布魯金斯學會：以色列-加沙協議對中東意味著什么？

10月8日加沙停火協定的達成和隨后的逐步落實終于結束了為時二年的血腥加沙戰爭，美國布魯金斯學會（BROOKINGS）中東政策中心外交政策非常駐高級研究員阿穆爾（Hady Amr）、治理研究研究員、230條款項目、Lawfare總法律顧問兼高級編輯安德森（Scott R. Anderson）、美歐研究中心外交政策研究員兼土耳其項目主任艾丁達斯巴斯（Asl? Ayd?nta?ba?）、外交項目及美歐研究中心非常駐高級研究員基里什奇（Kemal Kiri?ci）、副總裁兼外交政策主任馬洛尼（Suzanne Maloney）、外交政策資深研究員拉比諾維奇（Itamar Rabinovich、）、外交政策高級研究員蘭德（Dafna H. Rand）和中東政策中心外交政策非常駐高級研究員特爾哈米（Shibley Telhami ）13日聯合發表題為《布魯金斯學會：以色列-加沙協議對中東意味著什么》（Israel-Gaza deal mean for the Middle East?）的報告，對此進行了深入分析和前瞻。

報告指出，經歷了兩年令人痛苦的暴力沖突，包括2023年10月7日1200名以色列人和外國人被殺害，此后又有超過6.7萬名巴勒斯坦人被殺害——相當于每兩周就有一次10月7日——值得慶幸的是，每日的血腥屠殺終于停止了。以色列人看到數十名被關押在加沙的以色列公民獲釋，巴勒斯坦人也看到被以色列扣押的俘虜和尸體被釋放——但只有一小部分，數千人未經審判仍被關押，數百具尸體被扣押多年——早在10月7日之前。即便如此，停止每日的殺戮僅僅是個開始。更艱巨的任務現在開始了。

那么，停火能否維持？公正的和平能否實現？

報告認為，特朗普（Donald Trump）迫不及待地前往以色列與議會和民眾發表講話，但他卻沒有對巴勒斯坦人民做出同樣的表態。盡管他的女婿庫什納（Jared Kushner）及其特使維特科夫（Steve Witkoff）與哈馬斯談判代表會面握手，最終達成協議，但那些被要求接受政治未來的人必須在塑造未來方面擁有發言權。因此阿穆爾認為“更艱巨的工作才剛剛開始”。

作者們強調，巴勒斯坦人能否獲得基本自由，將決定巴勒斯坦的希望能否取代絕望。早在2023年之前，加沙就已陷入貧困，這并非命運使然，而是由于以色列強加于其上的行動自由的缺失，而這種限制主要由以色列實施，但埃及也趁火打劫。如果巴勒斯坦人民能夠獲得基本的出行自由、管理自身經濟、建立機構和更高效的治理，他們就能繁榮昌盛。此外，加沙的物質破壞極其嚴重，需要數十億美元的援助才能恢復哪怕一絲人性。

報告認為以色列針對卡塔爾境內目標的空襲是戰局根本轉變的關鍵，因為在此之后，阿拉伯和穆斯林占多數的政府已明確表示，該地區將不再接受無休止的戰爭。歐洲對巴勒斯坦的承認并非象征性的，而是對半個世紀以來外交癱瘓的不耐煩。而在美國，包括美國猶太人在內的公眾輿論已轉向要求巴勒斯坦人享有權利并承擔責任。

然而報告指出，追求沒有平等的和平終究只是幻想。如今的以色列享有安全、自由，并且是世界最強大的經濟體之一——人均財富超過法國、日本、阿聯酋或英國。而巴勒斯坦人則生活在軍事控制之下，貧困程度是后者的20倍。在面積與新澤西州相當的狹小領土上，這種巨大的不平等是沖突反復爆發的根源。

報告認為，半個世紀以來，世界各國（包括美國）一直試圖友好地尋求解決巴以沖突，但最終卻徹底失敗，我們現在需要全球持續努力，為兩國人民爭取平等的自由、安全、繁榮和權利。我稱之為“行動直至平等”的全球承諾。特朗普憑借其堅定的決心、愿意運用美國力量的意愿以及其政治遺產的激勵，憑借其在以色列公眾中的聲望，對包括內塔尼亞胡（Benjamin Netanyahu）在內的各方都擁有巨大的影響力。未來的道路充滿危險，但如果特朗普果斷行動，他確實有機會推動局勢朝著他所宣稱的持久和平的方向發展。

作者們強調了重啟“兩國方案”的重要意義，認為加沙和平計劃除了其他顯著影響外，還使兩國方案重新成為美國兩黨對以巴沖突政策的支柱。根據國際法，加沙和約旦河西岸通常被視為被占領土，這意味著以色列不應永久吞并這些地區。相反，長期以來，談判一直致力于最終將這些領土作為未來巴勒斯坦國的一部分歸還給巴勒斯坦人。

安德森指出，多年來，兩國方案一直是美國兩黨外交政策的焦點。但特朗普第一屆政府采取的若干舉措似乎破壞了這一方案。以色列也采取了類似的舉措，包括擴大約旦河西岸定居點并公開討論吞并問題，而特朗普第二屆政府顯然對此表示默許。內塔尼亞胡最近甚至公開宣稱“不會有巴勒斯坦國”，而就在幾天前，美國國務卿盧比奧（Marco Rubio）剛剛訪問以色列。

但特朗普政府的和平計劃卻采取了不同的策略，呼吁以色列放棄吞并加沙的任何意圖，保障加沙人返回家園的權利，并規定加沙最終將與約旦河西岸地區一起由改革后的巴勒斯坦權力機構進行治理。這些條件加上旨在解決以色列安全問題的措施以及美國反對任何約旦河西岸吞并行動的保證，用該計劃的話來說，公開旨在“開辟一條通往巴勒斯坦自決和建國的可靠道路”。

白宮后續行動的效果如何還有待觀察。但至少，其做法體現出一種顯著的轉變——特朗普似乎愿意為此（推動落實兩國方案）投入政治資本。

那么，如何將協議轉化為真正的和平？

艾丁達斯巴斯指出，這場始于10月7日、并持續至加沙慘烈戰爭的噩夢或許終于結束了，這值得慶祝。對于我們許多在中東工作、從未習慣于生活在無休止的人類苦難循環中的人來說，這無疑是一個巨大的解脫。不完美的和平總比一場令人痛心的戰爭要好。

幾乎所有評論員都指出，加沙協議依然脆弱，留下許多懸而未決的問題。什么樣的維和部隊才能確保安全與穩定？一旦以色列人質獲釋，什么能保證從第一階段過渡到第二階段？或者，最終的方案是什么，才能在迫使哈馬斯放棄權力的同時，在一定程度上實現巴勒斯坦的主權？等等。

但更令人關注的問題是，特朗普這種顛倒黑白的和平談判方式——在細節尚未敲定之前就宣布勝利——究竟揭示了美國外交政策的新時代，以及這對我們自身的工作意味著什么。作為外交政策界，我們一直以能夠為復雜問題提供專業知識、戰略深度和長遠眼光而自豪。我們重視循序漸進的路線圖、專家主導的談判以及為持久和平協議奠定堅實基礎的精心架構。

然而如果這一切不再像以前那樣重要呢？過去幾個月的經驗表明，一種事務性、個性化、持續電視化的外交方式——盡管看起來似乎不嚴肅——能夠產生真正的成果。這些成果是所有專家和歷屆政府都未能實現的，他們制定了詳細的路線圖，注重細節。加沙停火就是明證。

這引發了我們工作中一些有趣的困境，而非使其變得無關緊要。達成協議是一回事，將協議轉化為穩定可持續的秩序又是另一回事。加沙及其后續的所有不確定性就是一個很好的例子。細節和專業知識對于加沙沖突后的穩定和治理至關重要，就像在敘利亞、約旦河西岸、亞美尼亞、阿塞拜疆、烏克蘭以及特朗普觸及的其他熱點地區一樣。這項工作顯然不如達成協議那么吸引人，但或許同樣重要。

作者們強調，隨著美國與世界其他國家關系的演變，無論好壞，這個即興外交的新時代都挑戰著我們去適應——并創造了新的空間，使戰略分析和機構專業知識能夠幫助塑造協議達成后的結果。因此“如果特朗普的外交政策是為了達成協議，那么我們外交政策界的外交政策就必須是為了使這些協議持久”。

基里什奇相信，加沙重建將是一項持久挑戰。

特朗普旨在實現加沙停火并釋放人質的二十點計劃的第一階段正在進行中。正如許多人指出的那樣，確保停火的延續并建立該計劃設想的過渡技術官僚治理體系將是一項艱巨的任務。而同樣具有挑戰性甚至更大的挑戰將是加沙地帶的重建。兩年戰爭留下的最令人震驚的畫面之一就是滿目瘡痍。今年4月，聯合國估計，清除戰爭造成的瓦礫可能“需要長達20年的時間”，而要處理這片本已擁擠不堪的狹長地帶，則需要6327德南（約2.4平方英里）的土地。埋在這些廢墟下的不僅僅是生命和生計，還有綿延數個世紀的豐富的文化和社會歷史。

特朗普的計劃對重建只字未提。它只是含糊地提到了“重建和振興加沙的經濟發展計劃”以及建立一個享受貿易優惠的“經濟特區”。如果不首先解決廢墟清理和加沙所有基礎設施（房屋、學校、醫院、道路、港口等）的重建問題，很難想象經濟發展如何實現。這種重建還將帶來重要的社會層面，幫助加沙人逐步從創傷中恢復，成為經濟發展的積極參與者以及和平建設的利益攸關方。

盡管在以色列獲得他夢寐已久的恭維和歡呼，但馬洛尼認為，特朗普所謂“新中東”（New Middle East'）遠未實現。因為這場沖突中不乏潛在的破壞者，而今天許多人所體驗到的喜悅卻因引發戰爭的暴行、加沙的破壞和深重苦難以及確保持久和平和巴勒斯坦重建與主權道路所面臨的艱巨任務而受到沖淡。

報告承認，盡管如此，特朗普還是在拜登政府前任們最協調一致、最善意的努力都失敗的地方占了上風。他的做法的特點是愿意對兩黨采取強硬態度，愿意將美國的信譽置于風險之中，并始終致力于避免過度擴張。總統喬·拜登試圖說服，而特朗普則提出要求并施加限制。他于 6 月加入了以色列對伊朗的襲擊，并使其成功，但也堅持要求突然結束襲擊。他贊揚了內塔尼亞胡，后來在以色列襲擊多哈哈馬斯政治領導人失敗后，又強迫他在鏡頭前向卡塔爾總理道歉，這讓他感到羞辱。他的談判代表直接與哈馬斯接觸，有時沒有與以色列進行明確的協調，并任命特朗普本人為負責監督該協議實施的委員會主席，這表明華盛頓致力于確保其以色列盟友遵守該協議的條款。

在以色列成功斬首鄰國黎巴嫩的哈馬斯和真主黨并摧毀其大部分武器庫后，這場戰爭對這個猶太國家——以及對華盛頓——來說，都成了政治和戰略負擔。然而，戰爭的持續似乎已成定局，部分原因是內塔尼亞胡政府內部的聯盟動態，以及美國不愿為其在該地區最親密的盟友發號施令。特朗普和他的房地產投機者團隊以富有創意和活力的外交手段打破了這一僵局。

報告認為，為了使該計劃取得成功，華盛頓必須投入更多精力和政治資本來推進其下一階段的工作。即使總統沉迷于他標志性的吹噓，他也必須小心避免言過其實。在以色列議會面前，他承諾該地區正在經歷“新中東的歷史性曙光”——這種說法令人不禁想起布什政府在 2003年入侵伊拉克造成災難性后果后仍做出的樂觀預測。

拉比諾維奇強調，接下來的關鍵在于以色列何去何從。

協議簽署后，以色列面臨三大挑戰。首先，要竭盡全力確保協議有效實施。這取決于其他幾個因素，但以色列自身也必須接受這樣一個事實：該協議在兩年戰爭結束后并未取得全面勝利。耶路撒冷必須與地區和國際伙伴合作，在加沙建立一個有效運作、穩定的政權，并著手修復戰爭造成的損害。兩個極右翼政黨選擇留在內塔尼亞胡的執政聯盟，這意味著總理將不得不頂住國內壓力，推行激進路線。

以色列政府的首要任務是消除其合法性和國際地位所遭受的巨大損害。僅僅結束戰爭并不能實現這一目標。短期內，加沙向國際媒體開放可能會引發對以色列的新一輪批評，需要持續而富有創造性的努力才能從根本上改變世界對以色列和以色列人的看法。

這一問題也將受到圍繞以色列身份和定位展開的沖突的影響：以色列將由自2022年以來一直執政的右翼聯盟統治，還是將被中間派聯盟取代？下屆議會選舉定于2026年底舉行，但也可能提前舉行。加沙戰爭及其結束將在本次選舉中發揮重要作用。內塔尼亞胡將試圖將戰爭的結束描繪成一項重大成就，并粉飾10月7日的災難。反對派將試圖將內塔尼亞胡描繪成10月7日慘敗的罪魁禍首。在此背景下，特朗普尋求擴大《亞伯拉罕協議》（Abraham Accords）的訴求尤為重要。如果內塔尼亞胡能以促成與沙特關系正常化的領導人的身份參加下屆選舉，他連任的前景將大大增強。

蘭德相信，此時此刻國際社會必須行動起來。

特朗普20點計劃中最重要的、盡管看似懸而未決的部分，涉及新國際穩定部隊（ISF）的授權和指揮結構。根據該計劃的第15點，ISF將立即部署到加沙，與埃及和約旦協商，為新近接受審查的巴勒斯坦警察部隊提供培訓和支持。目前尚不清楚哪個國家將領導ISF，以及哪些國家愿意派遣其部隊進入沖突后的加沙——哈馬斯正在那里積極試圖恢復勢力并重建其對武力的壟斷。

然而，其余20點的成功，無論是哈馬斯的非軍事化、提供大量人道主義援助、建立新的巴勒斯坦技術官僚治理結構，還是貨物自由流入加沙，都取決于能否迅速找到替代哈馬斯安全控制的方案。特朗普政府應利用埃及會議，要求各國立即提供部隊、后勤支持和資源。中東及其他地區其他國際穩定力量的經驗教訓表明，國內政治和地區緊張局勢可能會使這些部隊的建立變得復雜化，甚至延遲。任何建立這支部隊的延誤都將使未來幾周乃至幾個月從哈馬斯手中奪取控制權變得更加困難。

對于“還能指望特朗普多少”，特爾哈米認為，自從特朗普宣布以色列和哈馬斯已就釋放以色列人質并結束加沙屠殺的計劃達成一致以來，他似乎決心要讓巴以關系的現實屈從于自己的意愿。特朗普公開堅稱戰爭已經結束，盡管以色列總理繼續持相反觀點，哈馬斯也繼續拒絕單方面裁軍，認為這是巴勒斯坦內部事務，以后再考慮。特朗普的立場遠不止加沙問題，他在以色列議會的演講中承諾將迎來“新中東的歷史性曙光”，并前往埃及舉行更盛大的慶祝活動，慶祝他所期待的前所未有的成就。

誠然，這些成就，包括釋放以色列人質和巴勒斯坦囚犯（其中大多數人未經指控就被關押），都是值得歡迎且重要的。半數美國人認為構成種族滅絕的加沙事件的結束，以及向加沙地帶提供的援助增加，都值得稱贊。但這項協議僅僅是一份釋放人質并附帶暫時停火的協議嗎？

顯然，哈馬斯和以色列都不認為這項協議能結束沖突，而且他們尚未同意特朗普20點計劃第一階段之后的條款。這項協議是雙方依然不可調和的宿敵勉強達成的。當然，幾乎沒有證據表明以色列極右翼已經放棄其擴張主義野心。以色列軍方仍然控制著加沙地帶58%的地區，更不用說約旦河西岸了。今年3月，以色列在特朗普的安排下改變了目標，違反了其協助達成的停火協議。

作者們表示，謝天謝地，人質現已獲釋，國內對內塔尼亞胡的核心不滿得以消除。隨著特朗普的注意力轉向其他緊迫問題，他的動機會不會隨之改變？或許，指望特朗普能夠扭轉現實，以求突破目前的困境有些過分，但這似乎是尋求持久和平的人們的主要希望。