前美國商務部長：美國關稅政策覆水難收｜IPP編譯

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11月19日，在新加坡舉行的2025年彭博新經濟論壇上，美國前商務部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）和高盛集團總裁兼首席運營官約翰·沃爾德倫（John Waldron,）與彭博社的蒂姆·奧布萊恩（Tim O’Brien）探討了美國的關稅政策、美國制造業的振興努力以及產業政策的有效性等核心議題。

兩人一致認為，當前的關稅制度是“不清晰”（murky）且充滿不確定性的，但吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）指出，關稅一旦實施就“很難取消”，而且，特朗普政府及其支持者是“真的相信關稅”，而不只是一個政治工具。約翰·沃爾德倫（John Waldron）分析稱，關稅將美國置于一個“通貨膨脹的環境”中。他預測在2026年，隨著企業開始將成本轉嫁出去，通脹可能會變得“更具粘性”（sticky）。

此外，雙方均認為中美關系是一場“真正的戰略競爭”。但盡管存在競爭，中美關系也具有“重大的相互依存”，這使得兩國關系在未來幾年很可能維持“現狀”（status quo），以避免雙方都“無法承受”的沖突“升級”。

對話人

吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）

曾任第40任，羅得島州第75任州長

約翰·沃爾德倫（John Waldron）

高盛集團總裁兼首席運營官，也是高盛集團董事會成員。他還是國際金融協會執行委員會成員、中國證監會國際顧問委員會成員、美中貿易全國委員會成員、新加坡金融管理局國際顧問小組成員以及阿斯彭經濟戰略小組成員

主持人（蒂姆·奧布萊恩）：關稅過去似乎只是小眾（point）的領域。現在它主導了記者和學者們的討論，甚至選民也開始關心關稅以及美國在全球經濟中的地位。我想今天我們就把它們簡化為兩個方面：關稅和產業政策。我們很幸運能請到兩位身處這兩個問題前沿的人士，我們將看看接下來的對話會走向何方。

吉娜，我認為，我們現在仍然處于一個不清晰（murky）的關稅制度之中。四月份關稅首次推出時，引起了強烈的反響。不同的行業和不同的國家一直在游說尋求不同形式的關稅減免。而現在，我們進入了一個新的篇章：中國動用了它自己的貿易力量，包括稀土，我認為這可能是白宮此前沒有預料到的，以及用一種更日常的方式，這涉及大豆。

我聽很多企業反映，他們仍然不知道如何應對當前的局勢，現在仍然存在很多不確定性，也尚不清楚向前推進的正確策略是什么。您認為我們現在是否已經到了一個可以使其中一些問題理性化（rationalized）的階段？或者您認為它會繼續懸而未決，并以個案（case by case）的方式處理？

吉娜·雷蒙多：好問題，但這難回答。情況確實不清晰，我認為它將繼續不清晰。我認為我們都可以確信的一點是：關稅將會存在。

美國前商務部長雷蒙多表示，唐納德·特朗普的關稅政策可能會在他的任期結束之后延續，因為會有政治擔憂提供支撐，擔心取消保護主義壁壘會疏遠工人階層，而這個群體擔心會因外包和人工智能而失去工作。圖源：視頻截圖

從我為拜登總統工作的經驗來看，關稅一旦實施就很難取消。你知道，拜登總統沒有取消特朗普的關稅，也沒有降低它們。我曾與他爭論，認為他應該這樣做，但這非常困難。我認為你會看到，對于這位總統（特朗普）來說，他對中國采取了強硬態度，祭出了三位數的關稅。你不會看到對華關稅會超過100%。

所以我認為，貿易空間介于10%、15%到50%之間，這取決于國家。正如你所說，會有很多豁免。但我認為，我們在未來一段時間內都將處于一種通貨膨脹的環境中。我認為他將繼續維持這些關稅。這是他戰略的核心。而且他真的相信，關稅是有效的。而且他認為，自己是為實現目標而當選的。這就是為什么我認為關稅會持續存在。

主持人：我們在這個問題上停留一會兒。我認為公開的目標是它將振興美國制造業基地。您看到這種情況正在發生嗎？

吉娜·雷蒙多：這是一個復雜的問題。我認為美國制造業正在被振興。我認為我們已經吸取了一個教訓，那就是我們必須擁有更具韌性的供應鏈。而且有些東西——藥品、關鍵藥物、半導體——我們必須在美國生產一定數量。這種情況將持續下去。總的來說，關稅在一定程度上對此有所幫助。

但這幅圖景非常復雜。例如，對汽車的零部件加征關稅，而你希望這些汽車是在美國生產的，這會增加生產難度。而且你會繼續看到對投入品加征關稅，這就是一個阻力（headwind）。所以我認為，你會看到美國持續的投資和更多的制造業，但我不確定這是否是因為關稅。

由于北美、墨西哥、加拿大之間高度一體化的汽車生產體系，關稅使該體系面臨重大重新配置壓力。圖源：紐約時報

主持人：我五個月前去了墨西哥，大約在關稅制度首次公開的時候。與我交談的墨西哥商界領袖們在很大程度上對此感到震驚。因為美國制造商在墨西哥設有基地，并通過自己的供應鏈將產品送回美國。墨西哥制造業與美國生產之間的關系如此密切，以至于幾乎是一種完全的合作關系。從那時起，我從大大小小的企業領導人那里聽到的所有反饋，都反映了墨西哥人當時首次向我表達的感受：困惑。

例如，一位加拿大運動用品出口商表示，在一種關稅合同形式下，他們對一件800美元的產品征收了600美元的關稅；而在另一種情景下，卻只有6美元，但他們不知道何時、為何以及在何處會實施。這與您從高盛的眾多客戶那里聽到的情況一致嗎？在您交談過的人中，誰最有效地應對了這種情況？

約翰·沃爾德倫：首先，我同意吉娜的觀點，即我認為關稅是特朗普政府政策的一個永久性特征，我認為這種情況將繼續下去。他們開始時采取了普遍關稅作為基線，基本上是隨時隨地對所有商品征收關稅。我認為，您現在開始看到的是轉向更具針對性的做法。

部分原因是由于供應鏈的現實，以及公司實際運營和降低通脹所需的豁免的現實。

部分原因是隨著我們進入中期選舉，負擔能力（affordability）在美國成為一個非常重要的問題，也是一個非常重要的政治問題。我認為這是共和黨人試圖贏得中期選舉時特別關注的問題。所以我認為，你會看到他們開始撤回一些關稅，他們已經這樣做了，例如香蕉、咖啡等。農產品和食品在籃子（Basket of Goods，衡量物價指數的商品籃子，編者注）中。我認為你會開始看到更多這樣的情況。

10月21日，在美國馬里蘭州海厄茨維爾市，聯邦雇員領取免費食品。

顯然，針對您關于墨西哥的觀點，我們將在2026年面臨USMCA（美墨加協定）的談判。我認為這是一次極其重要的談判，正如您提出的觀點，那里是我們的“后院”，如果我們想要振興美國制造業，很大一部分將不得不通過加拿大和墨西哥的伙伴關系來實現。如果你愿意這樣說，從遙遠的NAFTA（北美自由貿易協定）時代一直到總統本人談判達成的USMCA，現在我們面臨著重新談判。

我個人的觀點是，當然不是所有人都同意，我認為他們將退回到一個更具區域性的聯盟，因為實際降低通脹和制定更明智的貿易政策的現實將要求這樣做。它可能不會是免關稅的。我們只能拭目以待。但我認為，相對于USMCA，它將是一種更審慎（measured）的方法。

通用、特斯拉、豐田、現代、大眾、福特等全球主要汽車廠商4日向美國貿易代表辦公室提交文件，敦促美國政府延長“美國-墨西哥-加拿大協定”（美墨加協定）。圖源：新華社

主持人：其中一個論點是，中期選舉的現實、市場反應的現實，將決定政府如何推進和實施不同的關稅，甚至是否堅持已經宣布的關稅。然而，關于最終結果將在何處塵埃落定，一直沒有一個穩定而清晰的界限。您是否預見到中期選舉之后，政府會對今年早些時候實施或公開談論的關稅制度進行重新審視？還是您認為政府將繼續致力于重置？

約翰·沃爾德倫：正如我所說，我認為這是一個永久性的策略。而且我認為，擁有雙邊關稅能力來處理這些關系，是他們想要推行外交政策的方式。我不認為中期選舉后這種情況會改變。

回到您早些時候的問題，您可以看到經濟中的不確定性。您可以看到公司之間的不確定性，它們根據自身定位，應對這種不確定性的能力有強有弱。如果你看公司的盈利情況，某些公司的影響更大，而其他公司的影響較小。某些公司有能力將成本轉嫁出去，其他公司則較少。

我們認為，大部分關稅的吸收實際上發生在了價值鏈中的公司利潤率上，并沒有轉嫁給消費者。我們傾向于預計，未來會有更高的通脹，因為我認為在第一和第二季度，公司將開始轉嫁更多他們在利潤結構中已經承擔的吸收成本。這從長遠來看是不可持續的。

這種趨勢將在一定程度上被一個事實所平衡，即我認為有效關稅率正在下降。所以，如果早期有效關稅率是正負20%之間，我猜測它正在向下遷移到15%甚至更低，這取決于這些豁免如何運作以及他們決定如何處理USMCA等問題。所以我預計它將開始下降，同時物價上漲和更多的轉嫁正在發生。而這些線在哪里交叉以及通脹最終走向何方，將是一個非常重要的指標。但我們的觀點是，通脹將保持粘性（sticky）。

主持人：所以您不認為通脹會在2026年第一季度或第二季度飆升。

約翰·沃爾德倫：我不認為它會飆升。我認為有很多交叉因素（cross-currents）。你有工資壓力和勞動力壓力。我認為2026年是你會看到更多裁員的一年。因此，我認為你會看到美國企業開始著手處理他們的人員編制。這將在許多方面降低勞動力供應，從而在很多方面對緩解工資壓力有影響。這是一個對抗通脹壓力的平衡因素。但確實有更具通脹性的關稅。所以，要知道最終結果如何是非常困難的。

2025年10月，美國雇主宣布裁員超過153,000人，是該月20多年來最高水平。圖源：路透社

我們的經濟學家各有看法，市場顯然正在努力弄清楚這一點。這是目前市場中一個巨大的波動性指標。但總的來說，我們將面臨更具粘性的通脹壓力，并且很難從目前水平上實質性地降低通脹水平。但我也看不出它為什么會必然飆升，只是很難從目前的位置把它降下來。

主持人：您同意嗎，吉娜？

吉娜·雷蒙多：我同意。我認為除了約翰所說的之外，公司確實在利潤上做出了調整，但他們也沒有提高價格，因為他們仍然不確定關稅會發生什么。他們在觀望，等待局勢穩定，然后才提高價格。而且，他們大量地囤積了庫存以進行預先準備，至少在大公司層面是這樣。當然，公司越小越困難，公司越大就越容易。這對亞馬遜來說比對任何其他公司都要容易得多。但每個零售商都盡其所能，即使是現在，他們仍然在消化這些庫存。所以你還沒有看到漲價，但CEO們在說：也許我們只會在推出新產品時提高價格。很多CEO會說，我們不能對現有產品漲價，我們將等待新產品。我沒有水晶球，但我不認為你會看到物價飆升。但我認為我們在未來一段時間內，都將處于通貨膨脹的環境中。

另一件事，盡管非所有人都同意，但我相信特朗普政府以及總統周圍的人、還有在國會支持他的人，他們真的相信關稅。換句話說，這不僅僅是他們所做的權宜之計——盡管它確實是明智的政治策略——但它是信條（creed）的一部分。他們認為“美利堅治下的和平”（Pax Americana）是一場騙局（rip off）。他們認為美國被欺騙了。他們認為美國工人受到了欺騙，美國工人受到了傷害。中國和其他國家進行了補貼并占了便宜。所以我不會這么輕率地說它僅僅是一個政治工具。

主持人：您認為未來的政府會很難解除其中的一些措施嗎？

吉娜·雷蒙多：我確實這樣認為。你知道，我對此有自己的看法，因為我花了很多時間在橢圓形辦公室里試圖說服拜登總統減少一些關稅，特別是針對我們希望在美國制造的產品的原材料的關稅。但做到這一點非常困難，因為沒有人想成為那個被指控讓美國工人失望的美國總統。我認為這使其更具政治現實性。拜登總統曾經對我說：“我不想對失去任何一個美國制造業工作崗位負責。”“我不會降低關稅。”我認為這種情況在2026年會加劇。如果你相信我們將看到一個更艱難的勞動力環境，這實際上會在政治上變得更加復雜。

主持人：政府似乎對稀土供應過剩感到驚訝，或者至少沒有為此做好準備。您對中國在那一刻采取的激進行動感到驚訝嗎？您知道，他們何時以及如何“揮舞鞭子”？

約翰·沃爾德倫：我不驚訝，我認為中國已經為特朗普的崛起準備了相當長一段時間。而且我認為，他們知道自己擁有某些籌碼，他們會加以利用。所以，我一點也不驚訝，也不驚訝他們認為這是一個可以平衡對話的籌碼。我認為雙方都決定努力爭取降級（de-escalation）并放下武器，這很棒。只是有一個時間段，也許更冷靜的頭腦可以占上風，我們可以開始在那些可以讓關系變得更好、更強的邊緣問題上進行努力。當然，我們不能天真地對那些尚未解決且可能不會解決的更大層面的考慮。

據路透社報道，西方正急速追趕稀土鏈自主化，但鏑和鋱的極度稀缺與對中國的深度依賴，使“去中國化”磁體產業幾乎無法在2030年前實現。圖源：路透社

這正是我要說的，我不會對2026年抱有很高的期望，我認為那些問題會卷土重來。我認為雙方的國內政治都在發揮作用。而且，我認為有一點緩和（detente）是件好事，兩位領導人將在2026年會面很多次，無論是在G20還是在兩國之間的雙邊場合。我認為這對于嘗試創造更多對話和更多機會來尋找共同點是件好事。這段關系顯然將非常復雜，而且是一種真正的戰略競爭。

我認為美國——我的意思是，就像吉娜所說的“美利堅治下的和平”——指的是美國處于超級大國地位，領導著世界。而現在我認為存在一個競爭對手，它在許多方面都是一個戰略對手。美國很長時間以來，甚至可能從未見過這樣的對手。

吉娜·雷蒙多：我正好相反，其實感到很驚訝。我一點也不驚訝他們試圖打這張牌。我驚訝的是，政府似乎對它的發生感到驚訝，并且似乎沒有制定應對計劃。我的意思是，那是中國擁有的巨大籌碼，他們會這樣做似乎是顯而易見的。如果我們認為他們不會這樣做，那是愚蠢的，無論它是稀土、藥物還是大豆所涉及的臨床試驗數量。有太多的籌碼，這就是為什么我認為在接下來的幾年里中美關系將保持現在的現狀（status quo），因為雙方都不希望或無法承受升級。

約翰·沃爾德倫：是的，我們寫了一篇題為《戰略相互依存》（Strategic Interdependence）的專欄文章，這就是我們認為關系演變的方式：存在重大的相互依存。因此，有些領域可以脫鉤，例如芯片，在這些領域你會脫鉤并且已經脫鉤。但在許多領域，相互依存是如此重要，以至于很難脫鉤。我認為雙方可能都在更深層次地認識到這一點。你知道，每次他們會面時，都會明白沖突的后果是針對雙方和全球經濟的。

主持人：我收到的一些問題，其中一個是，如果白宮繼續堅持持有美國公司的股份，這會有什么影響？我們很幸運吉娜坐在這里，她是拜登政府在CHIPS法案中對英特爾進行八十五億美元投資的幕后推手。現在，特朗普政府正在持有英特爾10%的股權。請告訴我您是否看到了這兩種行動之間的差異：八十五億美元的聯邦貸款，以及聯邦政府實際持有一家公司的股權？從哲學和建設性的角度來看，您如何看待這個問題？

吉娜·雷蒙多：是的，我認為它們是不同的。我認為歷史非常清楚地表明，國有企業或者聯邦政府是其后盾的公司，不會是最具創新性、生產力或盈利能力的公司。就像我們的體制，盡管它有缺陷，但資本主義是有效的。競爭使公司變得更好。我們通過CHIPS法案所做的事情，并為此感到自豪的是，我們考慮到在美國建造一座半導體晶圓廠比在東南亞昂貴得多這一事實。因此，我們提供了一次性撥款，以彌補資本支出方面的差距。但隨后，公司必須進行運營。它必須在開放市場中競爭。而且，你知道，我確實認為這更好。

有趣的是，我的兒子18歲。當政府持有英特爾的大量股份時，他說：“媽媽，我們要買英特爾嗎？”我說：“你為什么這么說？”他說：“政府永遠不會讓它失敗。”是的，我認為這不好，這不是美國的制度。你知道，我們不希望政府擁有生產資料（means of production）。 我們希望最好的公司是那些能夠在開放市場中競爭、超越競爭并超越創新的公司。因此，如果你認為政府會支持你，你不會失敗，我不認為這很棒。

主持人：在美國歷史上，在真正的危機或感知到的危機時刻，政府確實曾扮演領導角色或為美國企業提供了廣泛的安全網。例如，大金融危機期間的汽車工業，特朗普1.0時期對疫苗制造商的激勵措施，吉米·卡特與克萊斯勒，以及一戰期間伍德羅·威爾遜與鐵路。即使是伊隆·馬斯克的企業，其中至少有三個也從聯邦援助或聯邦合作關系中受益。那么，這真的是那么新鮮的事物嗎？只是你觀察方法的問題。

一項由Good Jobs First和《華盛頓郵報》聯合研究指出，馬斯克旗下公司在過去約20年間累計從聯邦政府獲得至少380億美元（含合同、補貼等）支持。圖源：路透社

吉娜·雷蒙多：我是CHIPS法案的主要設計師和推動者，我清楚地相信某種程度的戰略性精準產業戰略。我只是認為，提供一次性撥款來幫助你彌補在美國建造成本更高的事實，與持有公司如此大的股權，而該公司應該能夠在公開市場中競爭，這兩者之間是存在區別的。

美國政府的工具箱里有很多工具來刺激對國家安全具有戰略意義的行業。我們可以提供撥款，我們可以提供稅收優惠，我們可以利用國防部（DOD）的采購權力。如果你是一家年輕的公司，最寶貴的東西是客戶，第一個客戶。所以我認為，聯邦政府可以成為那個第一個客戶。所有這些都與我們經濟的開放資本市場體系更加一致。因此，我不反對一些干預措施，正如您所說，我們有農業補貼，我們在危機時刻有各種各樣的補貼，芯片就是一項國家安全努力。我們需要干預市場來保護我們的國家安全。市場不會將國家安全定價，我只是不喜歡政府持有生產這些東西的公司的巨大股份。

主持人：約翰，您區分了產業政策（industrial policy）和產業化政策（industrializing policy），我想，請在剩下的3分鐘里，稍微談談這一點。

約翰·沃爾德倫：首先，我認為政府干預市場和經濟將持續存在。我的意思是，我只是認為我們已經跨越了盧比孔河（crossed the Rubicon）。無論是持有公司股份還是簽訂供應協議，這是由于全球的形勢。而且我認為，無論是金融危機還是世界上其他危機因素，政府都已介入。無論好壞，政府都發揮了真正的作用。而且我認為這已成為我們資本市場的一部分。無論你喜歡還是不喜歡，我真的看不到它會改變。

其次，我們談論的產業化政策更接近吉娜所指的：我們正在看到很多這樣的情況發生。而這屆政府的做法是，讓我找到這些公司，它們擁有政府非常關心的供應鏈中重要元素的采購能力，無論是稀土還是芯片供應鏈中的元素、青霉素等等，這些是政府應該從戰略角度非常關心并具有國家安全影響的事物。讓我們去找到這些公司，并實際創建采購協議。然后，在這些采購協議的支持下，你可以去籌集資金。這些公司可以去籌集資金。這與政府持有公司股份是不同的。這實際上是政府采購重要的供應，并使該公司能夠比以往更有吸引力地在資本市場中籌集資金。我們支持這一點。我們自己也在做很多這方面的工作，并與許多這類公司合作。我認為這是相當不錯的政策。我們需要為國家安全目的控制更多的供應鏈。對我來說，這更像是產業化政策。我認為這是一種明智的應對方式。

正如我們早些時候談到的，中國是一個不同于以往所見的競爭對手。我們如果只是讓市場力量失控，而沒有任何自上而下的關注，特別是從國家安全的角度來看，我認為是一個錯誤。如果我們真的想要競爭，并且真的有機會在一些對未來至關重要的競爭中獲勝，無論是人工智能、量子技術還是生物制藥生產、生物技術等等。所以，這就是美國的政策。

我傾向于同意吉娜的看法，即政府持有大公司的大量股份并控制生產資料不是最好的方式，但我可以看到更智能、更有針對性、更精準的確保國家安全的供應機會，我們認為這是有道理的，并且可以有效地利用資本市場來為此提供資金。

主持人：我要問你們兩位同樣的問題。如果你能拿出魔杖，改變當前關稅環境中的任何事情，那會是什么？

約翰·沃爾德倫：我會說，與其讓我們對每個人都征收關稅并采取普遍的方法，不如說讓我們關注我們的盟友。讓我們采取更多的多邊方法。對我來說，USMCA會是一個很好的例子。如果我們旨在擁有更多的全球競爭優勢，讓我們不要只作為美國自己來做，而是讓我們與我們的盟友一起，以多邊的方式來做。我不認為這意味著我們將沒有關稅，但它們將是非常有針對性的。它們現在將更具精確性，將更傾向于采取多邊的觀點來應對世界，而不是單邊的方式。

吉娜·雷蒙多：我喜歡這個想法。我希望他們能夠闡明一個清晰的戰略，例如：我們到底想在這里完成什么？我們確切的戰略是什么？因為我認為比關稅更糟糕的是不確定性和它看似隨機的性質。

編譯｜劉深 IPP公共關系與傳播中心新媒體主管、政策分析師

IPP公共關系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審校｜劉 深

終審｜劉金程

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