華資律所·律師普法｜舊城區(qū)改造的安置補償主體｜姚成山律師

司法實踐中，常有政府以“舊城區(qū)改造”為名，認(rèn)為該種征收/騰退行為是村集體經(jīng)濟組織自發(fā)的行為，進而認(rèn)為訴訟中的被告應(yīng)該是“村委會”，而不應(yīng)該是“區(qū)/縣政府”。那么對于這種理解，我們該怎么回應(yīng)呢？

為土地征收而實施的舊城區(qū)改造行為應(yīng)視為受委托實施

最高人民法院在（2020）最高法行申3184號判決書明確一個裁判要旨：“《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十條第三款規(guī)定，沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以委托的行政機關(guān)為被告。審判實踐中，人民法院認(rèn)定是否存在行政委托關(guān)系，一是要看行為的內(nèi)容是否具有履行行政管理職責(zé)的性質(zhì)；二是要看受益主體是否惠及社會公眾，具有公共利益的性質(zhì)，兩者同時具備即屬于行政委托，而不是說只有行政機關(guān)以書面或口頭明確表示委托的，才存在行政委托關(guān)系。據(jù)此，在政府主導(dǎo)下，為改善城市環(huán)境、提升城市品位、促進城市經(jīng)濟社會發(fā)展進行的城中村拆遷改造工程項目，內(nèi)容上具有行政管理的性質(zhì)；在前述情況下，村委會實施的強制拆除行為，雖然確實可以改善被拆遷村民的居住條件，但更多的是改善了該地區(qū)，尤其是政府拆遷范圍及周邊普通民眾的生活環(huán)境，且舊村改造拆遷整合后騰挪出來的集體空地，很快被依法征收，受益的直接主體為政府。因此，村委會為土地征收而實施的舊村改造強制拆除房屋行為，應(yīng)認(rèn)定系政府委托實施。”

最高人民法院在在（2018）最高法行申1614號案件中，最高法指出：“村民自治模式下的城中村改造行為的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮拆除補償安置方案的實際制作主體、實際補償主體、政府參與程度、土地改造后的用途等情形來加以確定。如果拆除補償方案的實際制作主體、補償資金的實際支付主體、最終用地主體或者受益主體以及實際拆遷實施主體均是政府部門，則應(yīng)該認(rèn)定該行為已經(jīng)超出村民自治的范圍，相關(guān)行為屬于行政訴訟受案范圍。”

換言之，對于不管被征收人是否同意就進行征收/騰退房屋的行為，無論以什么樣的名義，本質(zhì)上具有行政管理的性質(zhì)，非民事主體集體經(jīng)濟組織的職能可以實現(xiàn)的。

具體到本文說的類型，舊城區(qū)改造中的房屋征收、強制拆除等行為屬于行政職權(quán)范疇，村委會本身沒有實施這類行為的法定權(quán)限。

村委會的改造相關(guān)行為是受區(qū)政府書面或口頭委托實施的。雖然在外部行為上，存在村委會去具體實施強拆、騰退的行為，也不能認(rèn)為村委會就可以成為騰退/征收的實際主體。而是應(yīng)當(dāng)將村委會的騰退/征收行為視為是“區(qū)/縣政府的委托”，具體的安置補償主體應(yīng)當(dāng)依然是區(qū)/縣政府。

在類似案件中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注“受委托實施”的依據(jù)

▌方式一：被征收人可以查找本省/市的法律規(guī)范，從法律上說明“舊城區(qū)改造”項目由區(qū)/縣政府實施。援引一案例，根據(jù)《廣州市城中村改造條例》廣州市第十六屆人民代表大會常務(wù)委員會公告（第34號）第五條明確規(guī)定：“區(qū)人民政府負(fù)責(zé)組織實施本行政區(qū)域內(nèi)的城中村改造工作”。

▌方式二：看舊城區(qū)改造的公告或者安置補償方案或者委托的文書等。如果該公告和方案是依據(jù)區(qū)/縣政府的要求制定的，或者改造的指令由區(qū)/縣政府下達等，根據(jù)行上述法律規(guī)定，委托的行政機關(guān)（區(qū)/縣政府）是被告，此時可起訴區(qū)/縣政府。

▌方式三：看區(qū)/縣政府參與指導(dǎo)實施的具體行為。即便沒有明確的委托文書，但區(qū)政府對村委會主導(dǎo)的舊改存在實質(zhì)參與行為，也可起訴區(qū)政府。如區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)主持舊改動員會、下達改造督辦文件；區(qū)政府工作人員參與拆遷動員、在強拆現(xiàn)場監(jiān)督協(xié)調(diào)；改造資金來源于政府土地出讓金等財政資金；改造后的土地由區(qū)政府統(tǒng)籌收儲或規(guī)劃使用等。

綜上，律師建議，在舊城區(qū)改造的征收過程中，應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注“受委托實施”的依據(jù)，從而更有利于訴訟的進程，避免政府將征收問題甩鍋給村委會，導(dǎo)致維權(quán)困難。

▌專業(yè)領(lǐng)域

行政訴訟，民商事訴訟

▌執(zhí)業(yè)領(lǐng)域

姚律師有豐富的辦案經(jīng)驗，對于民事、行政有著豐富的經(jīng)驗和較好的技巧。曾辦理過的案件：民事案件100件，行政200余件。起草合同約500件。刑事案件2件。

具體承辦民事案件的案件類型如下：電影投資糾紛、商業(yè)特許經(jīng)營糾紛、移民服務(wù)糾紛、人身損害糾紛、勞務(wù)糾紛、勞動/工傷糾紛、提供勞務(wù)者受害責(zé)任糾紛、民間借貸糾紛（名為投資實為借貸糾紛以及戀愛中的借貸等）借名買車糾紛、委托理財糾紛、股權(quán)代持糾紛、公司盈余分配糾紛、合伙協(xié)議糾紛、租賃合同糾紛、贈與糾紛、離婚繼承糾紛、撫養(yǎng)費糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、排除妨害糾紛、變更追加被執(zhí)行人異議之訴糾紛、建工糾紛、返還原物糾紛、買賣糾紛、加工糾紛、協(xié)議效力等。

行政案件比較成功的案例簡單列舉如下：

1、河北王某案件，為當(dāng)事人爭取恢復(fù)土地現(xiàn)狀，原址重建，另賠償15萬元。

2、浙江德清陳某案件，為當(dāng)事人爭取150萬元。

3、天津崔某、邢某案件為當(dāng)事人分別爭取200萬元。

4、貴州譚某案件，為當(dāng)事人爭取30萬元。

5、河南李某案件，為當(dāng)事人爭取60萬元，另外重新劃一塊地給當(dāng)事人使用。

6、重慶某案件，贏得檢察院支持抗訴，為當(dāng)事人爭取補償款25萬元。

▌工作經(jīng)歷

2020年5月-2022年1月，在星火花（北京）文化公司，擔(dān)任法務(wù)。工作描述：日常主要負(fù)責(zé)起草與審核各類合同，曾獨立代理公司案件。在擔(dān)任法務(wù)工作期間，對個人信息保護有關(guān)的法律合規(guī)有較為深入的研究。

2022年3月-2024年3月，在北京市京師律師事務(wù)所工作。曾辦理過的案件：民事案件100件，行政200余件，起草合同約500件。刑事案件2件。

▌代表性案例

河北王某案件，為當(dāng)事人爭取恢復(fù)土地現(xiàn)狀，原址重建，另賠償15萬元；

浙江德清陳某案件，為當(dāng)事人爭取150萬元；

天津崔某、邢某案件為當(dāng)事人分別爭取200萬元；

貴州譚某案件，為當(dāng)事人爭取30萬元；

河南李某案件，為當(dāng)事人爭取60萬元，另外重新劃一塊地給當(dāng)事人使用；

重慶某案件，贏得檢察院支持抗訴，為當(dāng)事人爭取補償款25萬元

本文旨在法規(guī)之一般性分析研究或信息分享，不構(gòu)成對具體法律的分析研究和判斷的任何成果，亦不作為對讀者提供的任何建議或提供建議的任何基礎(chǔ)。作者在此明確聲明不對任何依據(jù)本文采取的任何作為或不作為承擔(dān)責(zé)任。