論相對集中行政裁決權的理論證成與實踐構想

楊彬權

（西北政法大學行政法學院）

　　摘 要：相對集中行政裁決權是將分散配置到行政機關的行政裁決權集中起來，交由一個行政機關統(tǒng)一行使的制度，其理論基礎是整體性政府理論、相對的司法統(tǒng)合理論和功能適當理論。相對集中行政裁決權具有確保行政裁決獨立性和公正性、提高行政裁決權質效、改善行政裁決權的監(jiān)督和提升行政裁決在多元糾紛化解機制中的地位等價值。相對集中行政裁決權具有三種實踐模式：第一種是設立行政裁決中心，實現(xiàn)行政裁決部門的空間集合，但行政裁決權仍然保留在原行政裁決部門；第二種是將行政裁決職能并入行政復議機關，成立行政復議裁決委員會行使行政裁決權；第三種是成立行政裁決局，相對集中行使行政裁決權，原行政裁決部門不再行使行政裁決權。其中，行政裁決局模式才是實質意義上的相對集中行政裁決權。相對集中行政裁決權后應當通過建立行政裁決官和行政裁決業(yè)務專家制度、設立行政裁決委員會、制定行政裁決工作規(guī)范和加強培訓等措施確保行政裁決的專業(yè)性和職業(yè)化。

　　關鍵詞：行政裁決；相對集中行政裁決權；行政裁決中心；行政復議裁決機構；行政裁決局

　　經(jīng)過多年的發(fā)展，行政裁決已經(jīng)成為我國解決民事糾紛的一種典型的模式化的行政行為。 但行政裁決由于受到多重因素的影響在具體實踐中并沒有發(fā)揮出人們期望的專業(yè)、高效和化解民事糾紛“分流閥”的重大作用，甚至許多領域的行政裁決已經(jīng)處于“名存實亡”的狀態(tài) ，為此對行政裁決制度進行改革與完善的呼聲不絕于耳，黨的二十屆三中全會也明確提出要“完善行政裁決制度”。在這些改革呼聲中，除個別學者極端的主張取消行政裁決制度外 ，大多數(shù)論者把行政裁決制度的功能和優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮歸因于行政裁決制度的不完善，紛紛提出要制定統(tǒng)一的《行政裁決法》或《行政程序法》對行政裁決的對象、范圍、程序等進行立法完善。 但就目前現(xiàn)有的研究成果來看，學者提出的改革措施對行政裁決制度之完善雖有一些推動作用，但其也主要是部分解決了行政裁決的混亂和程序等問題，對于行政裁決認同度低、行政裁決效能不佳、獨立性欠缺、行政裁決碎片化和分散化等問題尚無法從根本上予以解決。學界提出的這些改革措施都是在部門行政裁決視域下進行的局部性改革，而非整體性政府視域下的改革，是個“半吊子”的改革，而非徹底的全局性改革，并不能有效解決行政裁決的獨立性、公正性、碎片化和高效性等問題。如果要真正“激活”行政裁決制度，從根本上解決這些問題，相對集中行政裁決權也許是一條不錯的改革路徑。在我國，相對集中行政權并非一個新鮮的事物，先前已有行政處罰、行政許可、行政復議等行政權力的相對集中，且已經(jīng)制度化，但對行政裁決權進行相對集中卻是一個新課題，需要進行充分的前期理論準備工作。正是基于此種原因，本文重點分析了我國相對集中行政裁決權的理論基礎、價值和三種改革方案等基本理論問題，以冀為我國行政裁決制度應有功能的發(fā)揮和制度之完善提供些許助益。

　　一、何為相對集中行政裁決權？

　　（一）相對集中行政裁決權的要義

　　相對集中行政裁決權作為相對集中行政權的一種，是繼行政處罰權、行政許可權和行政復議權相對集中之后的“第四波”行政權的相對集中，具體是指將若干分散到行政機關的行政裁決權集中起來，交由一個行政機關統(tǒng)一行使，行政裁決權集中后，有關行政機關不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由一個行政機關行使的行政裁決權的行為及所構成的制度。與行政處罰、許可、復議等行政權相對集中不同 ，相對集中行政裁決權的主要目的是通過對行政裁決權力分化組合形成相對集中狀態(tài)，配置給某一個行政組織由其統(tǒng)一行使，在此基礎上形成合理的行政組織結構、行政權力結構和行政運行機制， 最終“盤活”行政裁決制度，解決長期以來我國行政裁決制度碎片化和分散化、獨立性不足和認同度較低等弊端，進一步健全社會矛盾糾紛行政預防調處化解體系和優(yōu)化行政裁決權的配置與運行機制。相對集中行政裁決權可從空間、程序、事項、職權集中等維度來展開。（1）空間集中，是指各行政裁決機關集中辦理裁決案件，是行政裁決權形式性的集中，主要表現(xiàn)為行政裁決中心模式。（2）程序壓減，也即行政裁決事項的手續(xù)精簡，包括壓縮時間、減少環(huán)節(jié)、消減材料等，程序壓減需符合公開、參與、中立等正當程序的要求，具體表現(xiàn)主要是制定統(tǒng)一的行政裁決程序規(guī)則或行政裁決法。（3）事項歸并，就是將性質相同的事項的行政裁決權進行整合，本質上代表了行政裁決權在部門間的調整，是同類事項管轄的實質性集中。事項歸并，包括橫向集中（一級政府部門內部以及各部門間行政裁決事項歸并，例如自然資源部門可以將土地、林地、草地等自然資源引發(fā)的使用權糾紛的裁決事項進行歸并）和縱向集中（事項層級向下集中或者向上集中）。（4）職權整合，是最實質性的裁決權集中。職權集中需在上述各層次探索的基礎上，形成優(yōu)化行政裁決權配置的方案；在具體內容上也綜合性地包含了組織、程序和事項的集中。行政裁決的職權整合可以通過單獨創(chuàng)設具有行政裁決職權的機關或機構來實現(xiàn)。

　　（二）相對集中行政裁決權的構成要素

　　1.內容要素：以行政裁決權能為對象。行政裁決權能是行政裁決制度的核心，正是由于有了裁決權，行政裁決機關才具有處理部分民事糾紛的權力。相對集中行政裁決權改變了各單行法律法規(guī)對行政裁決權的配置結構，將分散的裁決權集中行使，設置專門行政裁決機關，被集中裁決權的各原行政機關不再享有裁決民事案件的審查權和裁決權。

　　2.方法要素：以集中為手段。集中是對分散元素的聚集，以形成一個具有核心聚集力的全新組織系統(tǒng)的行為方式。相對集中裁決權通過集中的方法，將原本分散到各行政執(zhí)法部門的行政裁決權統(tǒng)一整合，聚集到專門的組織機構集中行使。通過實質改變行政機關行政裁決權能的組合狀態(tài)，進而改變行政裁決案件的管轄，以實現(xiàn)裁決案件辦理機構從多部門到單一部門，從分散到聚合的轉變，實現(xiàn)了對行政裁決權能的再分配和優(yōu)化整合。

　　3.標準要素：以相對為尺度。從我國相對集中行政權的實踐經(jīng)驗來看，“集中的權力范圍是有限的，并不是所有的權力都可以集中，也不是所有的權力都集中在一個機關手中。” “相對”作為集中行政裁決權的限定語，表明行政裁決權的集中是相對的，并非絕對的。相對集中行政裁決權中的“相對”一詞包含兩個維度：橫向上，相對集中裁決權制度往往只集中部分行政機關的行政裁決權能；縱向上，排除了下級行政機關或具有垂直領導關系的行政機關裁決權能的集中。因此，相對集中裁決權制度下的相對是雙重的，即排除對全部行政機關裁決權的吸收，也排除了對下級行政機關或具有垂直領導關系的行政機關裁決職權的窮盡吸收。本文所探討的主要是橫向維度上的行政裁決權相對集中，這種意義上的集中行政裁決權，核心是相對集中，而不是絕對集中。“相對集中”是說行政裁決權體制改革是漸進性、務實的且是開放性的，一旦出現(xiàn)了新的裁決事項也可以集中起來，且被集中行政裁決職權是原行政機關所擁有的行政裁決權能的一部分，例如裁決案件的調查取證權有可能還保留在原裁決機關。另外如果某些行政裁決機構獨立性較強，能夠較好的履行行政裁決職能也可以不集中或不能集中，例如目前的專利和商標行政裁決。這就意味著不是所有行政部門的所有裁決事項都要劃歸統(tǒng)一的裁決機構，而是要以提高行政裁決的效率、專業(yè)和公正為原則，劃轉部分行政機關行政裁決權而非全部。相對集中行政裁決權是介于行政裁決權完全分化和全部集中之間的一種形態(tài)，完全集中行政裁決權是不可能的，相對集中并不排除部分事項的行政裁決權的分化。我們如果一味地強調綜合集中，將所有行政裁決權限全部集中到一個統(tǒng)一的裁決機關手中，不僅邏輯上難以自洽，而且也不科學和欠缺專業(yè)性，可能導致相對集中行政裁決制度難以達到高效和順暢運轉。

　　二、為何相對集中行政裁決權？

　　（一）相對集中行政裁決權的理論基礎

　　行政法所講的理論基礎，“是指能夠揭示行政法所賴以存在的基礎，并用以解釋各種行政法現(xiàn)象以及指導行政法學研究和行政法制建設的最基本理論” 。任何一項法律制度都有支撐其發(fā)展與變革的理論基礎作為指導。“一種法律制度如果沒有一種理性的理論作指導，它就不會是自覺的、理性的和科學的，而是盲目的、非理性的和支離破碎的。” 因此，相對集中行政裁決權制度改革必然要有相應的理論基礎用來解釋行政裁決權集中的現(xiàn)象，并為相對集中行政裁決權法律制度建設提供合理性基礎和方向性指引。本文認為，相對集中行政裁決權的理論基礎主要有整體性政府理論、相對的司法統(tǒng)合理論和功能適當理論，同時行政裁決的特性和窘迫也要求相對集中行政裁決權。

　　1.整體性政府理論

　　整體性政府理論是在克服新公共管理改革強調的部門分工和專業(yè)化導致的政府治理的“碎片化”“分散化”過程中提出的一種理論學說，該理論既矯正了權力的過度分散引發(fā)的問題，又凸顯了適度的集中權力的優(yōu)勢。不可否認的是新公共管理改革提升了政府的工作效率，也提高了公共服務的質量。然而，由于改革強調政府部門分工和專業(yè)化程度的提升，其同時也帶來了政府治理的“碎片化”和“分散化”。為了克服這一弊端， 20世紀90年代中后期，西方國家掀起了第二輪政府改革運動，改革的重點是從分工和專業(yè)化的分散化政府轉向整體性政府( Whole-of-Government，WOG)。整體性政府理論就是要創(chuàng)建一種跨職能的功能合作模式，該模式在整體論思維的指導下，注重與不同機構和部門開展專業(yè)化合作，解決突出的職能重疊問題，提供整合的綜合服務。 整體性政府理論內涵豐富 ，但總括起來，主要以“整體化”思維為導向在兩個方面重點發(fā)力：第一方面是整合政府機構職能，形成“大部門制”。合并一些功能相近、甚至功能雷同的政府機構，解散一些準政府機構，同時在過去被鼓勵進行無限制競爭的地方機構這一微觀層面重新建立合作的、以社區(qū)為基礎的結構；第二個方面是協(xié)調部門職能，實現(xiàn)跨部門協(xié)同合作。 整體政府的核心目的是通過對政府內部相互獨立的各個部門和各種行政要素的整合、政府與社會的整合以及社會與社會的整合來實現(xiàn)公共管理目標。 整體性政府理論在行政法上的具體展現(xiàn)就是行政一體性原則，也即“在機構設置時，地方各級人民政府行政機構職責相同或者相近的，原則上由一個行政機關承擔。” 在我國，為克服部門式行政裁決制度所導致的裁決過程的碎片化、流程破碎、資源割裂、效能低下的問題，將分散在地方各級人民政府及職能部門擁有的具有相同職能的行政裁決權剝離出來，通過整合各行政機構擁有的行政裁決職能、裁決資源和要素，原則上設置一個相對獨立的行政部門或中心承擔行政裁決職能，推動碎片政府朝著為公眾提供整合性行政裁決服務為核心的整體政府方向發(fā)展，這正是整體性政府理論的基本要求和具體體現(xiàn)。整體性政府理論不僅能夠解釋和論證行政裁決權相對集中行使的現(xiàn)象，也能夠指引相對集中行政裁決權制度的改革方向和路徑。因此，整體性政府理論不僅可以成為西方國家行政體制改革的理論基礎，也可以作為我國相對集中行政裁決權改革的理論依據(jù)。

　　2.相對的司法統(tǒng)合理論

　　相對的司法統(tǒng)合理論是我國學者提出的一種理論學說。該理論認為司法權力要統(tǒng)一，審判權只能由專門的審判機關獨立行使，其他機關不得分享。但司法統(tǒng)一始終是一個相對的概念，應該正視司法的某種程度的地方性，中國司法注定只能走向“相對的統(tǒng)合之道”。 根據(jù)相對的司法統(tǒng)合理論，司法權只有統(tǒng)一配置專門的機關和集中行使，才能有效防止司法權的地方化和部門化，防止司法權受到地方或部門利益團體不當控制和干擾，但這種統(tǒng)合又不是絕對的，而是相對的。行政裁決權是行政機關居中解決與行政管理事項密切相關的民事糾紛的裁判權力，原本是一種行政權，但由于行政裁決權承載了司法的部分職能，具有了司法的中立、被動等特性，與司法追求公平正義的價值不謀而合，產(chǎn)生了共鳴， 因此也就具有了司法的屬性，成為一種“準司法權”。作為一種解決糾紛的“準司法權”，根據(jù)司法統(tǒng)合理論，行政裁決權不應該像現(xiàn)在這樣分散在大多數(shù)的政府職能部門，而是應該統(tǒng)一配置到專門的機關或機構，集中統(tǒng)一行使，以維護行政裁決權的獨立和公正行使。但同時行政裁決權的統(tǒng)合與集中又是相對的，而非是絕對的，不可能也沒有必要把所有的各部門擁有的的行政裁決權都統(tǒng)合或集中起來，對于一些專業(yè)性較強、復雜的、性質差異大的行政裁決權仍然可以保留在原來的行政裁決機關，實施一定程度的分散設立。由此可見，相對的司法統(tǒng)合理論從司法的角度為相對集中行政裁決權提供了理論依據(jù)。

　　3.功能適當原理

　　功能適當原理是德國聯(lián)邦憲法法院在1984年飛彈部署判決（Raketenstationierung-urteil）案中接受?ssenbühl的學說見解 ，提出的關于國家權力配置的觀點。德國聯(lián)邦憲法法院在判決中強調權力的區(qū)分與不同功能配置不同機關，其主要目的在于使國家決定達到盡可能正確的境地，換言之，即要求國家事務應由在內部組織、組成方式、功能與決定方式等各方面均具備最佳條件的機關來擔當作成。 功能適當原理將功能作為權力配置的核心，反對形式主義所強調的嚴格分權，注重權力配置的功能適當，認為權力分立的核心不在于自由，而在于效率，其本質在于形式與功能的吻合，在于將職能分配給最適合它的機關。功能適當原理下權力配置有兩個規(guī)范教義：其一是以機關結構決定職權歸屬，即國家職權應當配置給適合承擔該職能的機關；其二是因應職權需要調整組織結構及承擔該職能的機關應當在組織、人員、程序上做出調整，以更好的承擔該項職能功能。 這也就是說，在功能適當原理指導下，一方面要求考慮機關的組織地位以及條件，將權力配置給適合承擔相應職能的機關；另一方面，要求為機關配置的權力同樣也是適當?shù)模仨氂欣谕瓿蓢胰蝿眨瑵M足功能要求。 由此也可以反向引申出，功能適當原理中的不適配禁止原則，也就是“當某機關的結構與由它所行使的基本功能之間不適配時，那么這樣的功能行使與分配在原則上是被禁止的。” 按照不適配禁止原則，當某機構與由它所行使的基本功能之間不適配時，就要考慮由哪個機構行使該項職能更合適，或者設立新的機構去落實。

　　我國當前的部門行政裁決權配置是在分權原則下進行的配置，這種權力配置當時考慮的更多的是如何科學分割行政管理權和行政執(zhí)法權，實現(xiàn)行政權力的制約和公民權益的保障，對于依附在行政管理權和行政執(zhí)法權上面的行政裁決權當時并沒有做過多的功能設計考慮，沒有充分考慮行政裁決功能的發(fā)揮，沒有配置專門的組織機構和人員處理行政裁決糾紛，沒有考慮行政裁決權與機構功能的匹配程度，導致行政裁決功能難以有效發(fā)揮。相對集中行政裁決權就是將配置不當?shù)摹⒉黄ヅ涞姆植荚诟鞑块T的行政裁決權整合起來，集中配置給專門的組織機構和專業(yè)的工作人員，其目的就是通過集中整合與優(yōu)化，做到機構、權力和行政裁決功能的適配，更好地發(fā)揮行政裁決解決糾紛的功能。由此可見，功能適當理論從行政裁決權與機構功能匹配適當?shù)慕嵌葹樵O置統(tǒng)一的行政裁決機關、集中配置行政裁決權能提供了具體操作的技術支持，成為我國將行政裁決權集中整合配置于專門的行政裁決機關的重要理論依據(jù)。

　　4.除上述理論依據(jù)外，相對集中行政裁決權也是行政裁決自身特性之要求使然。從行政裁決本質來看，行政裁決是行政機關居中裁決與行政管理事項密切相關的平等主體之間的民事糾紛的行為，法理上要求行政機關必須具有獨立的地位，居中裁決糾紛，且裁決規(guī)則和裁決結果必須要統(tǒng)一，不能相互矛盾，不得影響政府公信力。通過集中行政裁決權可以解決行政裁決權過度分散帶來的獨立性不足、適用規(guī)則和裁決結果不統(tǒng)一等問題，使行政裁決“居中裁決”的中立性加強，增強了行政裁決機關公正裁決和防御其他機關干預的能力，也有利于國家立法機關按“一部門、一立法”的規(guī)則為行政裁決權的行使制定統(tǒng)一的裁決規(guī)則，確保行政裁決的規(guī)范化和裁決結果的統(tǒng)一。

　　上述理論從不同角度論證了相對集中行政裁決權具有的正當性和合理性。整體性政府理論論證了部門行政裁決權可以集中起來交由一個專門機關統(tǒng)一行使，強調相對集中行政裁決權的“集中性”；相對的司法統(tǒng)合理論論證了具有司法屬性的行政裁決權可以統(tǒng)合集中到專門的機關，但這種統(tǒng)合集中又是相對的，不可能是絕對的，注重相對集中行政裁決權的“相對性”。功能適當理論論證了行政裁決權集中配置于與其功能適當?shù)膶ｉT機構，能夠充分發(fā)揮行政裁決功能，注重相對集中行政裁決權的“功能性”。行政裁決的自身特性論證了相對集中行政裁決權的“必要性”。整體而言，這些理論相得益彰、相輔相成、相互促進，共同構成了支撐相對集中行政裁決權的理論基石。

　　（二）相對集中行政裁決權的價值

　　相對集中行政裁決權打破了我國原有行政裁決權的配置與運行模式，通過職權的重新配置與整合，將部門行政裁決權集中統(tǒng)一行使，不僅能夠健全和完善我國現(xiàn)行的行政裁決制度，使行政裁決擺脫制度適用“困局”和制度發(fā)展“瓶頸”，而且也順應和符合十八大以來黨中央和國務院“健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能”的時代要求和歷史進程。因此，相對集中行政裁決權作為推進行政裁決制度改革和實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的“一顆火種”，必然承載著多方面的價值，主要表現(xiàn)在以下方面：

　　1.確保行政裁決的獨立性和公正性

　　行政裁決是行政機關以第三者身份居中解決民事爭議的一種行政行為，其第一要義就是公正裁決。 但是如果行政裁決機構不獨立，尤其是行政執(zhí)法機構與裁決機構不能很好地區(qū)分，就很難保證裁決的中立性與公正性。 在部門分散裁決格局下，盡管我國的行政裁決機構有地方人民政府（實踐中是由相關政府職能部門代替履行）、行政機關的法制部門和設立的專門的裁決機構等 ，但行政裁決機構的獨立性很弱，他們往往直屬于行政機關，機構成員也往往是該行政機關的工作人員。這樣的地位很難保障其裁決的公正性。 實踐中，有權進行行政裁決的行政機關通常沒有專門為行政裁決設立的機構以及專門的行政裁決辦案人員，當發(fā)生了與其行政管理活動密切相關的民事糾紛時，這類行政機關通常都是派出行政執(zhí)法人員邊執(zhí)法邊順帶地解決。 這種由同一機構的行政執(zhí)法人員行使行政裁決權，執(zhí)法人員會更多地考慮行政執(zhí)法問題，而對裁決糾紛僅僅當作一種附屬職能，不可能對其投入更多的時間和精力。 這種狀況導致的結果就是這些執(zhí)法人員既要辦理日常行政執(zhí)法案件，又要辦理行政裁決案件，從而難以保證行政裁決決定的質量。

　　另外，在裁決同行政管理活動密切相關的民事糾紛過程中，享有行政裁決職權的行政部門往往也是民事權利的認定或確認部門，都有先入為主的偏見，嚴重影響裁決決定的客觀公正性，行政裁決過程的公信力自然大打折扣。例如有關建設用地使用權爭議，在集體土地經(jīng)過征收等一系列程序轉變?yōu)閲型恋兀瑖胰〉玫膰型恋亟ㄔO用地使用權是通過出讓或轉讓方式實現(xiàn)流轉。然而這兩種方式都由自然資源部門主導，如果發(fā)生土地權屬糾紛，自然資源部門為了確保自己原來作出的相關行為的合法性和合理性，難免會作出有失公允的行政裁決決定。 特別是行政裁決處理的糾紛，都是與行業(yè)行政管理部門行使職權和管理事項相關的民法上的糾紛，由于受本位利益或部門利益的影響，難以確保行政裁決部門在裁決該民事糾紛時是公平公正的。這種夾雜了行政管理部門“私貨”的行政裁決必然違背了中立、公正、不偏私的原則和“自己不能作自己案件的法官”的規(guī)則要求。 同時，行政裁決機構人員非職業(yè)化，缺乏經(jīng)驗及制度保障，使得裁決結果容易受到個人偏見及領導意見的影響。 行政裁決機構的不獨立和公正性欠缺，導致行政裁決職能在實踐中不斷“虛化”，甚至大部分行政裁決職能長時期已經(jīng)不再運用和發(fā)揮作用。因此，“很多國家在行政裁決制度的改革過程中，一個共同的行動就是減少行政裁決機構與主管機關的牽連，增強行政裁決人員的中立性，保證行政裁決結果的公正。”

　　相對集中行政裁決權改革，通過相對集中各部門擁有的行政裁決職能，將行政裁決權從行政執(zhí)法權中剝離出來，使得行政裁決職能和行政執(zhí)法職能得以分隔，設立專門的行政裁決中心或裁決部門統(tǒng)一行使裁決權，實現(xiàn)了行政裁決機構與原各政府裁決部門的相對獨立，以往受部門利益驅動，違法裁決或不愿裁決的現(xiàn)象、案件裁判尺度不一、同案不同判等問題也將會明顯得到改善。而且通過相對集中行政裁決權，整合了原先分散的人力資源，專業(yè)人員配備將統(tǒng)一規(guī)劃補給，行政裁決機構的權威性和專業(yè)性將大大加強，能夠在很大程度上確保行政裁決機構的獨立性和裁決結果的公正性。

　　2.提高行政裁決權質效

　　行政裁決權質效是指行政裁決權在行使過程中所體現(xiàn)出的質量和效能，是衡量行政裁決機關裁決水平的重要指標，它主要包括行政裁決質量、行政裁決效率和行政裁決效果等三個方面的內容。

　　首先，相對集中行政裁決權能夠提升行政裁決質量。相對集中行政裁決權后，由于具有了專門的行政裁決機構和行政裁決人員依法受理、審理和裁決案件，行政裁決人員不再屬于兼職和“搞副業(yè)”，都成了專業(yè)化和職業(yè)化的工作人員，從而可以集中精力和時間依法審理和裁決案件，積累裁判經(jīng)驗，行政裁決案件的質量明顯提高。

　　其次，相對集中行政裁決權有助于提高行政裁決效率。行政效率是行政管理價值尺度中的頭號公理。 所有的法律活動都是以有效配置和利用資源的效率最大化為目的。 在部門行政裁決格局下，各部門及其相關科室既有行政執(zhí)法權，又有行政裁決權。由于行政執(zhí)法權常處于行政管理的前端，行政執(zhí)法各部門、科室在工作重點上往往傾向于重視行政執(zhí)法、輕視行政裁決，再加上缺少專門的行政裁決工作人員時常會產(chǎn)生行政裁決推諉扯皮或久拖不決等低效率現(xiàn)象。推進行政裁決權相對集中改革，將行政裁決職能剝離出去由專門機構實施，實現(xiàn)了行政裁決職能與執(zhí)法職能相分離。行政裁決與執(zhí)法職能的分離與分割使行政裁決權與行政執(zhí)法權的邊界更加清晰，職責更加明確，不僅從根本上杜絕了重執(zhí)法、輕裁決現(xiàn)象，而且使得裁決和執(zhí)法工作各自運作更加順暢和規(guī)范。由于有了專門的機構和人員保障，行政裁決案件的效率大幅提升，同時由于原先享有行政裁決權部門不再行使裁決權，而專司行使行政執(zhí)法工作，執(zhí)法效率也有了很大提升，從而實現(xiàn)了行政裁決與行政執(zhí)法效率提升的“雙贏”。

　　最后，相對集中行政裁決權能夠取得較好的裁決效果。這種裁決效果主要體現(xiàn)在公眾對行政裁決的接受度和滿意度都較以前有所提高。人民接受和滿意是任何政府機構的奮斗目標和前進方向。人民的接受度和滿意度是衡量任何政府機構改革效能發(fā)揮的重要標準。相對集中行政裁決權后，由于有了專門的行政裁決機構和專業(yè)的行政裁決人員裁決民事糾紛案件，不會或很少發(fā)生遲遲不作為或者違法裁決案件的行為，行政裁決案件公信力不斷提升，社會公眾對裁決結果的認可和評價較高，對行政裁決結果的接受度較高，自覺履行裁決結果的意愿較強。同時行政裁決機構也可以通過集成運用“互聯(lián)網(wǎng)+行政裁決在線”等技術手段，實現(xiàn)行政裁決案件受理、審查、裁決及公開全流程網(wǎng)上辦理，當事人維權一次都不用跑，便能夠實現(xiàn)案結事了，從而民眾滿意度也會有很大提高。

　　3.改善對行政裁決權的監(jiān)督

　　盡管行政法學界對行政裁決權是行政權還是司法權的法律屬性還有爭議，但無論如何，行政裁決權作為一項國家公權力是不容否認的。行政裁決權既然是一項國家公權力，那就完全有被濫用和腐敗的可能。孟氏言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。 因此，要讓行政裁決權公平公正的合法行使，必須加強對行政裁決權的監(jiān)督和制約。但在部門裁決格局下，對行政裁決行為的監(jiān)督需要部門化發(fā)力，監(jiān)督具有碎片化和分散化特征，行政裁決監(jiān)督成本高、難度大，效果差。而且在部門化裁決格局下，對部門行政機關監(jiān)督的重心主要是對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，而非對行政裁決行為的監(jiān)督。行政裁決監(jiān)督常常存在“漏監(jiān)”“虛監(jiān)”“難監(jiān)”等監(jiān)督不力的情形，從而導致行政裁決權力失控現(xiàn)象時有發(fā)生。部門行政裁決權集中到統(tǒng)一的行政裁決局或行政裁決中心后，雖然行政裁決局面臨集中行使裁決權的腐敗風險挑戰(zhàn)，但從監(jiān)督角度看，相對集中行政裁決權實行統(tǒng)一受理、集中裁決、集中監(jiān)督，可以集中對行政裁決機構進行點對點監(jiān)督，提高了監(jiān)督的精準性和有效性。對行政裁決權的集中監(jiān)督代替了原來的分散監(jiān)督，明顯能夠降低監(jiān)督成本，改善監(jiān)督效果，并通過建立受理、審查、裁決相分離的機制和對行政裁決局派駐紀檢監(jiān)察機構，不僅強化了集中化的紀檢監(jiān)察監(jiān)督力度，也能夠有效提高對集中化裁決可能產(chǎn)生腐敗風險的控制能力。

　　4.能夠充分發(fā)揮行政裁決在多元糾紛化解機制中的重要作用

　　日本法學家棚瀨孝雄曾經(jīng)指出：“無論什么樣的糾紛解決制度，在現(xiàn)實中其解決糾紛的形態(tài)和功能總是為社會的各種條件所規(guī)定的。” 盡管從理論上來說，行政裁決是多元糾紛解決機制中的重要一環(huán)，是一種重要的行政解紛手段，但實際上，行政裁決在多元糾紛解決機制中的作用發(fā)揮十分有限，行政裁決解決糾紛制度建設還處于初級層面，制度缺失嚴重，表現(xiàn)較差。 從我們對行政裁決實際調研結果也得知，相當一部分行政裁決機關及其工作人員由于很長時期沒有行使行政裁決職能，對行政裁決制度的感覺好像是“熟悉的陌生人”；社會公眾對行政裁決這種糾紛化解手段也缺乏基本認知和應用動機。“行政裁決制度認知度較低，導致一些省市行政機關常年沒有收到行政裁決申請，案件數(shù)量幾乎為零。” 盡管黨中央、國務院也三番五次出臺文件強調行政裁決的重要作用，一些地方也跟隨改革的步伐制定了行政裁決事項清單 和規(guī)范行政裁決的程序規(guī)定 ，但真正運用行政裁決手段解決糾紛的案例卻還是相對較少。因此，從我國整個糾紛解決體系和構成來看，行政裁決化解民事糾紛的重要功能和作用尚未發(fā)揮，或者發(fā)揮的非常有限。相對集中行政裁決權能夠“盤活”行政裁決制度，把“隱藏”或“附著”在行政執(zhí)法機關的解決糾紛的裁決職能凸顯出來，從而提高行政裁決手段在多元糾紛化解機制中的地位和作用。相對集中行政裁決權以后，設立統(tǒng)一的行政裁決機構行使行政裁決權實現(xiàn)了行政裁決機構與原政府裁決部門相對隔離，以往受部門利益驅動，違法裁決或不愿裁決的現(xiàn)象將會有效改善，行政裁決的中立性和公信力定會得以提升。同時，行政裁決專業(yè)建設將加強，專業(yè)能力欠缺、不足問題也將得到解決，行政裁決機構的權威性和專業(yè)性將大大加強，行政裁決化解爭議的能力大幅提升。行政裁決對民事糾紛當事人的吸引力將不斷增強，行政裁決的受案量也將大幅增加，從而使得行政裁決在多元糾紛解決體系中的地位和作用必將凸顯和充分發(fā)揮。

　　三、何以相對集中行政裁決權？

　　既然相對集中行政裁決權既有深厚的理論基礎，又有實踐價值，那么如何實現(xiàn)行政裁決權的相對集中？從理論和實踐來看，本文認為實現(xiàn)相對集中行政裁決權具有三種模式，分別是行政裁決中心模式、行政復議裁決委員會模式和行政裁決局模式。

　　（一）行政裁決中心模式

　　行政裁決中心指以組織、協(xié)調和監(jiān)督政府及其不同部門的行政裁決權為核心功能的裁決服務平臺或機構。行政裁決中心是為改善行政裁決部門化帶來的行政裁決的碎片化和分散化問題，讓土地管理、房屋征收、水事領域、礦產(chǎn)資源、市場監(jiān)管、植物新品種等領域擁有行政裁決權的政府部門或行政機構派駐一定的工作人員進駐行政裁決大廳，相對集中于行政裁決中心集中處理各類行政裁決事務，是相對集中行政裁決權的一種模式。行政裁決中心可以考慮設在目前的市縣政務服務大廳，也可以設在司法行政管理部門，或者單獨予以設立。行政裁決中心可以設置辦公室、政策法規(guī)科、協(xié)調管理科、指導監(jiān)督科等科室作為具體的監(jiān)督、管理和協(xié)調機構，并按進駐行政裁決部門設置若干裁決窗口。行政裁決中心的主要職責首先是統(tǒng)籌、協(xié)調、檢查、督促本行政區(qū)域行政裁決事宜，統(tǒng)一管理行政裁決事務，做好行政裁決的指導、咨詢、協(xié)調、服務等工作；其次是對行政裁決相關事宜中的難點、障礙、重大問題進行研究，在協(xié)調各方意見的基礎上，有權做出決定并通知有關單位依照辦理。行政裁決中心采用“雙重管理”機制，一方面原行政裁決部門派駐到中心的行政裁決窗口的工作人員和相關裁決事項要接受中心的監(jiān)督和管理，行政裁決中心有權對行政裁決業(yè)務活動進行統(tǒng)一管理、監(jiān)督檢查裁決工作人員的服務態(tài)度和工作作風、提高裁決工作效率和服務質量，不代替原行政裁決部門行使行政裁決權，也不包辦它們的日常事務，但原行政裁決部門要主動配合、支持行政裁決中心的工作，尊重行政裁決中心的決定。同時，由于進駐行政裁決中心的工作人員與原行政裁決機關隸屬關系不變，行政裁決職能的履行要接受原行政裁決部門的管理，行政裁決事項和流程要接受原行政裁決部門的規(guī)范。

　　行政裁決中心基本實現(xiàn)了行政裁決從“多頭受理”變?yōu)椤耙活^受理”，從“分散的流程”變?yōu)椤凹械某绦颍瑸樾姓脹Q權力運行做了一定程度的“潤滑”，降低了部分制度交易成本，使公民申請行政裁決更為便捷和迅速。但是作為相對集中行政裁決權模式的行政裁決中心也僅僅只是一種“聚合平臺”，即將多個行政裁決部門擁有的行政裁決業(yè)務事項簡單的集中在一起，并未發(fā)生行政裁決權的轉移，行政裁決權并未實現(xiàn)集中，仍要由原行政裁決部門作出最終裁決，行政裁決中心只是享有行政裁決權的原行政裁決部門的空間集合體。這種物理空間集聚的作法雖然在一定程度上縮短了行政裁決的空間距離，使公民申請行政裁決更為便捷，也在形式上實現(xiàn)了行政裁決事項的空間集中和聚合，但行政裁決仍然是“部門分割”“各自為政”，本質上并沒有發(fā)生化學反應，只有集中，沒有再造。這種空間集中并不能從根本上解決行政裁決的碎片化、獨立性和公正性不足等問題。

　　總之，行政裁決中心沒有實現(xiàn)行政裁決權的轉移與集中，行政裁決權仍然由原行政裁決部門享有，并分別作出裁決決定，但行政裁決中心至少也在形式上實現(xiàn)了相對集中行政裁決。行政裁決中心是相對集中行政裁決權探索過程中的初步嘗試，是相對集中行政裁決權的初級形態(tài)，是在行政裁決法律法規(guī)尚沒有大幅修改的情況下相對集中行政裁決權所采取的一種過渡方式，它可以為我們探索和深入推進相對集中行政裁決權提供理論素材和減少實踐難度。

（圖一：行政裁決中心組織架構）

　　（二）行政復議裁決委員會模式

　　行政復議裁決委員會模式是在推行相對集中行政復議權的基礎上，同時將解決民事糾紛的行政裁決權也一并相對集中，合并成立一個既能解決行政糾紛又能解決民事糾紛的行政復議裁決機構或委員會。這種模式的好處就是趁著行政復議權相對集中的“東風”，順勢而為將行政裁決權一并集中于行政復議機關，畢其功于一役，使行政復議裁決機構或委員會既能解決行政爭議，又能裁決民事爭議。

　　這種模式既有理論上的支持者，又有具體的實踐者。理論上曾經(jīng)就有學者主張，相對集中行政裁決權無須單獨設立專門的行政裁決機關，而是應該在已經(jīng)設立的“行政復議委員會”基礎上逐步合并行政裁決權，由現(xiàn)有的“行政復議委員會”直接行使行政裁決權解決民事糾紛，從而實現(xiàn)相對集中行政復議權和行政裁決權的一步到位。 在實踐中，山東省濰坊市就將行政裁決職能并入復議機關，成立行政復議裁決委員會，相對集中行使行政復議職能和行政裁決職能。根據(jù)山東省濰坊市2010年4月發(fā)布的《關于推行相對集中行政復議職權和政府行政裁決職權工作的實施方案》（濰政發(fā)〔2010〕11號）關于相對集中政府行政裁決職權之規(guī)定，對法律法規(guī)規(guī)定政府實施的行政裁決行為，不再由業(yè)務部門分散性受理，而是集中受理，集中裁決。此外，根據(jù)《濰坊市政府行政復議裁決案件辦理規(guī)定》（濰政辦發(fā)〔2010〕62號），市、縣（市、區(qū)）人民政府行政復議裁決辦公室是行政復議裁決機構，具體履行辦理行政復議裁決案件的相關職責。行政復議裁決辦公室的最基本最主要的職責是辦理行政裁決事項，具體包括法律法規(guī)規(guī)定市政府實施的自然資源（土地、林木、水、灘涂、海域、山嶺、荒地、礦區(qū)等）所有權與使用權爭議、國有及集體資產(chǎn)經(jīng)營權與使用權爭議、行政區(qū)域邊界爭議、行政執(zhí)法爭議、審計決定異議等行政裁決事項。政府行政復議裁決機構辦理行政復議裁決案件的方式應當是集中受理、分類審理、集體議決，還應當遵循依法、公正、公開、高效、便民的原則。政府辦理行政裁決案件時，相關單位具有積極配合的義務，如全面提供相關原始材料和技術資料，派員參加調查，并就案件裁決提出意見和建議等。這也是樹立政府權威，維護政府公信力的重要舉措。

　　山東省濰坊市探索設立的行政復議裁決委員會，作為相對集中行政裁決權的一種實踐模式具有一定的創(chuàng)新性。這種將行政裁決職能并入行政復議機關，成立行政復議裁決委員會的新模式盡管也使得行政裁決權得以相對集中，也方便了當事人申請行政裁決，也可能提高行政裁決的公信力和公正性，但這種在行政復議權相對集中基礎上附帶解決行政裁決權相對集中的模式，我們也可以稱為“依附式”或“附帶式”的相對集中行政裁決權模式，其并不是一種科學的合理的相對集中行政裁決權模式。這是因為：首先違背了我國相對集中行政權的基本規(guī)律。從我國相對集中行政權的實踐和過程來看，我國行政權的相對集中都是邊實驗邊推進，每次僅相對集中一項行政權，依次從行政處罰權——行政許可權——行政復議權這樣的實踐進路推進相對集中行政權的改革，尚不存在一次將兩項行政權同時進行相對集中，并集中到一個行政機關的先例。其次，沒有看到行政裁決權和行政復議權的不同。誠然行政裁決權和行政復議權都屬于行政司法權范疇，都是解決糾紛的行政公權力，具有司法權的判斷屬性，但兩者畢竟屬于不同的行政權，兩者的適用對象、作出裁決依據(jù)和遵循的法律程序還是不大相同，將行政裁決權“依附”或“掛靠”在行政復議委員會模式下進行相對集中有可能會導致行政裁決權依附于、甚至從屬于行政復議權，成為相對集中行政復議權模式下的“陰影”，又有可能同樣產(chǎn)生部門行政裁決格局下行政機關無暇解決或附帶解決行政裁決事項的境況，從而使通過集中行政裁決權達到提高行政裁決效率、提升行政裁決獨立性、公信力和權威性的良善目標將難以實現(xiàn)。同時，這種“依附式”或“附帶式”的相對集中行政裁決權也有可能會擠兌或擠占相對集中的行政復議權的人力和資源，從而使相對集中行政復議權的功效大打折扣。

　　2023年9月1日通過的新修訂行政復議法，吸收了相對集中行政復議權的地方改革試點經(jīng)驗，確立了相對集中行政復議權的管轄體制，同時也對行政復議委員會的設置作了規(guī)定。但新修訂的行政復議法在相對集中行政司法權的過程中，只是相對集中了行政復議權，并沒有集中具有司法屬性的行政裁決權，規(guī)定的也僅是行政復議委員會，而非行政復議裁決委員會。因此，通過將行政裁決職能并入行政復議機關實現(xiàn)相對集中行政裁決權的路徑在實踐中好似已經(jīng)行不通了。

（圖二：行政復議裁決委員會組織架構）

　　（三）行政裁決局模式

　　行政裁決中心達不到相對集中行政裁決權的最終目的，行政復議裁決委員會實踐中行不通，那么可以考慮成立行政裁決局，作為政府專業(yè)的行政裁決工作部門，專司行使行政裁決權，具有法律上獨立的主體地位。行政裁決局通過法律法規(guī)強制的方式，將同級政府部門擁有的行政裁決權劃歸一個機構裁決，形成一個與同級政府部門平行的行政裁決局。相關行政裁決部門劃轉行政裁決事項之后，不再干預相關行政裁決事項，實現(xiàn)了“全面權責集中”。行政裁決局的設立應該遵循行政裁決事項“應進必進”原則，在劃轉裁決職責和人員之后，重構內設機構，各裁決事項要打破原來的部門界限進入到不同的處室當中。一級政府針對部門裁決事項只設立一個統(tǒng)一的行政裁決機構。行政裁決局成立后，可以考慮設立辦公室、法律法規(guī)政策處和綜合業(yè)務處等綜合性處室，以及若干個內設專業(yè)性裁決機構。在行政裁決權相對集中統(tǒng)一于行政裁決局的改革背景下，要注意吸收借鑒其他領域權力相對集中統(tǒng)一行使改革的經(jīng)驗教訓，把散布在原各行政機關的行政裁決人員集中到政府的行政裁決局，防止案件集中而人員不集中導致人案矛盾，同時注重提高行政裁決人員專業(yè)素質，避免辦案質效降低。此外，應當根據(jù)工作任務的調整，相應地進行機構人員編制調整。在當前形勢下，尤其要注重盤活存量，盡量少做加法。改革初期，行政裁決人員應該主要來源于原裁決部門的裁決人員或者是行政執(zhí)法人員（原來兼職本行政管理領域的行政裁決職能的人員），隨后也可以通過公務員轉任制度將法院的民事法官吸納進行政裁決機構或者通過增加編制招募英才。

　　在行政裁決局增加編制的同時，相應地減少原行政裁決機關的編制，并盡快實現(xiàn)行政裁決人員的“一人多專，一專多能”的業(yè)務要求。

　　行政裁決局的主要職責是：負責本行政區(qū)域內行政裁決工作，建立和完善相應的工作機制；負責本行政區(qū)域電信網(wǎng)絡糾紛、政府采購投訴處理、客運經(jīng)營者與客運站之間因發(fā)車時間安排發(fā)生的紛爭、企業(yè)名稱注冊引起的紛爭、水事紛爭、違反河道管理條例引起經(jīng)濟損失紛爭、移民安置紛爭調處、防汛抗洪水事糾紛處理、土地等自然資源權屬爭議等方面的行政裁決事項的辦理（知識產(chǎn)權爭議目前已經(jīng)有較為專業(yè)的裁決機構進行裁決，在改革初期為減少集中難度，暫時不宜集中于行政裁決局），并承擔因集中行使行政裁決權產(chǎn)生的法律責任和后果；負責本行政區(qū)域內電子行政裁決政務建設和管理工作。

　　部門行政裁決權相對集中于行政裁決局后，原行政裁決部門雖然不再行使行政裁決權，但是由于它們有可能既是相關管理制度的制定者和執(zhí)行者，又有可能是監(jiān)督和保障主體，從而擁有大量的原始的資料和證據(jù)，對于民事糾紛發(fā)生的事由也比較了解，而這些都是作出行政裁決的依據(jù)和基礎。因此，原來的部門行政裁決機關應當積極主動地向行政裁決局移送在履行日常的行政管理過程中獲得的大量的原始資料、數(shù)據(jù)和證據(jù)，行政裁決局應該要與原來的部門行政裁決機關積極溝通，建立無縫隙對接與協(xié)作機制，以便獲取行政裁決所需的相關資料和證據(jù)。當然，行政裁決局也要及時將行政裁決書送達原享有行政裁決職權的行政機關，以便于其快速作出或發(fā)放行政確權文書或憑證；也可以將在行政裁決案件處理過程中遇到的一些關于行政裁決規(guī)定和管理中的共性問題向原行政裁決部門反饋，使原行政裁決部門反思和及時調整相關政策規(guī)定和規(guī)則，這不僅能夠提高政策的科學性和合理性，又能有效減少和降低因裁決制度本身不完善導致的糾紛發(fā)生。

　　行政裁決局從形式上看就是行政裁決中心的實體化和行政化，實質上行政裁決局不僅僅是行政裁決權力運行的集中場所，還是行政裁決權力的所有者，原享有行政裁決的行政部門不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由行政裁決局行使的行政裁決權，只保留政策制定和監(jiān)督權。行政裁決局相對于原先的分散的部門行政裁決，具備較強的獨立性，能夠避免摻雜部門利益或不公正，在行使行政裁決權時能以整體政府的角色出現(xiàn)。對于行政裁決局作出的行政裁決決定，統(tǒng)一啟用政府行政裁決專用章，實現(xiàn)“一枚印章管裁決”。在從行政裁決中心模式轉變?yōu)樾姓脹Q局模式的過程中，實際上的運行邏輯是從“相對集中行政裁決”轉變?yōu)椤跋鄬行姓脹Q權”，行政裁決局成為了具有獨立行政地位的政府部門，能夠以自己的名義作出行政裁決決定，并承擔由此產(chǎn)生的法律后果，從而實現(xiàn)了行政裁決權的真正集中，是較為科學和徹底的相對集中行政裁決權模式。

　　綜上，相較于行政裁決中心和行政復議裁決委員會，行政裁決局模式由于實現(xiàn)了行政裁決權較為全面的徹底的相對集中改革，能夠充分實現(xiàn)行政裁決功能，是實質意義上的行政裁決權相對集中，因此有可能是未來我國相對集中行政裁決權改革的最佳實踐方案。當然，在相對集中行政裁決權的改革過程中，為了防止引起巨大的陣痛和合法性危機，也可以先選擇行政裁決中心模式，等條件成熟后采取統(tǒng)一的行政裁決局模式。

（圖三：行政裁決局組織架構）

　　四、何以保障相對集中行政裁決權的專業(yè)性和職業(yè)化？

　　部門裁決格局下，行政裁決機構熟悉本部門或本領域的與行政管理有關的工作，處理和解決民事糾紛具有較強的專業(yè)性、技術性，這也是它與法院解決同樣的民事糾紛相比具有的最大優(yōu)勢。行政裁決得以安身立命的根本就是其裁決民事糾紛的專業(yè)性。行政裁決的專業(yè)性價值可以提升行政裁決的效率和有效性，進而使公眾感受到公平公正價值。但相對集中行政裁決權后行政裁決機關不再依附于原行政機關，行政裁決案件的專業(yè)性和職業(yè)化如何保障，是一個值得深思和探索的問題。本文認為，相對集中行政裁決權的專業(yè)性和職業(yè)化保障應該采取如下措施：

　　（一）建立行政裁決業(yè)務專家制度。隨著行政裁決職責集中和受案范圍擴大，案件類型將更加多樣，裁決的專業(yè)性、復雜性會進一步增強。面對新任務新要求，建立業(yè)務專家制度，在行政裁決人員中培養(yǎng)一批精通業(yè)務、經(jīng)驗豐富的專家型優(yōu)秀人才，發(fā)揮他們的示范引領和幫帶作用，有利于提升行政裁決辦案人員的專業(yè)能力，增強行政裁決案件辦案質效，更好發(fā)揮行政裁決在化解民事爭議和維護公眾合法權益等方面的重要作用。行政裁決業(yè)務專家主要參與行政裁決制度的研究論證、參與辦理重大疑難復雜案件、參與研究行政裁決工作中的重大事項等。

　　（二）設立行政裁決委員會。縣級以上地方人民政府設立行政裁決委員會，其成員既包括相關政府執(zhí)法部門的工作人員，也包括各行政管理領域的專家、學者等專業(yè)人士和社會代表。行政裁決委員會成員中應該有不少于三分之一以上的專家、學者，專家學者可以從本地或上級建立的專家?guī)熘须S機抽取，抑或由專家本人申請加入。行政裁決委員會的職責是對案情重大、疑難、復雜，專業(yè)性、技術性較強的行政裁決案件提供咨詢建議，并有權對行政裁決審理規(guī)則尺度和行政裁決制度的專業(yè)化建設提出建議。

　　（三）探索建立行政裁決官制度。相對于法官、檢察官、監(jiān)察官等，目前行政裁決人員在法律上沒有專門的稱謂，沒有實行單獨的職務序列管理，職業(yè)化程度亟需加強。實行行政裁決官制度，統(tǒng)一“政府任命”、統(tǒng)一“憲法宣誓”、統(tǒng)一“職業(yè)形象”、統(tǒng)一“分級管理”、統(tǒng)一“執(zhí)業(yè)規(guī)范”、統(tǒng)一“退出機制”，能夠進一步增強行政裁決人員的辦案權威，增強辦理行政裁決案件的工作人員的政治榮譽感、神圣使命感和工作責任感。同時也要加大對行政裁決官的保護，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。

　　（四）制定行政裁決人員工作規(guī)范。目前，除要加快制定統(tǒng)一的行政裁決法，明確行政裁決的主體、范圍、程序和效力等內容，為相對集中行政裁決權的專業(yè)性和職業(yè)化提供制度基礎和規(guī)范標準外，制定行政裁決人員工作規(guī)范，也是進一步加強行政裁決隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設的重要舉措，有利于規(guī)范和保障行政裁決人員依法履職，樹立良好的行政裁決職業(yè)形象。行政裁決辦案具有嚴格的程序，包括當面接待當事人、審查是否受理行政裁決申請、準確查明事實、正確適用法律、依法作出行政裁決決定等，有必要根據(jù)各個階段的特點，制定明確、具體的行動指引和流程圖，進一步提高辦案的規(guī)范性。同時，行政裁決是專業(yè)性很強的業(yè)務工作，應當對行政裁決人員的專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務能力等方面提出更高要求。這些內容，都需要在制定行政裁決人員工作規(guī)范時予以明確。

　　（五）加強培訓工作。2022年2月28日，中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部印發(fā)了《關于建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓制度的指導意見》，要求因地制宜、有序推進行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核、行政復議、行政裁決和法律顧問的公務員的職前培訓工作。落實該指導意見的相關規(guī)定和提高行政裁決人員的專業(yè)性，要求相對集中行政裁決權的機構在行政裁決人員的入口關就重視加強人員能力素質建設，合理確定培訓時間，就政治理論、職業(yè)道德和專業(yè)技能等方面，對初次從事行政裁決工作的人員進行職前培訓，確保參訓人員盡快熟悉理論知識，掌握實務技能，提高專業(yè)化水平。對已經(jīng)進入行政裁決隊伍的工作人員，可以根據(jù)不同的裁決領域有側重點的分別培訓，將培訓的普遍性要求與不同領域行政裁決人員的特殊需要結合起來，增強培訓的互動性、實踐性和實效性。加強對行政裁決工作人員的法律法規(guī)和專業(yè)知識的培訓，重點是要加強對民法典和各專業(yè)行政管理領域相關知識的培訓。另外，由于行政機關及其工作人員大多時候是運用法律法規(guī)對社會進行管理和提供服務，對解決民事糾紛并不是很內行，因此為了提高裁決民事糾紛的能力和水平，可以邀請經(jīng)驗豐富的審理民事案件的法官對行政裁決人員就民事案件審理的爭點整理、事實認定等方法和技能進行專門的培訓和提升。

　　五、結語

　　相對集中行政裁決權是一項重大的橫向行政權力綜合性配置改革，尤其是行政裁決局的設立改變了原來部門化分散化的行政裁決權配置格局，不可避免的會產(chǎn)生制度改革引起的陣痛和與現(xiàn)有法律法規(guī)產(chǎn)生沖突帶來的合法性危機。為了“做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力” ，在目前立法修法條件不成熟且需要先行先試時，要按照法定程序由全國人民代表大會及其常務委員會作出授權決定，中央編辦、國務院辦公室要依據(jù)授權加快印發(fā)《相對集中行政裁決權試點工作方案》。《相對集中行政裁決權試點工作方案》需要授權國務院或者省一級人民政府按照“統(tǒng)一、獨立、公正、高效”原則，決定一個行政機關集中行使其他行政機關享有的行政裁決權；同時要求行政機關內設的多個機構具有行政裁決職權的，該行政機關應當確定一個機構統(tǒng)一受理行政裁決申請，集中審查、統(tǒng)一送達行政裁決決定。通過逐步的改革試點不斷提升行政裁決權的集中度和整合度，使行政裁決的獨立性、公正性、效能性、專業(yè)性和接受度大幅提高和改善，從而為我國最終在法律上確立相對集中行政裁決權制度夯實基礎和鋪平道路。

　　本文原載《北方法學》2025年第3期