同為公務員，升遷速度為何天差地別？

一次看似平常的鄉鎮飯局，往往能揭示出比宏觀理論更為真實的運行邏輯。幾年前，中國人民大學聶輝華教授在南方某鎮調研時，當地黨委H書記在餐敘間發出感慨：“教授，還是你們中央單位好啊。”他進一步解釋道：一位優秀碩士生若選擇扎根鄉鎮，從副鄉長、黨委委員到副書記，每一步都是艱難的跨越，職級卻可能長期停滯，終身奮斗至副處級已屬不易。而同樣的年輕人若進入中央部委，七八年間，副處或許僅是職業道路上的一個自然階段。

“你說說，這公平不公平？”

這一問，促使聶輝華回到北京后展開了更深入的制度層面探究。在其研究中，他發現這一現象不能以簡單的“公平”與否來評判，而是深植于中國行政體系的結構邏輯之中——部委作為省部級平臺，為個人發展提供了廣闊空間；而鄉鎮作為科級單位，其機構層級本身已為個體晉升預設了邊界。在有限的行政空間內，為維持組織活力，體系演化出復雜的“隱性臺階”：從副鄉長，到紀委書記，再到人大主席……職務名稱不斷轉換，“職務含權量”或有微調，但職級本身往往并未發生實質性躍升。

《人民的名義》劇照，圖片來源豆瓣

當下，“考公”已成為一代人重要的職業選擇路徑。理解這種晉升路徑的差異，其意義已超出對個體命運的簡單關懷，更關乎對中國治理結構深層邏輯的認知。聶輝華在《基層中國的運行邏輯》中所做的，正是試圖超越表象，解析那些塑造基層官員行為模式的“慢變量”與制度環境。本書不僅回應“晉升速度為何不同”這一現實問題，更致力于揭示一個根本議題：廣袤而復雜的基層中國，究竟是如何在日常實踐中持續運行并維系其生命力的。

一次飯局引發的感慨

幾年前，我到一個南方鄉鎮調研營商環境問題。調研結束，鎮黨委

H

書記請我們吃了頓飯。在飯桌上，

H

書記感慨地說

“教授啊，還是你們中央單位好啊。”我連忙問

“哪里好？”他接著說

“你看啊，一個研究生如果到我們這個小鄉鎮工作，好不容易當了一個副鄉長，然后才能當黨委委員，接著才能當黨委副書記，但是級別還是原地踏步。這樣一輩子到頭，最多也就熬個副處級退休了。但如果他去了中央部委，七八年就可以升副處級。那聶教授你說說，這公平不公平？”

調研回北京之后，我找了幾位鄉鎮干部和部委干部做了一些訪談，也查閱了一些文件資料。結合本人這些年對官員晉升以及相關的政治經濟學論文的理解，我給大家談談我對這個問題的思考：鄉鎮公務員是不是面臨不公平的升遷前景？

《基層中國的運行邏輯》

鄉鎮和中央公務員的升遷之路

為了方便對比鄉鎮公務員和部委公務員的職業前景，我們以一個應屆碩士畢業生為例。如果一個碩士生通過公務員考試進入鄉鎮，能力突出、各方面順風順水，而且一步都不耽誤的話，他的升遷路徑大概是這樣的：碩士畢業（一年試用期）→普通科員（兩年）→副鄉長（三年）→ 鄉長（三年）→鄉黨委書記或部門長（兩任，六年） →副縣長（副處級）。

按照上述升遷路徑，一個研究生通過地方公務員考試進入鄉鎮工作，快的話15年可以升到副處級。不過，這是按“一步都不耽擱”的速度計算的。實際情況是，我認識不少縣鄉公務員，能在15年內從鄉鎮升到副處級領導的，可以說幾乎沒有。調整設定再來看，如果一個鄉鎮公務員能力不突出、沒有任何特殊背景，并且運氣一般，那么他的升遷路徑很可能就是這樣的：碩士畢業（一年試用期）→普通科員（若干年）→副鄉長（若干年）→鄉黨委委員（若干年）→鄉黨委副書記（若干年）→人大主席 （若干年）→鄉長（若干年）→鄉黨委書記或普通局長（若干年）→財政局局長或發改委主任（若干年）→工業園區主任或副縣長（副處級）。

要是按照上述升遷路徑，那么一個普通鄉鎮公務員從25歲進入官場，每一級算三年的話，大概要花25年，等到50來歲終于熬到副處級了，那時又要退居二線了，所以副處級就是他們職業升遷的“天花板”了。事實上，這應該是多數鄉鎮公務員的職業路徑。

接下來，看看一個研究生在中央部委的升遷路徑。如果他能力突出、各方面也順風順水，而且一步都不耽誤的話，他的升遷路徑很可能是這樣的：碩士畢業（一年試用期）→副主任科員（相當于副鄉長，三年）→ 主任科員（相當于鄉長，三年）→副處級（副處長或調研員）。 按這個路徑，一個碩士研究生在中央部委升到副處級最快要7年時間。根據我對部委公務員的了解，這個升遷速度是比較普遍的。

《人民的名義》劇照，圖片來源豆瓣

當然，以上是常態，不考慮破格提拔、特殊原因提拔（例如競聘、少數民族或者民主黨派身份的晉升）。那么問題來了：同樣是升到副處級，為什么一個鄉鎮公務員至少需要15年，通常需要25年甚至是一輩子，而一個部委公務員卻只要七八年呢？這是因為，個人升遷的空間取決于職級的上限，而職級上限又取決于工作機構的行政級別。

本書第二章第二節《中國官員的行政等級》指出，中國的機構級別和行政轄區的級別是對應的。中央部委通常是省部級機構，本身級別很高，個人升遷空間自然很大；而鄉鎮通常是科級機構，縣通常是正處級機構，因此個人升遷就很容易觸及“天花板”。

而且，當工作機構級別很低，人數又多時，領導為了讓大家都有“奔頭”，就會人為地拉長升遷的鏈條。一個辦法是設置各種“隱性臺階”，美其名曰“重用”。正如開頭提到的鄉鎮黨委書記H的話，從副鄉長到鄉黨委委員再到鄉黨委副書記，看上去“進步”了兩次，但其實都是副科級，只不過實權更大了一點，或者說“職務含權量”提高了一點點。我認識一個鄉鎮公務員朋友C，他是先當副鄉長，接著當鄉紀委書記，然后換一個鄉當人大主席。從他2000年開始參加工作算起，20多年過去了，真的只升了一級。

《基層中國的運行邏輯》

通過上面的對比，我們得到一個基本結論：鄉鎮公務員比部委公務員升遷更慢。那么，這是否對鄉鎮公務員來說不公平呢？如果你問鄉鎮公務員，他們肯定會說這當然不公平。但如果你問部委公務員，他們會反問：如果你覺得部委公務員更好，當初為什么不參加國考呢？

其實，鄉鎮公務員和部委公務員各有利弊，每個人需要根據自己的情況去權衡取舍，并非像表面上看到的那樣不公平。如果一個研究生選擇擔任鄉鎮公務員，特點是：進入門檻低，競爭少，升遷慢，可以說是“前高后低”；如果選擇部委公務員，特點是：進入門檻高，競爭激烈，升遷快，可以說是“前低后高”。畢竟，參加“國考”是在跟全國考生競爭，而參加“省考”，競爭者就少多了。至于副處級以后的升遷，究竟是地方更快還是部委更快，目前尚無定論，也缺乏這方面的實證研究。

本文節選自《基層中國的運行邏輯》第六章第一節

基層中國的運行邏輯

聶輝華 著

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? 由制度背景、權力運行、基層治理入手，構建讀懂中國政治經濟運轉的認知框架

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