上海地產集團：改革創新、攻堅破題，探索可持續城市更新新模式

今年，上海城市更新兩項重大進展引發全國關注。一是，持續推動數十年的無衛生設施舊住房提升改造（即“拎馬桶”點位改造）任務總體完成，市民居住條件得到實質性改善。二是，上海規模最大單地塊舊改項目東安新村組團順利完成改造任務。

外界驚嘆于上海城市更新速度之快，民生改善態度之堅決。動作背后，一支重要推動力量不容忽視——上海地產集團。

上海地產集團是一家以城市更新為主業的市級城市保障類功能性國企，憑借深厚的經驗沉淀和創新能力的持續打造提升，已成為上海加快改善人居環境、改善民生福祉的主力軍。

2019年以來，上海地產集團全力響應市委、市政府部署，踐行人民城市理念，回應市民群眾的迫切期待，改善6.4萬戶居民的居住環境，組織落實了4600多億元改造投資，更通過投資拉動乘數效應，為上海經濟社會高質量發展提供強大動力。

新機制：再難也要想辦法

截至2018年底，上海中心城區有238萬平方米的二級及以下舊里房屋還沒有啟動改造。數字的背后，是13.4萬戶的居民家庭，日夜翹首企盼。

黨的十八大以來，在歷屆市委、市政府關心下，上海的舊改工作不斷增壓提速。但與廣大市民群眾日益急迫的期待相比，傳統模式使舊改推進進度總體變成“看菜吃飯”。

如果沿用傳統路徑，改造任務最重的黃浦區，要完成全部的二級及以下舊里房屋改造，最晚要到2040年。

與此同時，上海城市更新方式從“拆改留”變“留改拆”，更強調保護風貌肌理。“拆”和“留”兩個字順序的調換，給現實中的舊改帶來前所未有的挑戰。

舊區改造事關群眾切身利益，再難也要想辦法解決。只有拓寬新思路，搭建新平臺，才有可能走通新路徑。

在此背景下，上海地產集團從2019年起，全面參與成片舊改項目的推進，到2022年全面完成25個項目的改造，承擔了全市成片舊改總量近60%任務，切實擔當起舊改主力軍角色。

2022年，成片舊改征收工作收官之后，上海城市更新任務仍然艱巨。上海地產集團全力參與了黃浦外灘第二立面更新，這是《上海市城市更新條例》施行后的全市首個區域更新試點；快速啟動虹口區瑞康里上海首個共生式更新試點；成功實施徐匯東安新村、長橋新村兩個舊城區改建項目。

瑞康里規劃階段方案效果圖。

回顧7年來的探索歷程，可謂濃墨重彩、成績斐然。這背后，是集團緊扣功能定位，扎實推進國企改革深化提升，緊扣全市中心工作與市委、市政府戰略部署，立足城市更新主責主業，直面“政策空白”的挑戰，以創新破題、以實干攻堅，蹚出了一條功能平臺參與舊改與城市更新的新路子。

搭平臺：賦權賦能破題

創設全市城市更新平臺，通過自上而下的持續賦權賦能，催生了上海城市更新模式的一系列重大創新，為加快完成全市成片舊改起到了關鍵作用。

2018年，上海依托上海地產集團組建市級城市更新平臺公司，明確其投資主體與操作主體的核心定位。該平臺公司聯動黃浦、虹口、楊浦、靜安、徐匯等區國資，分別成立區級城市更新平臺公司，作為具體項目實施主體，推動成片舊改項目實質落地。

平臺建設絕非“搭個架子”那么簡單，關鍵在于做實賦權賦能。2019年5月，經專題研討，市級城市更新平臺公司的主體身份得以明確，同時被賦予土地一級開發權、規劃調整參與權、銷售持有自主權、二級開發招商權。其中，規劃調整參與權的放開，意義尤為深遠，它不僅打通了市場主體參與規劃優化的通道，更通過功能形態規劃預留實施接口，為后續項目推進掃清關鍵障礙。

2020年，上海市城市更新中心（簡稱“市更新中心”）在上海地產集團正式揭牌成立。這是市委、市政府立足當前、著眼長遠，創新舊區改造和城市更新工作的重大舉措。按要求，市更新中心設立專賬，封閉運作，由市相關部門實施全過程、全方位監督，確保資金安全和風險可控。

2021年9月施行的《上海市城市更新條例》第七條明確“本市設立城市更新中心”，從法治層面確立了它的地位。2022年，“土地資源征收有限授權”等一系列重大機制突破，為市更新中心深入推動全市城市更新行動打開了新空間。

民生是最大的政治，難題最考驗擔當，落實要握指成拳。面對艱巨繁重的舊改更新任務，在市委、市政府的統籌引領下，市住建、規資、發改、財政、房管等部門的大力支持下，黃浦、虹口、楊浦、靜安、徐匯等相關區緊密配合，上海地產集團（市更新中心）搭好平臺，構建起富有生機和活力的工作體系，逐步擦亮了城市更新工作的金字招牌。

啃骨頭：促進項目落地

上海舊區改造已走過30多年，越到后面，遇到的“骨頭”就越難啃。一些久拖未決的項目，各有各的棘手難題，不少項目歷經幾輪攻堅仍難推進。何以破題？唯有創新。近年來，上海地產集團（市更新中心）在市相關部門的指導和支持下，與相關區的區委、區政府緊密配合，堅持因地施策、一地一策，把握了真正破局的契機。

虹口瑞康里——全市首個共生式更新試點。瑞康里位于虹口區167街坊，共有居民667戶，在冊戶籍約2204人，居住建筑面積最小僅6.8平方米。區域內居民社會構成復雜，困難群眾較多。

此前，該地塊曾兩次嘗試征收，出于各種原因均未能生效。兩次改造經歷，讓居民對后續改造簽約疑慮重重，信心不足。隨著時間推移，改造成本倒掛嚴重，更新遲遲不能落地。風貌保護更增加了舊改難度，瑞康里是上海第一批歷史文化風貌保護街坊，地塊周邊罕見的水系格局保存完整。

上海地產集團（市更新中心）與虹口區委、區政府一起，借鑒北京城市更新“申請式退租”“共生院”成功經驗，反復打磨方案，探索上海老舊小區更新改造的新模式和資金平衡新路徑。這項調研還被納入2023年上海市委16個主題教育調研聯動課題。2023年7月，項目獲市“兩舊一村”工作專班和虹口區政府批復。同年8月第一輪征詢，同意率高達99.69%；12月第二輪簽約率達98.63%，高比例生效。

瑞康里更新實現了四個創新。

一是創新安置方式。在實物、貨幣安置的基礎上，按照“價值等同”原則，新增原地回購回租、混合共有產權等選項。近50戶居民選擇回購回租，既留住社區原有的社會結構和煙火氣，也打造出新老居民“共生”的街區生態。

二是精細化戶型設計。經過專業機構量身定制，在推出7種基礎戶型之上，再細化出十多種個性化方案，滿足居民多樣化需求。通過增設露臺、閣樓、庭院、地下室，增加實際使用面積，讓居民真正得實惠。

三是多策并舉控成本。作為上海成片舊改結束后首例“依申請騰退”項目，團隊引導居民轉變“動遷致富”的觀念，通過多主體協商協同，讓安置補償回歸合理水平，形成了可持續、可復制的資金平衡機制。

四是推動區域總體規劃落地。改造后的街區，可容納220多戶人家，不僅合理疏解人口，而且徹底改善居民居住條件，真正實現“提升改造品質、共擔改造成本、新老居民共生、疏解城區人口”的目標。

徐匯長橋新村——全市首個采用政企合作機制的舊住房成套改造項目。長橋新村共有居民1383戶，在冊戶籍3602人。該新村建造年代久遠，住房基本不成套，部分是結構較差的小梁薄板房屋，居住條件簡陋，安全隱患大。

過去20多年，小區多次經歷修修補補，但始終沒能從根本上解決問題，居民的改造意愿十分強烈。市、區相關部門也多次調研謀劃，可改造方案和實施路徑始終未能取得突破。2008年、2013年，長橋新村曾兩度啟動改造征詢，當時居民呼聲高漲，卻因諸多條件的限制，最終未能完成簽約。

2022年，為切實解決居民生活難題，上海地產集團（市更新中心）與徐匯區委、區政府一起，協同各相關部門深入研究破局之策。經市“兩舊一村”工作專班審核并報市政府同意，確定采用成片舊改方式，推進成規模不成套舊住房區域整體改造。

2023年5月，第一輪意愿征詢完成，通過率99.41%。8月，第二輪方案征詢以99.93%簽約率高比例生效，僅3個月就完成房屋征收，隨后由市場主體實施開發。截至目前，新建建筑已實現結構封頂。

長橋新村更新實現了四個創新。

一是機制創新。作為“兩舊一村”改造的有機組成，該項目成為全市首個借鑒舊改政企合作模式推進不成套舊住房整體改造的項目，也成為上海地產集團（市更新中心）參與“兩舊一村”的首個試點項目。

二是模式探索。借鑒成片舊改的成熟經驗與工作機制，一方面創新探索房屋征收方式，徹底改善居民居住條件；另一方面創新探索政企合作模式，成立區級更新平臺公司，通過多方爭取政策支持，實現改造資金總體平衡。

三是規劃優化。反復打磨規劃方案，針對區域公服設施短板，統籌規劃新建菜場、醫院、公租房、建設者之家等配套，補齊民生服務缺口。

四是落實總規，實現人口疏解與區域功能提升雙重目標。

徐匯東安新村——全市單地塊一次性征收體量最大的項目。東安新村是上海“兩萬戶”住宅遺存之一，居住房屋6057證、非居50證，在冊戶籍人員約15160人。

東安新村歷史上經歷了多個建設周期，始建于20世紀五六十年代，80年代建設了部分售后公房，90年代又進行改建加層。大多數居民樓已經走過了60多年，設施老化、空間逼仄、結構較差，絕大多數居民盼望舊改的呼聲非常強烈。

由于改造體量巨大、情況復雜，項目啟動之初就背負了巨大風險和壓力。在有關部門支持指導下，上海地產集團（市更新中心）與徐匯區主動擔當、創新方法，推動項目啟動，為居民爭取到寶貴的改造機會。經過一年零四個月的不懈努力，2024年9月項目簽約生效率達99%；團隊乘勢而上、全力攻堅，最終實現6000多證居民100%簽約。

東安新村第一輪意愿征詢啟動儀式。

東安新村更新實現了四個創新。

一是大體量項目激活區域功能。舊改一頭連著民生，一頭連著發展。該項目的實施，實現單地塊一次性征收的體量之最，既極大地改善了民生，又為區域發展預留空間。隨著市場化頭部企業的介入開發，撬動超大規模投資，為區域發展注入強勁動能，為東安國際健康城、健康楓林社區建設提供載體。

二是多措并舉實現資金平衡。通過一系列創新舉措，項目公司實現了整體收支基本平衡，用實踐證明更新模式的可持續性。

三是人口疏解效果明顯。超1.5萬名居民得到有序疏解，更新改造后，根據規劃設計方案，本區域居住人口數量降低一半以上。

四是支撐經濟發展。原6000多戶居民中，700多戶選擇實物安置，4300多戶計劃再次購房，改善了居住品質，客觀上也支撐了經濟發展。

外灘第二立面——全市首個區域更新試點。外灘第二立面更新改造涉及18個街坊，有約5900證居民和2700證單位，70%區域屬歷史風貌保護范圍。

早在20世紀90年代，外灘就有整體改造設想，但因資金平衡等問題，第二立面改造擱置。2021年初，上海地產集團（市更新中心）參與該區域城市更新，與黃浦區一起，面向未來打造世界級地標。

該項目作為上海首例區域更新試點，示范意義重大。但區域更新面臨的難點重重，房屋類型復雜、建筑權屬多，且存在大量違建，業態與外灘定位不符，亟待提升。

按“由北向南”更新時序，首批啟動北京東路以北區域。目前171、172、173街坊已完成征收，166、167、168三個零星舊改街坊于2024年高比例簽約生效，上千戶居民告別“拎馬桶”生活，為上海今年9月底總體完成“拎馬桶”點位改造任務發揮了積極作用。

外灘-01更新單元規劃實施方案階段效果圖。

截至目前，外灘第二立面區域更新已形成六大創新。

一是成立平臺公司統籌開發，破解碎片化難題，助力國企改革與區域輻射。

二是試點“三師聯創”機制。結合外灘區域的保護要求，聯合多個全球頂級團隊，高水平、高標準完成了外灘-01、02單元規劃并獲批復。

三是統籌推進五類更新方式。改變原來單一征收的傳統做法，綜合運用征收更新、統籌更新、劃轉更新、自主更新、保留更新等方式，多舉措控成本。166、167、168街坊成本從320億元降至180億元，降幅超40%。

四是創新單位置換安置新機制。在市相關部門的指導下，研究形成管理辦法，鼓勵有條件的國企從被征收單位轉換成為合作開發主體。如百聯集團分散在外灘區域的27處資產，統一集中置換到167、168街坊，實現提速控本。

五是創新運用政策工具箱。形成十項政策平衡工具，為區域更新資金平衡疊加政策紅利。

六是創新資金動態平衡模式。通過延長物業自持周期等辦法，探索運營收益覆蓋自持期的財務成本，實現近期平衡；通過整體品質提高、區域經濟增長、資產價值提升，實現遠期平衡。

城市更新永無止境，創新探索亦需常新。從上海地產集團（市更新中心）的試點實踐來看，這些項目多為舊改工作推進到后期很難攻克的“硬骨頭中的硬骨頭”，鮮有成功先例可循，實現破題唯有精雕細琢、因地施策。近年來的探索實踐，充分彰顯其作為市級城市更新功能平臺的責任、擔當、專業、使命。

隨著國企改革深化提升行動收官與“十五五”規劃啟幕，站在新的發展起點，上海地產集團將守正創新，堅守功能性平臺定位，持續踐行人民城市理念，持續深耕城市更新領域，持續深化國企改革，不斷開拓上海城市更新事業發展的新局面。

原標題：《上海地產集團：改革創新、攻堅破題，探索可持續城市更新新模式》

欄目主編：崔家琛

來源：作者：解放日報 戚穎璞