信訪處理意見書是否可訴—以張某訴定南縣巋美山鎮(zhèn)政府案為例

信訪處理意見書是否可訴？法院是否會受理類似行政訴訟案件？法院會作出實(shí)體判決還是裁定不予受理或是駁回起訴？從下面這個(gè)案件可以看出對涉案信訪行政辦理行為的司法審查范圍。

一、 案情與爭議（（2010）定行初字第4號，引自裁判文書網(wǎng)）

原告張某與第三人張善明就江西省定南縣巋美山鎮(zhèn)寨頭村荷樹嶺山場的權(quán)屬發(fā)生爭議。該山場在2005年林改時(shí)因張善明申請林權(quán)證引發(fā)糾紛。在村級調(diào)解無效后，張某于2009年3月向巋美山鎮(zhèn)政府提出書面調(diào)處申請。鎮(zhèn)政府經(jīng)勘察雙方自留山證，并基于張善明林權(quán)申請表上有14戶村民簽字的情況，于同年9月作出《信訪事項(xiàng)辦理意見書》（巋府發(fā)［2009］46號），將爭議山場確認(rèn)歸張善明所有。

張某不服，向定南縣政府申請行政復(fù)議未獲結(jié)果，遂于2010年2月向定南縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷該意見書。原告主張其自土改以來持續(xù)擁有并管理該山場，鎮(zhèn)政府僅憑村民簽字即在第三人無實(shí)質(zhì)證據(jù)情況下確權(quán)，屬于偏袒。被告鎮(zhèn)政府則辯稱，其決定依據(jù)了村民小組多數(shù)同意及現(xiàn)場勘界情況，符合當(dāng)?shù)亓指恼摺?/p>

二、 法院審理與判決

定南縣人民法院審理后認(rèn)為，被告鎮(zhèn)政府在調(diào)處過程中存在多處違法：首先，未依照《江西省山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》組織雙方調(diào)解，程序不當(dāng)；其次，未能正確適用相關(guān)法律法規(guī)；最后，被告未在法定期限內(nèi)提交作出行政行為的證據(jù)和依據(jù)，依法應(yīng)視為該行為沒有證據(jù)支持。

據(jù)此，法院依據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，判決撤銷被告作出的巋府發(fā)［2009］46號《信訪事項(xiàng)辦理意見書》。判決主要基于程序違法與證據(jù)缺失，并未在判決主文中直接論述該“信訪答復(fù)”是否屬于行政訴訟受案范圍，但受理并作出實(shí)體判決的行為本身，已隱含法院對其可訴性的肯定。

三、 核心法律問題：信訪答復(fù)的可訴性

本案雖未在判決中明文裁定，但引發(fā)的深層次問題是：行政機(jī)關(guān)以“信訪事項(xiàng)處理意見書”等形式作出的答復(fù)，是否具有可訴性，即能否被納入行政訴訟受案范圍？司法實(shí)踐中對此存在分歧，同案不同判現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（一）反對可訴性的觀點(diǎn)及其依據(jù)
一種意見認(rèn)為，信訪處理意見書不可訴。主要依據(jù)是《信訪工作條例》構(gòu)建的“信訪—復(fù)查—復(fù)核”內(nèi)部救濟(jì)閉環(huán)。當(dāng)事人對信訪處理意見不服，應(yīng)向上級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)查、復(fù)核，該程序具有行政終局性，排除了司法審查。如果允許訴訟，將與《信訪工作條例》設(shè)計(jì)的救濟(jì)途徑相沖突。

（二）支持可訴性的觀點(diǎn)及本案采納的理由
本案合議庭最終采納了可訴性觀點(diǎn)，理由在于對行政行為實(shí)質(zhì)而非形式的審查：

本案實(shí)質(zhì)是行使行政管理職權(quán)的行為：判斷一個(gè)行為是否可訴，關(guān)鍵在于其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否屬于行使行政職權(quán)、是否對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生“實(shí)際影響”。本案中，鎮(zhèn)政府的《意見書》雖冠以“信訪答復(fù)”之名，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容是依據(jù)《森林法》及地方山林權(quán)屬調(diào)處辦法，對公民之間的山林所有權(quán)這一實(shí)體民事權(quán)益作出了具有法律約束力的行政確權(quán)決定。該決定直接剝奪了原告主張的權(quán)利，設(shè)定了第三人的權(quán)利，產(chǎn)生了確鑿的實(shí)際法律效果。

本案突破了純信訪程序的范疇：可訴的信訪答復(fù)行為，其內(nèi)核并非在履行《信訪條例》規(guī)定的程序性轉(zhuǎn)辦、告知、溝通等職責(zé)，而是在處理一項(xiàng)獨(dú)立的、屬其法定職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理事項(xiàng)（如本案的山林權(quán)屬爭議調(diào)處）。其引用的依據(jù)是具體的行政管理法規(guī)（如林改政策），而非《信訪工作條例》本身的操作規(guī)程。

本案符合可訴行政行為的特征：綜合以下幾方面審查，本案信訪答復(fù)具備可訴性：

主體適格：鎮(zhèn)政府是依法享有處理個(gè)人之間山林權(quán)屬爭議職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

內(nèi)容涉權(quán)：行為內(nèi)容涉及具體的自然資源權(quán)屬確認(rèn)，是國家行政管理的核心領(lǐng)域之一。

結(jié)果有實(shí)際影響：處理結(jié)果直接確定了爭議財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，對原告的實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生了終局性、強(qiáng)制性的影響。

依據(jù)為實(shí)體法：鎮(zhèn)政府主要依據(jù)的是林改政策文件，而非《信訪工作條例》的程序規(guī)定。

申請事項(xiàng)屬法定職責(zé)：原告最初申請是要求政府履行調(diào)處權(quán)屬糾紛這一法定行政管理職責(zé)，而非一般的信訪訴求反映。

四、 甄別信訪處理意見書可訴性的審查標(biāo)準(zhǔn)

基于本案啟示，司法機(jī)關(guān)在判斷信訪回復(fù)是否可訴時(shí)，應(yīng)建立以下實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)：

行為實(shí)質(zhì)審查：剝離“信訪答復(fù)”的形式外殼，探究行政機(jī)關(guān)是否在以該形式履行其他法律、法規(guī)賦予的具體行政管理職責(zé)（如確權(quán)、處罰、許可等）。

法律依據(jù)審查：分析行政機(jī)關(guān)作出決定的主要法律依據(jù)。若主要依據(jù)是《信訪工作條例》，可能偏向程序性告知，不可訴；若主要依據(jù)是其他行政管理領(lǐng)域的實(shí)體法規(guī)規(guī)章，則可能構(gòu)成可訴的具體行政行為。

權(quán)利義務(wù)影響審查：這是最核心的標(biāo)準(zhǔn)。審查該答復(fù)是否創(chuàng)設(shè)、變更、消滅或確認(rèn)了相對人的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)（如物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)益等），是否產(chǎn)生了拘束力與實(shí)際法律后果。僅屬程序性告知、情況說明、建議引導(dǎo)而未改變實(shí)體法律關(guān)系的，一般不可訴。

職權(quán)來源審查：作出該答復(fù)所涉及的事項(xiàng)，是否屬于該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍。履行法定職責(zé)過程中的實(shí)質(zhì)決定，即便通過信訪渠道啟動，也應(yīng)接受司法監(jiān)督。

五、 結(jié)論

這個(gè)案件表明，以“信訪答復(fù)”為形式作出的行為，并不必然被排除在行政訴訟受案范圍之外。當(dāng)該行為在實(shí)質(zhì)上符合具體行政行為的特征——由行政主體作出，基于行政管理職權(quán)，直接影響到公民、法人或其他組織的實(shí)體權(quán)利義務(wù)——時(shí)，就應(yīng)當(dāng)賦予其可訴性，接受司法審查。

確立以“實(shí)質(zhì)影響”為核心的審查標(biāo)準(zhǔn)，有助于厘清行政信訪與依法行政的邊界，防止行政機(jī)關(guān)借“信訪”之名規(guī)避司法監(jiān)督，確保各類實(shí)質(zhì)上影響民眾權(quán)益的行政活動都能被納入法治軌道。這既是保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的需要，也是督促行政機(jī)關(guān)依法履職、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的重要保障。