大江東丨“一戶一策”下“繡花功夫”——訪上海市房屋管理局局長高世昀

人民日?qǐng)?bào)中央廚房-大江東工作室 田泓

歷屆上海市委和市政府的接續(xù)努力，用30多年時(shí)間解決“拎馬桶”難題，這個(gè)過程見證了上海城市更新理念不斷提升和演變。記者近日采訪了上海市住建委副主任、上海市房屋管理局局長高世昀，聽這位長期從事城市建設(shè)的政府部門相關(guān)負(fù)責(zé)人講述上海如何啃下“硬骨頭”。

記者：上海“拎馬桶”的現(xiàn)象是如何形成的？

高世昀：從歷史成因來看，一方面，老城區(qū)最初的基礎(chǔ)設(shè)施條件和設(shè)計(jì)不足。大量建于解放前的石庫門和里弄房屋普遍缺乏衛(wèi)生設(shè)施，往往一個(gè)弄堂只有一個(gè)公共廁所。另一方面，當(dāng)時(shí)人多房少，一些房屋在過去特定歷史時(shí)期承載了遠(yuǎn)超其設(shè)計(jì)容量的人口，居住密度非常高，廁所改造難度特別大。可以說，這一現(xiàn)象不僅是一個(gè)簡單的生活習(xí)慣問題，而是城市歷史、建筑結(jié)構(gòu)、地下工程和社會(huì)治理多重因素交織的結(jié)果。

普陀區(qū)曾經(jīng)的“兩灣一宅”地塊居民生活。上海人民城市實(shí)踐展示館供圖

上世紀(jì)80年代，上海城市住房欠賬嚴(yán)重。1990年的上海，市區(qū)人均居住面積6.6平方米，住房成套率僅31.6%。我記得當(dāng)時(shí)建委還有個(gè)特困辦，特困群體分幾檔：無房戶、人均住房面積2平方米以下和4平方米以下。

記者：請(qǐng)說說上海解決“拎馬桶”問題的主要?dú)v程？

高世昀：為解決市民“拎馬桶”問題，圓老百姓的安居夢(mèng)，歷屆上海市委、市政府接續(xù)努力推動(dòng)相關(guān)民生工程。

改革開放后，上海大力新建職工住宅，比如曲陽新村、田林新村等。上世紀(jì)80年代，有83萬戶居民搬進(jìn)了新家，告別了“拎馬桶”。

上世紀(jì)90年代，上海進(jìn)入城市建設(shè)發(fā)展期。1992年，上海提出“一年一個(gè)樣，三年大變樣”的城市建設(shè)目標(biāo)，市民居住問題被擺上重要議事日程。上海推動(dòng)“365危棚簡屋”改造和舊住房成套改造，又有約68萬戶居民受益。

2000年以來，上海聚焦中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋，持續(xù)加大舊改力度，特別是2017年之后，上海市委和市政府對(duì)舊區(qū)改造進(jìn)行了方向性調(diào)整，將此前的“拆改留并舉，以拆除為主”調(diào)整為“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”，更加注重風(fēng)貌保護(hù)和舊改統(tǒng)籌推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2001年到2022年底，全市舊改受益居民累計(jì)約96萬戶。

除了大規(guī)模舊改，上海還多措并舉實(shí)施舊住房改造，如對(duì)老式里弄房屋開展由內(nèi)到外的綜合整治，推進(jìn)廚衛(wèi)改造、“一平方米馬桶工程”等，也讓一大批住戶用上了干凈衛(wèi)生的抽水馬桶。

2022年打贏成片舊改攻堅(jiān)戰(zhàn)后，為徹底解決全市剩余的“拎馬桶”問題，啃下這塊難啃的“硬骨頭”，2023年底，根據(jù)上海市委、市政府工作部署，我們組織對(duì)全市的無衛(wèi)生設(shè)施舊住房進(jìn)行了深入細(xì)致的全面排摸，全覆蓋開展入戶調(diào)查、甄別認(rèn)定、摸清底數(shù)，將舊改舊里住戶、早期職工住宅、“非改居”老大樓等不同類型納入視野，不漏一幢、不落一戶全部上賬。過程中還通過倒糞站使用情況溯源，最終確定14082戶“拎馬桶”居民底數(shù)，制定兩年完成改造任務(wù)的目標(biāo)，全面攻堅(jiān)。

記者：解決“拎馬桶”問題的難點(diǎn)在哪里？

高世昀：一是難在協(xié)調(diào)。改造涉及到千家萬戶、訴求千差萬別。“拎馬桶”改造面對(duì)的是已有幾十年歷史的成熟社區(qū)，房屋種類多樣，居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜。這個(gè)協(xié)調(diào)過程，是最花費(fèi)時(shí)間也最考驗(yàn)?zāi)托暮凸ぷ鞣椒ǖ牡胤健?/p>

二是難在實(shí)施和機(jī)制。空間受限、過程復(fù)雜。從實(shí)施看，老城區(qū)房屋密集、結(jié)構(gòu)老化、管線交錯(cuò)，要在有限的空間里加裝衛(wèi)生間，鋪設(shè)管道，是一項(xiàng)高難度的操作；很多區(qū)域還在歷史風(fēng)貌保護(hù)的范圍內(nèi)，對(duì)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工都是不小的考驗(yàn)。從機(jī)制看，改造涉及規(guī)劃、住建、房管、財(cái)政、發(fā)改、文保、綠容等多個(gè)部門，政策鏈條長、程序多，環(huán)節(jié)銜接不暢很容易影響整體進(jìn)度。再加上項(xiàng)目周期長、跟蹤時(shí)間久，對(duì)基層治理能力和執(zhí)行韌性也提出了更高要求。

記者：上海解決“拎馬桶”問題的主要做法和經(jīng)驗(yàn)是什么？

高世昀：總的來說，上海的“拎馬桶”改造工作始終圍繞“人”的需求展開，從解決“如廁難”到改善整體居住環(huán)境，從保護(hù)歷史文脈到打造活力空間，最終目標(biāo)就是讓生活在這座城市的人們感受到實(shí)實(shí)在在的便利、舒適和尊嚴(yán)。

市區(qū)相關(guān)部門形成合力，主要從以下三方面抓好推進(jìn)：

一是疏堵點(diǎn)、破瓶頸。“拎馬桶”改造，既有空間狹小的先天約束，也有樓上樓下、左右鄰居的相鄰限制，還有居民期望征收等現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)施起來難度很大，可以說是“硬骨頭中的硬骨頭”。克難題還需下硬功，在全面調(diào)研、深入研究的基礎(chǔ)上，我們圍繞不同的改造方式、差異化的支持政策、專項(xiàng)資金的保障等方面，形成了一攬子政策措施、管理制度和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，讓項(xiàng)目實(shí)施能夠順利落地，也讓基層操作能夠無后顧之憂。

上海市楊浦區(qū)長海路街道改造后的公共廁所外景。 新華社記者 王翔 攝

二是明路徑、優(yōu)方案。“拎馬桶”改造地塊情況不同、房屋狀況各異，需要“一區(qū)一策、一項(xiàng)目一方案”，因地制宜確定改造路徑。

具體來講，分為5種方式：第一種是結(jié)合零星舊改或片區(qū)更新，實(shí)施征收改造或協(xié)議置換。通過統(tǒng)一規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)，既改善居民居住條件，又同步解決區(qū)域環(huán)境、交通、公服配套等問題。

第二種是結(jié)合拆除重建實(shí)現(xiàn)廚衛(wèi)獨(dú)用，同步解決居住條件和房屋安全問題。

第三種是對(duì)部分涉及風(fēng)貌保護(hù)要求的里弄房屋，探索“入戶加裝+抽戶加裝+保護(hù)性修繕”三同步綜合改造模式，在“留房留人”的基礎(chǔ)上留住煙火氣。

第四種是對(duì)空間受限、零星分布的點(diǎn)位，因地制宜采取戶內(nèi)增設(shè)衛(wèi)生設(shè)施等方式。中心城區(qū)部分點(diǎn)位，受排管條件限制無法加裝普通抽水馬桶，通過電馬桶等新技術(shù)，縮小管道直徑，克服困難。

第五種是挖掘周邊存量空間資源，改造為戶外獨(dú)用的衛(wèi)生間。

三是加速推、盡早改。上海市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署、高位推動(dòng)，分管市領(lǐng)導(dǎo)高頻調(diào)度、靠前指揮，建立月度例會(huì)機(jī)制，定期跟蹤工作進(jìn)展。市住建委、市房管局、市發(fā)改委、市財(cái)政局、市規(guī)劃資源局、市綠容局等多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌更新資源，形成工作合力，共同推動(dòng)解決“拎馬桶”問題。

2024年底，上海人均居住面積達(dá)到19.0平方米，是1990年的近3倍；住房成套率更是提高到98.9%。

2025年12月，市民在上海市寶山區(qū)淞南公園內(nèi)休閑健身。王初攝

記者：在這場跨越30多年的攻堅(jiān)戰(zhàn)里，你最深的感受是什么？

高世昀：上海實(shí)踐之所以成功，靠的就是“一戶一策”的“繡花功夫”。上海沒有采取“一刀切”的簡單辦法，而是以系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)、多渠道的路徑探索，以及“繡花”般的精細(xì)功夫，打出了一套因地制宜、多方協(xié)同的“組合拳”，創(chuàng)新探索出多種改造模式，既保留了社區(qū)的煙火氣和生活脈絡(luò)，也營造了新老居民“共生”的社會(huì)氛圍。

“十五五”時(shí)期，上海將以城市更新為抓手和內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)增進(jìn)民生福祉、保護(hù)歷史風(fēng)貌、煥新發(fā)展空間三大目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一與動(dòng)態(tài)平衡。

原文刊載于2025年第25期、12月8日出版的《民生周刊》雜志

原標(biāo)題：“拎馬桶”改造，始終圍繞“人”的需求展開——訪上海市住建委副主任、上海市房屋管理局局長高世昀

海報(bào)策劃設(shè)計(jì)：巨云鵬、錢尤祎