民告官，證據不足也能贏？行政訴訟舉證責任倒置原則釋義

文/北京陳煒律師

法律的天平在行政訴訟中悄然偏向弱勢的公民一方，這不是偏袒，而是公正。

作為一名長期代理行政案件的北京律師，我經常遇到當事人這樣的疑問：“陳律師，我手里證據不多，告政府能贏嗎？”我的回答往往是：“民告官案件中，證據不足并不注定敗訴。”這背后的法律支柱，正是舉證責任倒置原則。

在傳統的“誰主張，誰舉證”的訴訟模式下，普通公民面對強大的行政機關時常處于弱勢地位。而行政訴訟中的舉證責任倒置原則，則將證明行政行為合法性的責任轉移給了行政機關，為公民提供了有效的維權途徑。

01 舉證責任倒置的法律基礎

最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定（法釋〔2002〕21號）第一條明確寫道：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起10日內，提供據以作出被訴具體行為的全部證據和所依據的規范性文件?！?/p>

這一規定顛覆了傳統的舉證責任分配原則。根據該規定，行政機關在行政訴訟中必須證明自己行為的合法性，否則將承擔敗訴后果。

具體來說，如果行政機關不提供或者無正當理由逾期提供證據，法院會視為被訴具體行政行為沒有相應證據。

舉證責任倒置原則在政府信息公開案件中體現得尤為明顯。根據最高人民法院的規定，當公民申請獲取政府信息而被拒絕時，行政機關必須對拒絕的根據以及履行法定告知和說明理由義務的情況承擔舉證責任。

這意味著，行政機關不能再簡單地以“國家秘密”為擋箭牌拒絕公開信息，而必須提供證據證明該信息已經依照法定程序確定為國家秘密。

02 行政訴訟中的舉證責任分配

在行政訴訟中，舉證責任的分配遵循特定規則。被告行政機關對作出的具體行政行為負有舉證責任，而原告在起訴時應當提供符合起訴條件的相應證據材料。

具體而言，在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。但有兩種例外情況：一是被告應當依職權主動履行法定職責的；二是原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的。

原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據，但重要的是，即使原告提供的證據不成立，也不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責任。這一規定充分體現了行政訴訟中對弱勢一方當事人的保護。

關于舉證期限，被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提供證據。如因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由不能在此期限內提供證據的，應當在收到起訴狀副本之日起10日內向人民法院提出延期提供證據的書面申請。

03 與民事訴訟的比較

行政訴訟的舉證責任分配與民事訴訟形成鮮明對比。在民事訴訟中，一般遵循“誰主張，誰舉證”的原則。

《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條第一款規定：“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。”這意味著，在民事訴訟中，提出權利主張的當事人需要自行提供證據證明其主張成立。

民事訴訟中僅在特殊情況下適用舉證責任倒置。根據規定，這些特殊情況包括：新產品制造方法發明專利侵權訴訟、高度危險作業致人損害的侵權訴訟、環境污染引起的損害賠償訴訟等特殊侵權案件。

而與民事訴訟不同，行政訴訟總體上實行舉證責任倒置，這是由行政訴訟的特殊性決定的。在“民告官”的案件中，雙方在證據收集能力上差距懸殊，如果要求公民承擔主要舉證責任，將導致實質上的不公正。

04 舉證責任倒置的實踐意義

舉證責任倒置原則在行政訴訟實踐中發揮著重要作用。它有效地平衡了訴訟雙方的力量對比，為公民提供了實質性的維權途徑。

在政府信息公開案件中，這一原則表現得尤為明顯。以前，行政機關最常用的“擋箭牌”就是聲稱公民申請公開的內容屬于“國家機密”，按規定不能公開。而一些法院依照“誰主張誰舉證”的原則，要求公民拿出證據證明其申請公開的政府信息不屬于“國家秘密”。

這便將公民置于一個荒唐的困境——既然他因不了解政府信息的內容而申請公開，他怎么可能去證明該信息不屬于“國家秘密”呢？而根據舉證責任倒置原則，行政機關需要證明該政府信息已經依照法定程序確定為國家秘密，或者提供有關部分、單位出具的屬于國家秘密的審查、確認結論。

這一原則也促使行政機關在作出行政行為時更加謹慎，必須確保行為有充分的法律和事實依據。同時，行政機關需要完善檔案管理制度，以便在可能發生的訴訟中能夠及時提供證據。

05 權利與限制：公民的舉證責任

雖然行政訴訟中主要實行舉證責任倒置，但這并不意味著公民在訴訟中完全不需要承擔任何舉證責任。原告在起訴時仍需提供符合起訴條件的相應證據材料。

在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據。這意味著，對于損害事實的存在和程度，公民需要承擔一定的舉證責任。

此外，如果公民在行政程序中曾經提出申請而行政機關不作為，公民在起訴時需要提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。當然，如果被告應當依職權主動履行法定職責，或者原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據的除外。

值得注意的是，最高人民法院的規定也指出，在政府信息公開案件中，公民如果不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要，法院應當駁回其訴訟請求。這一規定在實踐中引發了一些爭議，因為公民申請政府信息可能只是為了行使監督政府的權利。

06 證據收集與保全策略

對于提起行政訴訟的公民來說，雖然主要舉證責任在行政機關，但積極收集和保全證據仍然至關重要。

當事人應當對其提交的證據材料分類編號，對證據材料的來源、證明對象和內容作簡要說明，簽名或者蓋章，注明提交日期。人民法院收到當事人提交的證據材料，應當出具收據。

如果證據由國家有關部門保存而須由人民法院調取，或者涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等當事人無法自行收集的證據，當事人可以申請人民法院調取這些證據。

當事人根據行政訴訟法第三十六條的規定向人民法院申請保全證據的，應當在舉證期限屆滿前以書面形式提出，并說明證據的名稱和地點、保全的內容和范圍、申請保全的理由等事項。人民法院可以采取查封、扣押、拍照、錄音、錄像、復制、鑒定、勘驗、制作詢問筆錄等保全措施。

舉證責任倒置原則的實施效果顯著。許多行政機關在應訴過程中首次真正審視自己行政行為的合法性，不少在訴訟期間主動糾正了違法行為。

隨著法治建設的不斷深入，這一原則將發揮更加重要的作用，為每一個公民的合法權益保駕護航。正如我經常告訴當事人的那樣：“法律不期待你提供全部證據，但要求政府證明其行為的合法性。”