從“北大法學院人權項目”看中國制定《外國代理人法》的必要性

從“北大法學院人權項目”看中國制定《外國代理人法》的必要性

當一個為期20年、培養300余名法律精英的學術項目，其全部資金來自境外政府關聯機構時，其課程體系與價值導向便已不僅僅是學術問題。

2004年，北京大學法學院與瑞典隆德大學瓦倫堡研究所聯合啟動了中國大陸首個授課式人權法碩士項目，這個完全由瑞典資金支持的項目迄今已培養超過300名畢業生，他們中的許多人進入了中國的司法系統、政府部門和學術機構。

與此同時，美國自1938年起實施的《外國代理人登記法》近年來被“重啟”，中國駐美媒體機構被要求注冊為“外國代理人”；俄羅斯、澳大利亞等國也相繼出臺類似法律。

當國內頂尖法學院與外國政府關聯機構的長期合作遇上全球化時代日益復雜的外國影響力滲透，中國是否應制定自己的《外國代理人法》，已成為一個無法回避的議題。

01 從北大法學院項目看“外國代理人”的潛在風險

北京大學法學院人權與人道法研究中心與瑞典隆德大學瓦倫堡人權與人道法研究所的合作項目，展示了外國資金如何系統性地影響一國核心學術領域。

這一項目始于2004年，完全由瑞方提供資金，涵蓋聘請外國客座教授、提供英文教材及辦公設備等全部費用。項目培養的人權法碩士已超過300人，這些畢業生多數進入法院、高校、政府部門等法律系統關鍵崗位任職。

該項目的課程體系高度國際化，主要涵蓋國際人權法、國際人道法以及公民、文化、經濟、政治與社會權利等內容。值得注意的是，項目還包含赴境外實習環節，合作機構包括愛爾蘭人權組織Front Line Defenders、亞洲人權委員會等國際NGO。

這種“嵌入式”教育模式的特點在于：資金完全依賴境外，教學內容基于西方國際人權法視角，培養對象是中國未來的法律精英。從國家安全角度看，這引起了關于外國勢力通過長期精英教育影響中國司法系統和價值觀念的擔憂。

02 國際實踐：外國代理人法的全球圖景

面對外國影響力的潛在滲透，越來越多的國家選擇通過立法加以規制。美國作為這一領域的先驅，于1938年制定了《外國代理人登記法》（FARA），其立法初衷是“防范納粹宣傳在美國的擴散”。

關鍵轉變發生在近年來，隨著國際關系中對抗因素增加，多國開始強化或新制定此類法律。澳大利亞于2018年制定《外國影響透明機制法》，新加坡于2021年出臺《反外國干涉法》，俄羅斯則通過2012年至2020年的多次立法逐步完善了自己的外國代理人監管制度。

這些法律的核心邏輯建立在“知情權”基礎上，即“雖然國際法不禁止外國勢力影響本國政治決策，但國家主權原則決定了本國的內外政策應由本國人民通過政治活動決定”。

“外國代理人”的定義通常包括個人和組織，其活動性質主要是“對本國政府、官員和社會公眾的意見施加影響”。監管范圍不僅限于傳統的游說活動，還擴展至媒體、學術研究等領域。

03 核心機制：信息披露與標簽效應

各國外國代理人法的核心機制大同小異，主要圍繞信息披露和身份標簽展開，旨在通過增加透明度讓公眾能夠辨識外國影響力的運作。

在身份披露方面，美國法律要求任何人在成為外國代理人后10日內向司法部申請注冊登記。澳大利亞規定在達成代理安排后14日內書面申請成為外國代理人。

更關鍵的是持續信息披露義務，包括定期向監管機關報告代理人的身份信息、背后的外國勢力身份、代理安排細節、資助金額及具體政治活動等。

“標簽效應” 是此類法律的重要特點。外國代理人在散發材料時，必須在顯眼處標注自己是為外國勢力利益服務。這種標簽具有污名化效應，會增加外國代理人的社會成本，實質上產生限制和禁止效果。

俄羅斯2012年制定外國代理人法時明確表示：“你有權知道誰在后面影響你的觀點”。這種基于公眾知情權的邏輯，為法律的正當性提供了支撐。

04 中國當前法律框架的缺失

中國目前缺乏專門的外國代理人法，相關監管主要依靠《境外非政府組織境內活動管理法》。然而，這部法律存在明顯局限性。

與專門的外國代理人法相比，現行法律主要針對組織而非行為，難以規制那些以個人身份或通過企業形式進行的外國代理活動。而對于像北大法學院項目這類教育合作中的價值影響，現有法律框架更是捉襟見肘。

法律空白導致中國在面對外國勢力通過代理人施加影響時，缺乏明確的法律依據和有效的監管手段。特別是當這些活動以學術交流、文化合作等合法形式進行時，監管難度更大。

值得注意的是，中國《對外關系法》第三十八條已規定了對境外組織進行管理的權力和外國實體遵守法律、不得危害中國國家安全的義務。這一條款為制定更細化的外國代理人管理制度提供了上位法依據。

05 立法挑戰：平衡安全與開放

制定中國特色的外國代理人法面臨多重挑戰，需要在保護國家安全與保持對外開放之間找到平衡點。

定義難題首當其沖。如何準確界定“外國代理人”而不誤傷正常的國際交流？各國立法通常以代理關系和政治活動性質作為判斷標準，但“政治活動”本身就是一個寬泛且易生歧義的概念。

豁免制度的設置也至關重要。大多數國家的外國代理人法都包含豁免條款，如外交人員活動豁免、純粹商業活動豁免等。中國在立法時需要明確豁免范圍，避免“一刀切”影響正常的國際交往。

執行層面的挑戰不容忽視。美國《外國代理人登記法》在歷史上曾長期處于“半休眠狀態”，直到近年才被“重啟”。法律的執行力度、監管機構的設置和能力建設，都將直接影響立法效果。

最根本的挑戰在于如何既防范外國勢力不當干預，又不損害中國與國際社會的正常交流合作。法律設計需要在維護國家安全與保障學術自由、商業自由之間找到恰當的平衡點。

當“今日俄羅斯”總編西蒙尼揚公開表示俄羅斯的外國代理人法“公平運轉”時，當美國將多家中國媒體機構登記為外國代理人時，中國法學界仍在持續探討如何填補這一法律空白。

一邊是北大法學院人權項目二十年的國際合作，另一邊是全球范圍內不斷收緊的外國代理人監管——中國立法者面臨的不僅是一部法律的制定，更是如何在開放世界中守護國家主權的智慧考驗。

未來的中國《外國代理人法》可能不會完全照搬美國或俄羅斯的模式，但必然包含信息披露、標簽效應、定期申報等核心要素。法律的最終形態，將反映出中國在全球影響力博弈中的自我定位與戰略選擇。