”—— 靠中央發(fā)行特殊再融資債券、銀行貸款展期、拖延市場(chǎng)出清等方式維持，雖然短期內(nèi)不會(huì)爆發(fā)危機(jī)，但會(huì)導(dǎo)致 “僵尸化” 蔓延，資金無(wú)法流向有活力的產(chǎn)業(yè)，年輕人失去奮斗信心，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期陷入低速增長(zhǎng)甚至停滯，重蹈日本 “失去三十年” 的覆轍。

另一條是 “刮骨療毒”—— 勇敢地推進(jìn)資產(chǎn)盤活、混改、ABS、縮表等 “自救” 措施，忍受短期的陣痛（比如部分人員失業(yè)、部分項(xiàng)目停工、短期經(jīng)濟(jì)增速下滑），但能從根本上化解債務(wù)危機(jī)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，釋放市場(chǎng)活力，為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

財(cái)政部已經(jīng)給地方劃定了 “時(shí)間表”—— 到 2028 年底，全國(guó)地方政府要基本完成隱性債務(wù)化解工作。目前，已有 82 個(gè)區(qū)縣提前實(shí)現(xiàn)了隱性債務(wù)清零，這些 “先行者” 的經(jīng)驗(yàn)證明，“刮骨療毒” 雖然難，但并非不可行。

整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)，就取決于我們最終的選擇。時(shí)間真的不多了，我們每個(gè)人都是這場(chǎng)選擇的見證者，也都是最終結(jié)果的受益者或承受者?，F(xiàn)在，所有人都在等待那個(gè)關(guān)鍵答案 ——我們到底會(huì)選擇哪條路？