美國央行簡史：08年金融危機以來美聯儲職能擴張

（學之智經濟原創）

2008年全球金融危機是美聯儲職能演進的又一個分水嶺。危機的爆發意味著此前以格林斯潘為代表的“輕觸式監管”和過度依賴貨幣政策的模式被證明存在巨大缺陷。危機后，美聯儲的職能發生了深刻的、結構性的擴張，對格林斯潘時代的“建設性模糊”進行了一次徹底修正。

2008年金融危機暴露出金融監管體系的嚴重缺陷

2007年至2009年的金融危機，源于美國抵押貸款市場的崩潰，并迅速蔓延至全球。這暴露了美國金融監管體系的嚴重缺陷，可系統性地歸納為以下幾點。

首先，金融監管嚴重碎片化，存在重疊與空白并存。美國的金融監管體系是在歷次危機中打補丁形成的，機構林立，權限交錯。

在監管重疊方面，對于大型金融集團，可能同時受到美聯儲（FRS）、貨幣監理署（OCC）、聯邦存款保險公司（FDIC）以及州一級監管機構的共同監管。這種模式造成了監管標準不一、溝通成本高昂、金融機構疲于應付，甚至出現監管競爭和監管套利，即金融機構將業務轉向監管最寬松的機構下屬。

在監管空白方面，大量新興和高風險的金融活動處于監管真空地帶。尤其是場外衍生品市場野蠻發展，如信用違約互換因其在場外交易幾乎不受監管，巨大的風險頭寸成為引爆金融危機的火藥桶。這還形成了巨大的影子銀行體系，包括投資銀行（如雷曼兄弟）、貨幣市場基金、對沖基金等非銀行金融機構，從事著與傳統銀行類似的信用中介活動，卻不受美聯儲對商業銀行的資本金和流動性要求等嚴格監管的約束。

其次，危機前的監管模式是微觀審慎的，即各個監管機構只負責確保自己管轄范圍內的單個金融機構的健康與穩定，缺乏宏觀審慎視角。

由于沒有一個機構被賦予使命和工具，去監測和應對整個金融系統層面不斷累積的風險，因而被稱為missing the forest for the trees。諸如金融機構行為的同質化、資產價格泡沫、整個體系的杠桿率過高、以及金融產品與機構之間盤根錯節的關聯性等系統性風險，完全處于監管的盲區。

尤其是對具有系統重要性的金融機構，沒有額外的監管要求，造成了大到不能倒問題。當這些巨頭陷入困境時，政府除了用納稅人的錢救助之外別無他選，這扭曲了市場紀律，助長了道德風險。

再次，在金融自由化的思潮下，對消費者的保護被嚴重忽視，使得掠奪性借貸盛行，高風險信貸規模急劇擴張。

貸款機構為不具備還款能力的借款人發放了大量高風險、高費用的次級抵押貸款。這些貸款文件復雜，其中隱藏著諸如“氣球式付款”或利率重置等陷阱條款。

什么是氣球式付款？借款人在貸款期內（比如前5年或10年）只支付非常低的月供，通常是只還利息，或者連利息都未能完全覆蓋，但在貸款期末會有一筆巨大的、一次性支付的尾款到期，這筆尾款就是“氣球付款”。

什么是利率重置？貸款在初始階段（通常為2年或3年）提供一個非常低的誘惑利率，在這個階段結束后貸款利率會根據某個市場基準利率（如LIBOR）加上一個固定的利差進行周期性調整（例如每年調整一次），使得還貸壓力逐漸加大。

然而，監管機構普遍認為市場會自律，對這類明顯損害消費者利益、同時也在堆積金融風險的行為采取放任態度。寬松的貸款標準創造了虛假的需求，吹大了房地產泡沫，并為后續的抵押貸款違約和衍生品崩盤埋下了禍根。

《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》

《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，簡稱《多德-弗蘭克法案》）是美國自1930年代大蕭條以來最全面、最嚴厲的金融監管改革法案。該法案的目的在于直接應對2008年全球金融危機所暴露出的金融監管缺陷，防范系統性風險、終結大而不倒的困局、保護消費者免受金融欺詐。主要發起人是參議院銀行委員會主席克里斯托弗·多德和眾議院金融服務委員會主席巴尼·弗蘭克，從2009年初提出初步方案，到2010年7月由奧巴馬總統簽署成為法律。

《多德-弗蘭克法案》長達數千頁，內容龐大復雜，涵蓋了金融系統的方方面面，標志著美國金融監管從“輕觸式監管”向“主動積極干預”的轉變。總結起來，有5個核心支柱。

一是設立金融穩定監督委員會，建立宏觀審慎監管框架。該委員會由財政部部長領導、美聯儲主席等主要監管機構負責人組成，負責監測和識別整個金融體系面臨的系統性風險。委員會有權將任何對金融穩定構成潛在威脅的非銀行金融機構（如大型保險公司、對沖基金、AIG等）指定為系統重要性金融機構，并將其置于美聯儲的強化監管之下，包括更高的資本金、流動性要求、杠桿限制和壓力測試等。

二是建立有序清算機制，終結大而不倒。為解決雷曼兄弟倒閉時政府缺乏處置工具的困境，該法案賦予聯邦存款保險公司一項新的權力，使其能夠有序清算瀕臨倒閉的、具有系統重要性的大型金融公司。這不但避免使用納稅人的錢進行救助，也能防止大型金融機構無序倒閉而引發整個金融體系的崩潰。同時推行“沃爾克規則”，原則上禁止吸收存款的商業銀行從事自營交易，并嚴格限制投資對沖基金和私募股權基金。

三是將場外衍生品納入監管，增加透明度和問責力度。在2008年金融危機中，幾乎不受監管的信用違約互換等衍生品被認定為罪魁禍首。法案要求絕大多數標準化衍生品必須通過中央清算所進行交易和清算，并向監管機構報告。這大大增加了市場的透明度，降低了交易對手風險。

四是設立消費者金融保護局，加強消費者權益保護。這是一個獨立的監管機構，設在美聯儲系統內，但擁有獨立的預算和主任任命。消費者金融保護局統一負責監管各類消費金融產品和服務，如抵押貸款、信用卡、學生貸款等，試圖從源頭上杜絕導致次貸危機的掠奪性貸款等行為。它有權制定規則，并打擊不公平、欺詐性或濫用性的金融行為。

五是設立信用評級機構問責制，強化投資者保護與公司治理。加強對信用評級機構的監管，降低金融市場對評級機構的過度依賴，并增加其透明度。還要求上市公司就高管薪酬進行股東咨詢性投票，并賦予監管機構追回高管基于不準確財務報表所獲薪酬的權力。

《多德-弗蘭克法案》存在較大爭議。支持方認為，該法案極大地增強了金融體系的韌性和穩定性，使金融監管現代化，有效保護了消費者和納稅人，是防止下一次危機的必要防火墻。反對方認為，法案過于復雜和繁瑣，顯著增加了金融機構的合規成本，這些成本最終會轉嫁給消費者。同時，批評者認為它可能抑制信貸的可獲得性，并阻礙經濟增長。

2018年，美國國會通過了《經濟增長、監管救濟和消費者保護法》，對《多德-弗蘭克法案》進行了部分修正。主要提高了被認定為系統重要性銀行的資產門檻，為數以千計的中小銀行減輕了監管負擔，部分放松了監管要求。不過，法案的核心框架和針對最大型金融機構的嚴格監管至今依然保留。

2008年后美聯儲監管職能顯著擴大

金融危機暴露了原有監管體系的巨大漏洞，即美聯儲過于關注貨幣政策的宏觀經濟目標，卻忽視了對整個金融體系風險的宏觀審慎監管。危機后，美聯儲的監管職能顯著擴大，逐漸從“救火隊”向“防火員”轉型。

首先，美聯儲成為宏觀審慎監管者，這是最核心的職能擴張。美聯儲的角色從主要監管單個銀行的安全，擴展到監控和防范整個金融系統的風險，目的在于防止系統性金融風險。美聯儲在新成立的金融穩定監督委員會扮演核心角色，負責識別和應對整個金融體系面臨的威脅。美聯儲每年對大型銀行控股公司進行強制性壓力測試，評估其在極端不利經濟情景下的資本充足率和韌性。這成為迫使銀行積累更多資本、增強抗風險能力的最有力工具。其次，加強對影子銀行體系的監管。危機前，像雷曼兄弟、AIG這樣的非銀行金融機構幾乎不在美聯儲的監管范圍內。危機后，美聯儲被賦予更多權力，將大型投資銀行、保險公司、對沖基金等可能引發系統性風險的非銀行金融機構納入監管范圍。對這些機構的資本、風險管理和流動性提出要求，填補了巨大的監管空白。

第三，在美聯儲體系內新設立了獨立的消費者金融保護局。美聯儲為該機構提供資金，并與其在消費者保護領域緊密合作。專門負責保護公民在金融產品和服務方面的權益，打擊掠奪性貸款等不公平行為。

第四，加強對支付系統風險的監管。除了監管金融機構以外，美聯儲還對具有系統重要性的金融市場公用設施進行監管。如對清算和支付系統的監管，確保其即使在壓力時期也能穩定運行。

第五，加強全球系統協。美聯儲積極與全球其他主要中央銀行（如歐洲央行、英國央行）合作，共同制定全球銀行業的監管標準（如《巴塞爾協議III》），并通過貨幣互換協議等工具，共同維護全球金融穩定。

總之，2008年金融危機后，美聯儲的職能實現了從貨幣政策執行者到金融穩定總守護者的轉變。 它不再僅僅通過利率工具來調節經濟，而是拿起了一套強大的宏觀與微觀審慎監管工具，直接深入到金融機構的資產負債表和風險管理中，試圖從源頭上遏制系統性風險的積累。

此外，美聯儲貨幣政策職能也出現顯著擴張趨勢。在2008年全球金融危機和2020年新冠疫情中，美聯儲為應對前所未有的市場休克，不再僅僅通過貼現窗口向商業銀行提供貸款，而是通過“量化寬松”等非常規貨幣政策，直接、大規模地介入金融市場。作為貨幣政策的制定者和執行者，美聯儲從傳統的 “最后貸款人” 擴展為“最后做市商”，權力和資產負債表以前所未有的速度膨脹。

（原創作品，請關注學之智經濟）