公司治理改革關鍵期的關鍵任務

導語

在今后4—5年的公司治理改革關鍵期，需要充分把握改革的決定性因素，明確至少6個方面的改革關鍵任務，切實解決公司治理實踐中的突出問題

文/高明華 邵夢影

2025年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于完善中國特色現代企業制度的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》與《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》《國有企業改革深化提升行動方案（2023—2025年）》等，共同構成了“十四五”向“十五五”過渡階段企業改革的重要政策體系。《意見》將公司治理作為企業改革的核心，對公司治理的多個方面作出重要部署，足見完善公司治理已成為當前和今后一個時期深化企業改革的主要路徑。在今后4—5年的公司治理改革關鍵期，需要充分把握改革的決定性因素，明確改革關鍵任務，切實解決公司治理實踐中的突出問題。

我們認為，公司治理改革關鍵期的關鍵任務至少包括但不限于6個方面。

明晰黨委（黨組）決策邊界，

維護治理的穩定性和高效率

我國的基本國情決定了黨組織是國有企業股東的代理人之一，近年來黨組織在非公企業中的引領作用也持續加強。由于黨的領導融入公司治理是我國特有的制度設計，其實現機制仍在不斷探索中，在與股東會、董事會和經理層等構成的傳統治理結構磨合的過程中，可能出現黨組織與其他治理主體職能重疊、權責不清的問題，從而造成治理成本增加、決策效率降低。對此，《意見》明確指出要“完善黨組織發揮作用的制度機制”。因此，明晰黨委（黨組）討論和決定重大事項的邊界便構成公司治理改革關鍵期的首要關鍵任務。

首先，邊界明晰應以建立具體的討論和決策事項清單為基礎。企業應結合股權結構、企業規模、行業屬性、業務類型等因素，科學制定與企業實際相適應的事項清單。要本著“一企一策”的原則，避免“一刀切”導致的重大事項范圍不合理擴大、權責失衡、其他主體治理權被虛化等問題。另外，考慮到企業事務的多樣性和復雜性，清單可能難以窮盡所有事項，在初次建立清單時，可以優先明確重大事項的基本類型、金額、范圍等關鍵參數，然后在執行過程中對未盡事項進行適應性靈活補充。

其次，應平衡制度剛性和流程靈活性，切實提高前置研究討論的質量和效率。黨委（黨組）在前置研究的過程中，應根據相關事項的重要性和緊迫程度，對研究和決策的流程進行動態調整，通過合理設置待研究事項優先級，并在必要時開放“決策綠色通道”、適當簡化程序，避免制度過于剛性而脫離企業和市場的變化，以及由此導致的決策鏈條延長而延誤稍縱即逝的市場機會。

再次，應特別注重探索混合所有制企業黨的領導融入公司治理的可行模式。《意見》對國有企業和非公企業堅持和加強黨的領導提出了差異化的要求。混合所有制企業是現代企業的主要形式，黨的領導在混合所有制企業如何實踐，是一個非常現實而又緊迫的問題。一方面，對于股權結構較為復雜的企業，其第一大股東、控股股東、實際控制人的類型可能不同，加之一致行動人的影響，依據不同標準界定其所有制性質可能得出不同結論，進而導致制度適用邊界模糊；另一方面，對于股權變動較為頻繁的企業，其所有制性質會隨之發生轉換，若不及時轉換制度要求，則可能影響其公司治理的穩定性。隨著混合所有制改革的穩步推進，有必要在制度設計層面為混合所有制企業提供更為明確的適用性指導，確保該類企業既能夠落實加強黨的領導的相關要求，又能夠維護其治理的穩定性，以有利于企業決策的高效和發展的持續性。

加強對大股東的約束，

保障中小股東權益

約束大股東和加強中小股東權益保護是公司治理中相輔相成的兩個方面。近年來，我國通過一系列制度創新不斷強化中小投資者的權益保障。例如，股東大會網絡投票制度、中小股東單獨計票制度已在上市公司治理實踐中被廣泛采用；中證中小投資者服務中心的設立和特別代表人訴訟制度的出臺，緩解了中小股東維權面臨的“搭便車”和“集體行動困境”問題，并加強了對中小股東的事后救濟。此外，2024年7月1日起施行的新公司法將股東提案權的持股比例要求從3%降低至1%，從而進一步提高了中小股東參與治理的可能性。以上方面均表明，我國中小投資者權益保護呈現不斷加強的趨勢。

然而從現實情況來看，大股東侵害企業和中小股東權益的行為仍時有發生。僅2025年上半年，就有多起因大股東違規而被監管機構通報或處罰的案件，例如，ST信通、ST東時大股東非經營性資金占用超過億元，天順股份、新易盛控股股東違規減持并虛假披露，*ST正平實控人違規擔保，等等。這些案例表明，盡管中小股東參與治理有所增強，但若不對大股東行為加以約束，中小股東的合法權益仍可能遭受侵害。對此，《意見》中多處提及“規范控股股東、實際控制人行為”“強化控股股東對公司的誠信義務”等要求，表明在公司治理改革關鍵期，加強對大股東的約束和對中小股東的權益保護仍是關鍵任務。

加強對大股東的約束，必須找到大股東侵害的原因。我們認為，直接原因主要有兩個：一是“控股”一定要“控權”的錯誤理念，二是侵害行為帶來的收益遠大于侵害付出的成本。前者，“控股”必須“控權”既導致董事會的不獨立，使得董事會不能平等對待所有股東，也嚴重阻礙了企業家精神的發揮，尤其使職業經理人難以發揮其最大潛能。后者，在資本市場的資金主要來自小股東的大趨勢下，大股東侵害的低成本直接導致小股東減弱甚至喪失投資信心，嚴重影響資本市場的發育。因此，加強對大股東的約束，必須從以上兩個方面發力，既要樹立“控股”未必“控權”的正確理念，又要通過法律建設大大提高大股東侵害的成本，包括大幅提高侵害行為被發現的概率，通過民事、行政和刑事處罰三管齊下，確保大股東一旦侵害就要付出數倍于侵害收益的代價，甚至失去未來參與資本市場的資格，令其不敢侵害、不想侵害。

加強中小股東權益保護，2023年新版《G20/OECD公司治理原則》明確指出：“公司治理框架應保護股東容易行使權利，確保全體股東的平等待遇，包括小股東及外資股東。在權利受到侵犯時，應保障全體股東均有機會以合理的成本和不受阻礙地獲得有效救濟。”對此，一要提升透明度，為中小股東提供便利的信息獲取條件，并保證信息披露的及時性、準確性和完整性，從而為中小股東參與決策和監督提供信息支撐；二要提供便利的決策和監督平臺，例如健全線上股東會、完善日常互動平臺等，適時、恰當地解答中小股東的各種疑問；三要進一步放寬特別代表人訴訟等制度的適用條件，降低中小股東的維權門檻，切實提升其權利救濟的可及性與效率。總之，要積極創造條件，同時利用現代信息技術，盡最大可能降低中小股東參與治理和維權的成本，以不斷激發中小股東的積極主義治理行為。

推進董事會規范化運作，

提升外部董事履職能力

董事會肩負公司戰略決策及對經理層落實戰略決策的監督之責，是公司的核心治理機構，董事會治理水平直接關系著企業的高質量發展。然而，我國公司董事會在人員結構、運行方式、制度設置等方面與發達國家良好董事會實踐還存在顯著差異。根據我們開發的“中國上市公司治理分類指數數據庫”，2024年中國上市公司董事會治理指數平均僅為62.96分。在構成董事會治理指數的4個維度中，董事會結構分項指數平均僅為45.13分，獨董獨立性分項指數平均僅為67.85分，董事激勵與約束分項指數僅為59.18分，只有董事會行為分項指數表現較好，為79.69分。顯然，董事會治理還不盡如人意，其戰略決策和對經理層監督的有效性還遠沒有發揮出來。《意見》指出，“董事會發揮定戰略、作決策、防風險的作用”，“完善外部董事評價和激勵約束機制，落實外部董事知情權、表決權、監督權、建議權”，這意味著董事會規范化運作和外部董事履職能力提升是公司治理改革關鍵期董事會層面的關鍵任務。

實現董事會規范化運作，必須著眼于解決以下5個問題：一是董事會作為代理人如何做到對全體委托人盡職盡責？二是作為戰略決策者如何做到戰略決策的科學性？三是作為監督者如何做到監督到位而不會被經營者（被監督者）所干擾？四是作為利益主體如何做到既有動力又不被利益所“俘虜”（激勵與約束）？五是作為責任主體如何對自己的決策和監督錯誤、失誤獨立承擔責任？

解決以上問題，首先必須有制度規范。這主要包括兩個方面。一是法律的嚴肅性和威懾力，例如2020年開始施行的證券法對不盡職和違規董事的處罰力度比之前大大提高了。但僅有證券法還不夠，應該有完整的相關法律法規體系。二是公司內部的董事行為規范。目前所有公司都有董事會議事規則，但很少有董事行為規則，根據我們的統計，2024年中國上市公司中建立董事行為規則的公司僅占2.17%。這導致董事基本上僅限于開會，缺乏調研、溝通交流、可行性分析等更有利于決策科學和監督有效的具體行為，成為目前董事履職不力的重要因素。

其次，必須實現董事會的獨立性。應擺脫“控股必須控權”“持股比例決定席位”的觀念束縛，大幅提高外部董事尤其是獨董的比例。根據我們的統計，2024年，在上市公司中，外部董事（含獨董）達到50%的公司僅占5.14%，審計委員會全部由獨董構成的公司僅有14.72%。顯然，這樣的構成不可能實現董事會的獨立性。另外，還必須明確，董事會代表所有股東和公司整體利益，不代表某類或個別股東的特殊利益，這樣可以使董事會不受個別利益主體尤其是大股東的干擾，以公司和所有股東的利益最大化為行事準則。只有由外部獨董占多數構成的董事會才可能做到這一點。

再次，必須建立經理人市場，該市場必須具備透明化、競爭性和職業化三個特征，董事必須來自這樣的經理人市場。透明化意味著便于對現任董事進行監督，競爭性意味著現任董事面臨很容易被替代的風險以及由此而產生的聲譽受損的壓力，職業化則意味著董事職業轉移的成本很高。聲譽機制和競爭機制的共同作用，使經理人市場對現任董事具有強激勵和強懲戒作用，從而促使其減少機會主義行為，盡最大努力付出。

此外，還應該鼓勵企業為董事（尤其是外部董事以及其中的獨董）投保董事責任險，以降低董事正常履職過程中的風險。但需要注意的是，董事責任險不是萬能的，它可能是“雙刃劍”，要發揮董事責任險的作用，必須能夠清晰界定董事責任。

完善董事會對經理層的授權機制，

弘揚企業家精神

從公司治理規范化角度來說，總經理（總裁或CEO）是現代公司的靈魂人物，擁有高度獨立的企業經營權或控制權，并獨立承擔責任，而董事長一般是以董事會會議召集人的身份存在。但在我國，董事長往往被視為“一把手”，總經理則是被動的執行者，在企業經營決策中處于相對弱勢地位，是董事長的下屬，這導致總經理很難發揮實質性作用。一方面，總經理大都由大股東委派，這種委派往往并非依據能力選拔，其中不乏“才不配位”者。另一方面，責任與權力不匹配，總經理經常面臨權力小而責任大的尷尬局面，這包括兩個層面：一是授權不到位，或者表面上授權了，但大股東、董事長、有關行政機構（主要針對國有企業）還時不時來干預，而出現問題時總經理卻要承擔很大的責任；二是激勵不到位，貢獻與報酬不對稱，尤其缺乏長期激勵，這在國有企業中更明顯，從而導致部分真正有能力的總經理缺乏動力施展其管理才能。在經理層改革方面，《意見》明確指出，“規范落實董事會向經理層授權制度”“建立科學的企業高級管理人員薪酬和績效考核制度”，表明在公司治理改革關鍵期，如何激發經理層經營活力、弘揚企業家精神，是改革中的一項關鍵任務。

第一，要進一步推進經理層尤其是總經理的市場化選聘機制，由董事會獨立地從經理人市場選聘經理層。前文所述經理人市場，是優秀企業家產生的肥沃土壤，其透明化、競爭性和職業化的特征，有利于遴選出高能力、重誠信的企業家，而高能力、重誠信是優秀企業家的必備素質。然而，由于這樣的經理人市場尚未真正建立，加之等級意識和行政慣性，經理層的市場化選聘比例一直處于低水平。根據我們的統計，2015年至2024年，總經理的市場化選聘比例一直在10%左右徘徊，2024年僅為10.20%，這嚴重影響了優秀企業家的產生。

第二，強化董事會對總經理的授權，使總經理擁有獨立的經營控制權。董事會對總經理應該授權多少？這沒有一定之規。理論上，在總經理遵紀守法，以及服從董事會戰略決策這兩個約束條件下，董事會對總經理的授權（即經營控制權）可以無限大，當然，總經理要對自己的行為獨立承擔責任。授權后，任何人和機構不得干預，否則，總經理的經營權和獨立責任就會變成一句空話。鑒于市場千變萬化，以及由此產生的經營復雜性，授權最好采取負面清單方式，即規定總經理不可以擁有哪些權力，從而真正實現“讓聽到炮聲的人來呼喚炮火”。而且，總經理擁有獨立的經營控制權，這本身也是一種信任和激勵機制，是對其能力認可的一種體現，能激勵其最大化發揮潛能，迸發出無限的企業家精神。在高科技企業，甚至可以嘗試“勞動雇傭資本”，推動公司治理制度的不斷創新。

第三，構建系統化的經理層激勵機制。激勵大體可以分為物質激勵和精神激勵，前述的經理人市場會產生聲譽激勵，獨立的經營控制權是一種信任激勵，這些都屬于精神激勵。除此之外，還有晉升激勵等精神激勵，但其中的政治晉升對企業來說不應作為激勵手段，因為它背離企業家的職業化要求。在當下市場條件下，物質激勵或薪酬激勵是相比精神激勵更重要的激勵工具，而且，薪酬也是一個人能力的反映。在薪酬激勵中，一方面要積極嘗試更多的長期激勵方式，例如期權、跟投等；另一方面，也更為重要的是，要特別注意薪酬與貢獻的吻合度，高薪酬并不一定是高激勵，低薪酬也不一定是低激勵，只有與貢獻相吻合的薪酬才是最有效的激勵，才有利于產生更多的優秀企業家和企業家精神。

建立內部制衡機制，

健全公司章程制度

公司治理的本質是合規和契約，完善的內部制衡機制是維護公司合規和契約的重要制度安排，而公司章程作為公司的“憲法”，是實現公司內部制衡的基本制度保障。目前我國公司普遍存在等級意識和行政化現象，這本身就是對制衡機制的背離，前文提到的大股東侵害、董事長是“一把手”、董事會對經理層授權不到位、總經理權責不匹配、薪酬與貢獻不吻合等，都是缺乏制衡的重要體現。需要特別關注的是，新公司法允許公司不再設置監事會，在由董事會下設的審計委員會行使原監事會監督職能的背景下，如果獨董比例較低，并且黨委（黨組）成員主要來自經理層，則容易導致監督職能虛化，產生監督真空。因此，《意見》提出了“加快建立健全權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的公司治理機制，強化章程在公司治理中的基礎作用”的要求，可見建立有效制衡機制，健全公司章程制度是公司治理改革關鍵期的制度性關鍵任務，應采取措施確保各治理主體的相互制約，形成良性互動。

強化公司章程在公司治理中的作用，從目前公司治理現狀著眼，必須在公司章程中特別明確和強化以下兩個方面：

一是公司章程應該明確和強化公司治理機構的相互制衡屬性。股東會、董事會和經理層是公司治理的法定機構，公司章程必須清晰界定它們的構成、職權和行權方式，以及它們之間的關系。在公司治理實踐中，很多人習慣于把股東會、董事會和經理層理解為上下等級關系，這種理解是錯誤的，必須予以糾正。就股東會和董事會之間的關系來說，盡管董事會是股東會選舉產生的，股東會被視為公司的最高權力機構，但董事會并非被動的，股東會出臺的大部分規章，包括公司章程，都是董事會負責擬定的，其中融入了董事會的意志。尤其在混合所有制公司和上市公司中，董事會越來越多地由獨董組成，董事會的獨立性越來越強，其與股東或股東會的談判能力也在增強。就董事會和經理層的關系來說，二者更是存在明顯的“討價還價”關系。例如董事會戰略決策的制定，在董事會主要由獨董組成的大趨勢下，負責擬定戰略決策的主體肯定是經理層（即前述“讓聽到炮聲的人來呼喚炮火”），經理層同樣會把自己的意志融入戰略決策中去。再如經理層薪酬，就規范的公司治理而言，在聘請經理層時，通常都是經理層先講報酬，后講貢獻，而不是相反，因為報酬反映著經理層的能力。當然，經理層最終報酬的實際取得，還要按契約通過董事會對經理層的貢獻評價來確定。很顯然，股東會與董事會之間、董事會與經理層之間都是契約和相互制衡關系，而非等級關系，任何一方不得將自己的意志強加于另一方，為此，必須盡可能避免人員交叉，這些都應該在公司章程中予以明確。

二是公司章程應該對董事會審計委員會設專章作出明確規定。根據新公司法，董事會審計委員會可以承接原監事會的職權，監事會不再設置。但是，原監事會是平行于董事會的治理機構，而審計委員會只是董事會的下設機構，是一個決策建議機構，最終決策要通過董事會。因此，要使審計委員會承接的原監事會職權真正落地，就必須通過公司章程對審計委員會的產生、人員構成、職權、行權方式、支撐機制等作出明確規定，例如，要明確審計委員會擁有的決定權，而非僅僅是建議權；要明確獨立性；要明確其成員應由股東或股東會產生（而不是由董事會內部決定）；等等。否則，董事會審計委員會承接的監督權難以落地便存在很大可能性。

推進公司治理數字化轉型，

但需規避其風險

隨著信息技術的發展，特別是人工智能、大數據、區塊鏈和各類大模型的廣泛應用，企業數字化轉型已成為普遍趨勢。然而，當前企業數字化轉型主要停留在經營管理數字化層面，公司治理數字化則嚴重滯后。公司治理數字化是指企業借助數字技術賦能公司治理制度安排，并動態影響治理主體行為，有效預警治理風險，主要表現為治理結構數字化、治理流程數字化、治理主體身份數字化、監督和風險預警數字化等。《意見》指出，“推動數字化技術與企業生產經營管理深度融合。在確保安全的前提下，加強企業數據治理和數據流通應用能力，推動數據資源開發利用。”這里不應僅僅理解為經營管理的數字化，也應該包括公司治理的數字化。顯然，加快公司治理數字化轉型同樣應該納入公司治理改革關鍵期的關鍵任務。

但必須注意，公司治理數字化是一把“雙刃劍”，既有正面影響，也有負面影響。正面影響主要體現在：一是有利于投資者更多地掌握公司信息，從而降低信息不對稱程度；二是股權將進一步多元化，大股東控制減弱，委托—代理問題會進一步緩解；三是產品生命周期縮短，產品市場進而控制權市場的外部監督作用增強；四是網絡股東會變得相對容易，外部董事可以利用大數據進行精準決策，股東會和董事會決策的科學性和可行性會提高，投資效率也會隨之提高；五是經理人市場更加透明化，優秀的企業家更容易脫穎而出，甚至出現勞動雇傭資本，產生新質生產力；六是外部監管成本降低，企業操控空間變小；等等。對于這些正面影響，監管機構、投資者和企業應充分利用。一方面，企業應加快制定公司治理數字化相關制度，明確治理數字化的責任主體、安全規則與行為規范；另一方面，應統籌建立統一的公司治理數字化監控與服務平臺，縮短公司治理評價和風險預警的周期，監管部門、企業和投資者均可按需獲取接入權限，實時獲取所關注公司的風險點和治理狀況相關信息。

負面影響主要體現在：一是投資者數字身份的暴露使經營者更容易掌握其投資和風險偏好，可能引發新的欺詐行為；二是新技術掌握在企業手中，投資者對企業的依賴程度提高，這又加劇了委托—代理問題；三是大數據和新技術使企業業務模式復雜化，普通投資者理解能力有限，這會增加估值問題；四是可能導致過度依賴非現場會議，但其效果永遠比不上現場會議；五是依賴算法進行決策可能降低董事會討論的多元性；六是數據量的提升和高度集中可能加劇信息不對稱；等等。對于這些負面影響，切不可忽視，要在推進公司治理數字化轉型過程中，同步建立治理數據的信息安全機制，強化對關鍵算法的合法性審查。此外，開展形式多樣的投資者培訓教育活動，提高各類投資者在數字治理背景下的治理參與程度。

公司治理數字化轉型的正面作用大還是負面作用大，取決于很多因素，但主要還是法律制度。違法成本高的話，正面作用就更大一些。因此，對公司治理數字化轉型的正面作用不要一味夸大，必須同步健全相關制度，尤其是法律制度，以有效避免其可能產生的新的風險。

高明華系北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任，經濟與工商管理學院教授，中國公司治理50人論壇學術委員會執行主任兼秘書長；邵夢影系北京師范大學經濟與工商管理學院博士生