長三角跨江合作園區建設的寶貴經驗

長三角跨江合作園區建設的寶貴經驗

關鍵詞：園區合作、園區運營

【九兆點評：近年來，黨中央、國務院高度重視區域合作工作，對促進各地區協調發展、協同發展、共同發展，作出一系列重大決策部署，同時，國家相關部委出臺了一系列政策，促進區域協調一體化的發展。通過跨區域共建產業園區的區域協作模式，能夠發揮協作區的比較優勢，促進共建園區雙方各類要素之間的合理流動，同時能夠促進共建雙方資源的高效集聚，增強區域創新發展動力，促進區域協調發展。跨區域共建產業園區是不同地區通過高新區、經濟開發區之間的結對共建進行產業轉移，形成共建產業園區模式。該模式由共建方政府主導，通過成立投資開發公司、建立園區管委會等方式形成共同建設、合作運營的管理開發運營機制。從協調管理、投資、招商、運營等方面對共建產業園進行一系列建設。一.建立共建園區的高層協調管理機構。共建雙方從本級政府機構派出相關領導和專業管理人員成立共建園區協調發展委員會和共建園區管理委員會。協調發展委員會作為共建園區的最高決策協調機構，協調規劃共建園區未來投資建設方向、建設目標和招商優惠政策等一系列相關問題，同時，要定期組織共建雙方的互訪、學習、調研等活動。管理委員會作為共建園區的管理機構，主要職責為共建園區的行政管理。在共建園區內進行建設規劃，代表共建地政府部門行使轄區管理職能和管理權限，對園區的發展規劃、產業規劃、運營開發、招商引資、園區基礎設施建設等負責。二.共同成立園區投資發展公司。共建雙方通過不同的出資比例成立園區投資發展公司，依托共建園區管理委員會成立園區開發主體。投資發展公司采用市場化運作模式，以利潤為導向，同時負責共建園區土地的經營與開發、園區物業、基礎設施項目建設、管理咨詢、共建產業鏈和相關金融服務，以及在園區內投資舉辦企業等職責。投資發展公司也可以利用其在共建園區的特許經營、園區服務、金融運作、稅收就業等方面的政策優惠，在園區內進行土地、金融、招商等領域的創新，為共建園區的長效、健康、可持續的發展探索新模式。三.跨區域產業鏈招商。招商是共建園區經濟發展的核心，依托共建園區雙方的產業資源，創新招商模式、完善招商體系、構建市場化的招商機制、實施跨區域精準招商。跨區域精準招商的重點是通過對共建雙方(“飛入地”和“飛出地”)產業鏈的深度了解，加強共建雙方產業聯動發展，協調產業鏈上下游各節點的資源，促進共建雙方創新資源集聚整合，完善招商配套，引進強鏈補鏈延鏈項目，進行產業鏈融合和升級，培育競爭力強、成長性好、輻射帶動效應大的企業，推動共建園區產業鏈完善和產業集群化。四.創新共建園區運營模式。由于共建園區是雙方政府部門主導，故園區的運營模式除了應該參考政府主導型園區的運營模式之外，未來促進共建園區的高效運營，還要對園區進行運營創新、服務創新和產業鏈完善。在運營創新方面，共建雙方應該立足共建地城市發展方向、共建雙方的區域合作、資源的有效整合和利用，同時考慮到園區企業的發展，將園區的發展戰略和產業定位與共建雙方的優勢結合起來，通過共建地政府賦予園區管委會的行政管理職權，對共建園區的招商、產業、基建等進行有機的結合，創造出具有雙方共建特色的園區運營模式。在服務創新方面，完善共建園區的增值服務、提升園區物業管理服務、優化科技創新服務。除了為共建園區入園企業基本服務之外，還要根據其個性化需求提供深層次的延伸服務，為企業的發展提供價值提升。園區發展也向信息化，數字化方向發展，共建雙方應積極探索適應園區未來發展方向的全新物業服務模式，為入園企業提供更滿意的服務，激發企業的創新創造力。科技創新是共建園區未來發展的重要核心驅動力，而人才是創新之本，共建雙方應該完善人才服務體系，創新人才引進模式，促進人才交流，通過人才促進共建園區的科技創新服務的提升。產業模式創新在于積極促進共建雙方產業鏈的深度融合，拉動共建雙方中較為弱勢一方的產業升級，通過對共建園區產業鏈的強鏈補鏈延鏈，深化共建雙方產業鏈合作，提升共建價值。五.高效合作優化運營體制。共建園區雙方通過行政管理、經濟管理、土地管理、人事管理等方面的高效合作，優化共建園區的運營管理模式，探索區域共建合作模式，構建符合共建雙方區域特色、發揮雙方機制優勢的運營體制。跨區域共建產業園區符合我國當前發展現狀，有利于構建促進經濟發展、區域協調的高質量發展動力系統，有助于形成跨區域共建園區資源之間的優勢互補，有利于形成區域經濟高質量發展的格局。對于要進行跨區域共建產業園區的雙方而言，首先，要分析雙方的資源優勢和互補性，考慮是否適合共建;其次，在共建產業園區時，雙方要做好共建的配套服務，創造良好的共建環境、提供完善的共建配套;最后，共建后，要積極推進產業鏈的升級和轉移，推動區域資源的協調，促進產城融合，提升共建地的發展水平。】

跨江合作園區是深入落實長三角一體化發展戰略的重要載體，呈現出蓬勃發展態勢，對推動長江兩岸區域互動和產業聯動具有積極作用。據不完全統計，目前長三角地區已建成各類跨江合作園區超70家。隨著長三角一體化進程逐步深入，跨江合作園區作為產業協同發展主戰場的作用愈發重要，必須不斷深化改革、創新體制機制，形成攜手合作的最大公約數、最強驅動力，更大力度為區域協調發展這盤大棋打通經絡、開創新局。

看其勢：長三角一體化對跨江合作園區發展的重大機遇

自長三角一體化發展上升為國家戰略以來，滬蘇浙皖三省一市緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵詞，縱深推進跨區域合作，不斷提升不同地區的協同性互動性，為跨江合作園區發展提供了前所未有的利好和機遇。

政府推進動力充足，給予更大力度支持。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》要求“推動省際毗鄰區域協同發展”“共建省際產業合作園區”，三省一市出臺實施意見，把在毗鄰區域建設合作園區作為重點任務，每年明確工作計劃、任務清單、序時安排等，三省一市主要領導每年會商發展大計，各城市、部門也建立常態化溝通渠道。這些規劃政策、協調機制，為跨江合作園區提供了政策性保障支持。

交通設施逐步完善，區域間往來更加便捷。過江通道方面，近五年新建成過江通道6座、在建17座，僅江蘇上海新建及在建達15座，通行量年均增長11%。公共交通方面，高速鐵路里程超7200公里，覆蓋95％設區市；高速公路規模達1.76萬公里，陸域實現縣縣通。空港設施方面，長三角41個城市建成機場23座、規劃建設9座，構建起以上海和寧波舟山港為核心、南通港等16個港口為骨干的港口群。隨著通勤網絡日益完善，長三角“異地同城”成為現實。

產業地理版圖重塑，城市間協作更加密切。組建長三角國家技術創新中心和9個產業合作聯盟，設立長三角協同優勢產業基金，3條跨區域產業集群入選國家級先進制造業集群。不同城市從投入、研發、生產到銷售形成了全鏈條合作關系，僅南通而言，近三年吸引上海、蘇南企業投資億元以上項目超500個、總投資超2000億元，每年與上海簽訂產學研合作項目超200個，70%規上制造業企業與上海80%的高校院所建立產學研合作。

優質要素資源自由流動，服務保障支撐更加充分。出臺《長江三角洲區域統一地方標準管理辦法》，共同啟用“310”號段的長三角標準一體化編號，有效降低交易成本，擴大市場配置空間。企業開辦時限提速至0.85天，140項政務服務事項實現跨省市通辦，37類高頻電子證照實現共享互認。長三角地區異地就醫門診費用實現直接結算，近3萬張床位跨區域開放，南京大學蘇州校區、上海仁濟南通醫院等合作項目正式運營。

尋其道：跨江合作園區建設的寶貴經驗

跨江合作園區建設是雙向奔赴的過程，必須從頂層設計上整合，從體制機制上推進，實現一體開發、一體運營、一體共享。近年來，部分園區已先行一步，在體制機制方面做出了大量探索，為深化跨江合作園區建設提供了寶貴的借鑒經驗。

從上到下統籌推進，在議事協商上堅持高點定位、高位協調。各園區建立了決策層級高的理事會、聯席會協調解決跨區域合作的各類問題。比如，蘇宿工業園區由江蘇省推動實施，兩地主要領導牽頭協調理事會，兩地副市長掛帥雙邊工作委員會，常態化處理開發建設中的重大問題，為園區穩定發展建立了高層級溝通渠道。長三角生態綠色一體化發展示范區由滬蘇浙兩省一市常務副省（市）長輪值主持理事會工作，統籌指導示范區決策；執委會由上海市發改委主任任主任、兩省一市發改委副主任任副主任，負責發展規劃、改革事項、重大項目等研究擬定和實施。從這些實踐中可以看出，跨江合作園區必須建立高位協調的決策機制，積極爭取更高層級的政策資源支持，破解合作雙方意見分歧、政策沖突等問題，有效推動合作實質性落地。

從分到合同向發力，在組織架構上堅持一方主導、合理分工。跨江合作園區通常會建立強有力的管理機構作為指揮中樞，一般由管委會和開發公司組成，主要有兩種形式。一種為統一管理，管委會負責園區開發經營，由雙方派員共建、一方主導管理，下設開發公司市場化運作，主要代表有蘇宿工業園區、常鹽工業園區。另一種為聯合管理，管委會和開發公司互不隸屬、各負其責。管委會由屬地成立，負責拆遷和行政管理；開發公司由異地方控股、屬地參股，負責開發運營，主要代表有滬蘇大豐產業聯動集聚區、上海市北高新（南通）科技城。從這些實踐可以看出，跨江合作園區必須建立統一協同的管理體系，對管理制度、職責分工等事項予以明確，做到合理分工、優勢互補。

從始至終全程聯動，在開發運營上堅持成本共擔、收益共享。在投入方面，通常采取聯合出資開發模式，異地方為主投入資金，屬地以資金、土地等入股，合理劃分投入比例。在分成方面，初期財政收入、土地出讓金等作為滾動發展資金，等到園區建設成熟后考慮收益分配方式，期間也拿出部分收益作為補貼獎勵。部分地區還會對相關指標協商分配，如長三角生態綠色一體化發展示范區明確在政府內部考核時，對合作開發的GDP等經濟指標允許協商劃分，僅供內部使用。這些實踐證明，跨江合作園區必須探索一套利益捆綁的共建共享機制，對園區收益在協商一致的基礎上按一定比例分成，促進雙方成本共擔、利益共享，推動合作走深走實。

從政到企互利共贏，在產業轉移上堅持政策牽引、市場主導。吸引產業轉移、項目落地是跨江合作園區的重要目的，既要符合企業和市場的發展要求，又要兼顧異地遷出方的實際利益。在激發企業主動性方面，一些合作園區深化改革創新，建立全鏈條服務保障機制，在營商環境上下足功夫。比如，蘇宿工業園區享有與宿遷市職能部門同等管理權限，可以加蓋宿遷市級部門“2號章”，便于簡政放權、下放權力。在提升政府積極性方面，創新稅收分享機制，妥善解決利益分配問題。比如，長三角生態綠色一體化發展示范區明確財稅分享操作規程，遷移項目達產后，三年內繳納稅款超出遷入地畝均稅收部分由企業遷入地和遷出地分享。從這些實踐可以看出，跨江合作園區在產業轉移上要堅持市場運作、政府引導、分類實施、平等協商的原則，實現優勢互補、共贏發展。

察其短：跨江合作園區現有體制機制的反思

當前，跨江合作園區進入了新的發展階段，既具備了整體向高質量躍升的外部機遇，同時面臨著發展動能、產業轉型等方面亟待拓展提升的考驗，對體制機制也提出了更高要求。調研發現，一些跨江合作園區的體制機制還沒有理順，已逐步不適應一體化發展，主要存在以下幾方面問題。

一是“融”的功能發揮不夠，管理體系難以“合二為一”。調研發現，部分跨江合作園區在體制機制上還不成熟、不健全，雙方目標和行動不統一，導致合作共建松散有余、緊密不足。比如，有的跨江合作園區沒有建立務實有效的操作方案和合作路徑，雙方人員、機構、投入等均未到位，產業協作并未實現，內部組織機制不健全；不同省份的考核體系大相徑庭，雙方接受的考核導向和指標差異較大。這些問題體現了跨江合作園區在頂層設計和制度安排上的短板，不利于凝聚發展合力。

二是“進”的力量仍顯不足，雙方合作動力難以為繼。調研發現，隨著園區深入發展，無論是頂層設計還是制度安排都出現了動能衰減的問題，雙方合作的積極性逐步下滑。比如，有的園區沒有“親兄弟、明算賬”，在利益分成、稅收分享、土地收益等方面沒有出臺成文規定，合作動力日益不足；有的園區已初見規模，但激勵措施不能與時俱進。這些問題反映了一些園區沒有找準合作共建的利益聯結點和平衡點，現有的收益分配標準難以讓雙方認同，合作的主觀能動性和工作效率都打了折扣。

三是“合”的渠道尚未打通，支持政策難以發揮實際效用。調研發現，一些政策沒有建立跟蹤推進機制，落實的“最后一公里”尚未打通，只能停留在紙面上。比如，有的園區人才落戶、編制待遇等方面有優惠政策，但后續一直沒有建立操作層面的推進渠道，導致無人享受到政策；有的遷移項目僅有稅收分享的條款，缺少GDP等主要經濟指標的協商分成等突破性政策，難以充分調動遷出地政府的積極性。現有的一些支持政策本身是為了提升跨江合作園區的吸引力，也是園區的重點改革突破事項，但要素服務方面還有待健全。

明其路：深化改革推動跨江合作園區更好更快發展

在長三角一體化發展這一大勢驅動下，跨江合作園區大有可為，必須下好改革“先手棋”，從政府、企業、市場、人才四方面著手，推動園區更好更快發展。

聚焦長效化推進，構建穩定有力的組織領導機制。創新“一方為主、聯合共建”的合作開發機制，構建“決策層-協調層-執行層”三層組織架構，形成自上而下、緊密配合、優勢互補的推進格局。決策層為跨江合作園區建設領導小組，由合作雙方上一層級主要負責同志牽頭，負責跨江合作園區的重要戰略制定、重大問題協調等事宜。協調層為領導小組辦公室，由兩地分管領導掛帥，負責跨江合作園區發展規劃、重大項目的實施。執行層為管委會和開發公司，負責園區的規劃開發、項目招商等工作。

聚焦實體化運作，構建互惠共贏的開發運營機制。堅持開發成本共擔，綜合考慮合作雙方的直接、間接收入，根據雙方投入的資金、土地等貢獻，協商確定持股比例。堅持財稅收入共享，可學習長三角生態綠色一體化示范區做法，從園區啟動時起，土地出讓金以及新設企業10年內的稅收等地方留存作為園區滾動發展資金，10年后按投入情況分享財稅權益。堅持考核體系共用，把合作共建當成主要績效，建立統一的考核體系，倒逼雙方心往一處想、勁往一處使。探索統計指標“互算”機制，在內部考核時對相關經濟指標協商劃分。

聚焦市場化思維，構建靈活有效的產業轉移機制。制定產業轉移正負面清單，以優質龍頭項目延鏈補鏈強鏈，形成產業集聚效應。對跨區域轉移的優質項目給予支持傾斜，實行重大產業項目指標周轉機制。對能耗大的項目采取雙邊協商，科學調配指標；對地方經濟影響重大的轉移項目對上申請專項指標，不計入屬地總量。在園區范圍內，對產業項目可分為政府主導或引導的搬遷項目、新上項目兩大類，由雙方協商收益分享比例。

聚焦集成化服務，構建協同高效的要素保障機制。賦予共建園區項目管理自主權，最大限度壓減項目審批時間。推進政務服務融合，探索全鏈條審批，持續精簡涉企經營許可。探索人才評價和互認機制，加大對緊缺急需崗位人才政策支持力度，制定落實全方位人才優惠政策。推動園區開發建設與當地新型城鎮化建設相銜接，系統化布局商業、服務等公共配套，提升園區便利化水平。

本文收錄于《招商引資要情參考》2025年1月號