功勛或鐵窗？一文談?wù)剣笕Y改革與風(fēng)險平衡術(shù)（下）

本文作者：加康敏 王穎

導(dǎo)語

上篇（京都釋法 | 功勛或鐵窗？一文談?wù)剣笕Y改革與風(fēng)險平衡術(shù)（上））聚焦于國企“三資”改革的內(nèi)涵框架與實(shí)施路徑，而改革的真正試金石，在于實(shí)踐場域。如何汲取過往案例的智慧，又如何在一系列法律與合規(guī)框架內(nèi)穩(wěn)健前行，是決定改革成果能否鞏固、改革者能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵。

接下來，我們將進(jìn)入下篇，透過具體案例的鏡鑒，進(jìn)一步探討“三資”改革中風(fēng)險與收益的平衡藝術(shù)。

三、案例中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

（一）“經(jīng)驗(yàn)”：紹興原水REITs，喚醒“沉睡”的水利資產(chǎn)[1]

在國有資產(chǎn)盤活的案例中，2024年11月在深交所上市的“紹興原水REITs”是一次“國有資源資產(chǎn)化”“國有資產(chǎn)證券化”的躍遷，該案例將看似固化、難以流動的公共基礎(chǔ)設(shè)施，轉(zhuǎn)化為了驅(qū)動發(fā)展的活資本。

1.背景與挑戰(zhàn)：一場迫在眉睫的融資破局

水利工程是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，但其普遍存在的“三高”特性——公益性強(qiáng)、投資規(guī)模高、回報周期長，對財政投入深度依賴。“紹興原水REITs”中的湯浦水庫便是典型：這座安全運(yùn)行超20年、年均供水超3億立方米的湯浦水庫，擁有穩(wěn)定且可持續(xù)的經(jīng)營性收入，但其巨大的資產(chǎn)價值卻一直“沉睡”在賬面上。與此同時，一個新命題啟動——投資規(guī)模巨大的省級重大工程“鏡嶺水庫”建設(shè)迫在眉睫急需資金支持。

2.操作過程與創(chuàng)新點(diǎn)：“確權(quán)關(guān)”“公益關(guān)”“控制關(guān)”

①攻克“確權(quán)關(guān)”：為歷史資產(chǎn)補(bǔ)上“合法身份證”

湯浦水庫建成年代較早，部分歷史投資手續(xù)與現(xiàn)行政策要求不符，導(dǎo)致其核心資產(chǎn)“2.21萬畝土地及27萬平方米房屋建筑物”產(chǎn)權(quán)不明，缺少必要的合規(guī)手續(xù)和權(quán)屬證明文件，無法開展市場交易。為此，紹興市組建專班通過梳理歷史脈絡(luò)、協(xié)調(diào)多部門共識，通過補(bǔ)辦關(guān)鍵合規(guī)手續(xù)，攻堅不動產(chǎn)權(quán)證辦理等重大問題，最終攻克“確權(quán)關(guān)”，實(shí)現(xiàn)“國有資源資產(chǎn)化”。

②恪守“公益關(guān)”：確保不是“賣水庫”，而是“賣收益”

如何保障水庫防洪、供水安全等核心公共利益不被資本市場的逐利性所侵蝕，是“國有資產(chǎn)證券化”獲得社會信任的底線。該項目采用了“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”的架構(gòu)，在引入市場活水的同時，牢牢鎖住了公益的閘門。具體而言，紹興市政府僅將水庫30年的蓄水、取水及銷售等經(jīng)營權(quán)授予項目公司，由項目公司經(jīng)營水庫并取得經(jīng)營收益回報市場投資者，到期后原始權(quán)益人可無償收回湯浦水庫全部股權(quán)。與此同時，防洪安全等公益性功能，也在底層資產(chǎn)謀劃過程中提前剝離，確保水庫調(diào)度運(yùn)行管理權(quán)始終牢牢掌握在政府手中，公益屬性不動搖。

③把牢“控制關(guān)”：在市場化中守護(hù)國資主導(dǎo)權(quán)

在金融產(chǎn)品端保持國資的控制權(quán)。在基金層面，紹興市原水集團(tuán)等三家地方國資單位簽署一致行動協(xié)議，合計認(rèn)購51%的基金份額，實(shí)現(xiàn)了對REITs產(chǎn)品的絕對控股。在運(yùn)營層面，由熟悉水庫情況的原班運(yùn)營團(tuán)隊組建管理公司，負(fù)責(zé)日常運(yùn)行維護(hù)。確保了國有資產(chǎn)在證券化后，其戰(zhàn)略安全與運(yùn)營效率仍處于可靠的控制之下。

3.改革意義與成效

2024年11月8日，該REITs在深交所成功上市，募集資金16.968億元，全部用于浙江省重大水利項目——鏡嶺水庫的建設(shè)。此次發(fā)行不僅為水利建設(shè)開辟了全新的權(quán)益融資渠道，更構(gòu)建了“盤活存量—回籠資金—帶動增量”的良性投資循環(huán)。通過市場化定價，該項目實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)價值重估，在市場詢價環(huán)節(jié)，資產(chǎn)評估價值提升到16.968億元，溢價5.01%，有效實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值增值。紹興原水REITs的成功，為全國范圍內(nèi)規(guī)模龐大的存量水利資產(chǎn)盤活提供了可復(fù)制的“紹興經(jīng)驗(yàn)”，是在水利領(lǐng)域深化投融資體制改革的標(biāo)志性成果。

（二）教訓(xùn)：中冶集團(tuán)并購案——制度全線失守的代價[2]

“三資”改革將賦予企業(yè)更多經(jīng)營自主權(quán)與運(yùn)用金融工具的空間，如何把握合規(guī)紅線，是“三資”改革的重要命題。我們可以從中國冶金科工集團(tuán)有限公司（以下簡稱“中冶集團(tuán)”）并購唐山恒通集團(tuán)造成國有資產(chǎn)重大損失案中汲取一定的教訓(xùn)，為未來“三資”改革的合規(guī)運(yùn)行提供警示。

1.內(nèi)部決策機(jī)制被忽視、內(nèi)部監(jiān)督與風(fēng)險提示機(jī)制失靈

2007年，在鋼鐵行業(yè)擴(kuò)張熱潮中，中冶集團(tuán)瞄準(zhǔn)了陷入困境的民營鋼企唐山恒通，但是有關(guān)“三重一大”決策制度、董事會決策機(jī)制等內(nèi)部治理機(jī)制在本次并購中被忽視。在法律與財務(wù)盡職調(diào)查已明確提示唐山恒通存在巨大法律與財務(wù)風(fēng)險的情況下，時任董事長楊長恒在董事會會議上，臨時將需審議的議案改為“情況通報”，未經(jīng)正式表決便同意中冶集團(tuán)和唐山恒通的合作，而且相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和風(fēng)險提示機(jī)制失靈，并未有效對上述不合規(guī)的行為予以糾正。

2.未依法對標(biāo)的資產(chǎn)開展資產(chǎn)評估，且違反合同約定支付價款

該并購并未依法按照《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《國有資產(chǎn)評估管理辦法》的規(guī)定對標(biāo)的資產(chǎn)進(jìn)行評估。在此情況下，時任董事長楊長恒與總經(jīng)理沈鶴庭擅自批準(zhǔn)出資3億元購買存在產(chǎn)權(quán)瑕疵的資產(chǎn)，并在資產(chǎn)未交割時違反合同約定的付款條件支付全部合同價款。

3.后果與問責(zé)

并購后成立的中冶恒通公司冷軋技術(shù)有限公司（以下簡稱“中冶恒通公司”）迅速陷入深重虧損泥潭，至2009年已虧損約46億元，到2010年總虧損額達(dá)56億元，負(fù)債超過120億元。據(jù)業(yè)內(nèi)分析，中冶集團(tuán)在此項目上的整體損失可能超過70億元。2017年，國資委黨委與中央紀(jì)委駐國資委紀(jì)檢組對案件進(jìn)行嚴(yán)肅通報并追責(zé)。楊長恒、沈鶴庭等主要領(lǐng)導(dǎo)被給予開除黨籍處分，并由企業(yè)給予相應(yīng)行政處理；直接責(zé)任人黃丹等被移送司法機(jī)關(guān)處理；連贊同違規(guī)決議的其他董事也因未正確履職被處以黨內(nèi)警告處分。

4.根源剖析

中冶集團(tuán)案例的核心癥結(jié)，在于國企重大投資決策體系中制度防線的系統(tǒng)性失效。形式上中冶集團(tuán)已建立規(guī)范的董事會架構(gòu)與議事規(guī)則，“三重一大”決策機(jī)制看似完備，但在實(shí)際運(yùn)行中，集體決策程序形同虛設(shè)。從項目立項的倉促推進(jìn)，到合作協(xié)議的草率簽約，再到大額資金的違規(guī)支付，一條覆蓋投資全流程的違規(guī)鏈條貫穿始終，制度本應(yīng)具備的剛性約束失靈。此外，風(fēng)險管理部門的風(fēng)險預(yù)警、財務(wù)部門的資金合規(guī)審核、法律部門的合同條款把關(guān)，這些專業(yè)制衡力量在決策過程中被選擇性忽視。董事會內(nèi)部缺乏有效的異見表達(dá)機(jī)制與制衡力量，導(dǎo)致錯誤決策一路綠燈、毫無阻礙。

四、法律風(fēng)險的平衡與合規(guī)

在國有企業(yè)深化“三資”改革的關(guān)鍵進(jìn)程中，決策者面臨的核心挑戰(zhàn)在于：如何在嚴(yán)守法律與合規(guī)底線的前提下，有效駕馭改革中的各種不確定性。其中，觸碰“國有資產(chǎn)流失”的法律紅線，特別是《中華人民共和國刑法》第一百六十九條[3]所規(guī)制的“徇私舞弊低價折股、出售國有資產(chǎn)罪”，是性質(zhì)嚴(yán)重、后果難逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險。若對此缺乏清醒的認(rèn)知與防范，改革者不僅可能使宏偉的改革藍(lán)圖付諸東流，更將使其個人職業(yè)生涯乃至人身自由陷入險境。因此，改革決策者必須將法律意識與合規(guī)意識置于首位，并將其轉(zhuǎn)化為貫穿改革全過程的行動準(zhǔn)則。通過執(zhí)行嚴(yán)格的法定程序、確保公允的市場定價、落實(shí)充分的信息披露，才能為改革事業(yè)與自身的職業(yè)前程奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

（一）內(nèi)外聯(lián)動筑牢“防火墻”

嚴(yán)格落實(shí)“三重一大”決策制度，并將其從原則性要求轉(zhuǎn)化為可追溯、可問責(zé)的操作規(guī)范。秉承“事項清單化”與“過程痕跡化”原則，企業(yè)應(yīng)明確制定符合自身實(shí)際的“三重一大”事項具體清單，涉及大額資產(chǎn)處置、重大產(chǎn)權(quán)變動、核心資源授權(quán)經(jīng)營等關(guān)鍵步驟，須提交董事會或黨委會集體審議。決策過程須形成完整、詳實(shí)的會議記錄與紀(jì)要，實(shí)現(xiàn)決策責(zé)任的閉環(huán)管理與可追溯。

“三資”改革涉及復(fù)雜的法律結(jié)構(gòu)設(shè)計、資產(chǎn)評估、稅務(wù)籌劃及金融工具運(yùn)用，須引入“獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)”。在重大資產(chǎn)證券化（如發(fā)行REITs）、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、混合所有制改革等事項中，應(yīng)聘請律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展盡職調(diào)查并出具專業(yè)意見。國企管理層依據(jù)這些獨(dú)立報告做出判斷，重點(diǎn)關(guān)注其是否已充分揭示交易的法律瑕疵、定價公允性依據(jù)以及潛在利益沖突。

（二）嚴(yán)守法定與監(jiān)管程序

改革操作必須全面遵循《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《國有資產(chǎn)評估管理辦法（2020修訂）》等法律法規(guī)及其他國資監(jiān)管規(guī)定。具體而言：資產(chǎn)處置前，須完成規(guī)范的清產(chǎn)核資與資產(chǎn)評估，評估報告按規(guī)定履行核準(zhǔn)或備案程序；產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓須依法進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行，通過市場競價機(jī)制發(fā)現(xiàn)價格，防止協(xié)議轉(zhuǎn)讓中的道德風(fēng)險；重大投資與重組項目，必須履行完整的可行性研究、專家論證、法律審核與集體決策程序。意圖以“時間緊、任務(wù)重”為由簡化或規(guī)避關(guān)鍵程序的行為可能實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了法律風(fēng)險敞口。

（三）履行好信息披露義務(wù)

信息披露應(yīng)貫穿“內(nèi)部－市場－監(jiān)管”三個維度：對內(nèi)，向董事會、監(jiān)事會及上級單位進(jìn)行完整、不隱瞞任何重大風(fēng)險的報告；在產(chǎn)權(quán)交易市場，嚴(yán)格按照規(guī)定公開披露資產(chǎn)信息、交易條件與受讓方資格要求，保障潛在投資者的平等知情權(quán)；對國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則需依法依規(guī)履行事中事后報備與報告義務(wù)，主動接受監(jiān)督。充分的信息披露不僅能預(yù)防暗箱操作，也是在發(fā)生爭議時，證明決策過程公開、公平、公正的最有力證據(jù)。

（四）檔案留痕與動態(tài)自查

實(shí)施全流程檔案留痕管理。所有與“三資”改革相關(guān)的決策文件、會議記錄、評估報告、法律意見書、審計報告、交易合同、付款憑證等，必須建立統(tǒng)一、規(guī)范的檔案管理系統(tǒng)，確保全部文件“原件保存、完整可查”。建立關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)動態(tài)自查機(jī)制。改革項目推進(jìn)過程中，應(yīng)在立項、盡職調(diào)查、交易結(jié)構(gòu)確定、合同簽署、交割等每個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，設(shè)置合規(guī)檢查點(diǎn)，從被動應(yīng)對監(jiān)管轉(zhuǎn)向主動管理風(fēng)險。

結(jié)論

國有企業(yè)“三資”改革是一場考驗(yàn)戰(zhàn)略智慧與合規(guī)定力的重大實(shí)踐。真正的改革家，必然是深刻理解并尊重法律規(guī)則的駕馭者。唯有將“合規(guī)先行、風(fēng)控護(hù)航”的理念深植于改革文化，通過筑牢制度防火墻、恪守程序鐵律、精準(zhǔn)防控核心法律風(fēng)險，并輔以扎實(shí)的日常合規(guī)管理，方能在盤活國有資本的波瀾壯闊中，既實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的宏偉目標(biāo)，又確保改革航船與改革者個人行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

注釋：

[1] 參考資料：浙江省水利廳《全國首單水利不動產(chǎn)投資信托基金上市》（網(wǎng)址：https://slt.zj.gov.cn/art/2024/11/13/art_1567479_59045163.html）

紹興市水利局《敢于發(fā)力才會突破——首支水利基礎(chǔ)設(shè)施REITs為水利投融資開辟新路》（網(wǎng)址：https://slj.sx.gov.cn/art/2024/11/11/art_1485336_58956987.html）

[2] 中國紀(jì)檢監(jiān)察報《中國鐵物、中冶集團(tuán)國有資產(chǎn)重大損失案剖析》（網(wǎng)址：https://www.chinanews.com.cn/sh/2017/05-25/8233712.shtml）

《財務(wù)與會計》2012年第17期《由中冶集團(tuán)并購巨虧引發(fā)的思考》姜金赤高廣慧池國華（網(wǎng)址：https://www.zgcznet.com/yhfw/gkcx/gkcxcwykj/cwykj1217/cwykj1217wz/202003/20200319/j_2020031913134700015845948901758763.html）

[3] 《中華人民共和國刑法》第一百六十九條：“【徇私舞弊低價折股、出售公司、企業(yè)資產(chǎn)罪】國有公司、企業(yè)或者其上級主管部門直接負(fù)責(zé)的主管人員，徇私舞弊，將國有資產(chǎn)低價折股或者低價出售，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

其他公司、企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員，徇私舞弊，將公司、企業(yè)資產(chǎn)低價折股或者低價出售，致使公司、企業(yè)利益遭受重大損失的，依照前款的規(guī)定處罰。”