陳海嵩：生態環境法典中第三方服務機構的體系化規制 | 國家檢察官學院學報202506

【作者】陳海嵩（武漢大學環境法研究所教授、博士生導師，北大法律信息網簽約作者）

【來源】北大法寶法學期刊庫《國家檢察官學院學報》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：生態環境法典（草案）的公開標志著我國環境法治步入體系化的新階段。針對目前環境治理中第三方服務機構責任規定分散、歸責邏輯碎片化、法律后果配置失衡等突出問題，草案對第三方服務機構進行了全面的法律規制，強化了第三方機構的法律責任，并實現了“雙罰制”與連帶責任機制在第三方治理中的跨領域整合和創新。草案中第三方服務機構法律責任的整體結構和體系構造，相較于現行立法具有突破與革新。其中，“雙罰制”代表著環境法律責任模式的轉型，其具體適用應圍繞責任人的精準界定、違法行為性質與程度的區分、處罰措施與違法責任的合比例性三個核心要件展開；連帶責任目的在于應對環境治理“委托—代理”關系中的信息不對稱和風險控制難題，構建更具彈性、更能適應環境治理需要的全鏈條責任共擔機制。草案對第三方服務機構法律責任的跨領域整合及體系化規定，反映了從“單中心治理”向“多中心治理”的轉變，體現了治理邏輯、制度功能與科學技術的相互融合，充分體現了生態環境法典編纂的內在價值和重要意義。草案第1062條、第1086條需要進行針對性地完善，強化責任承擔與行為性質之間的平衡。

關鍵詞：生態環境法典；第三方服務機構；法律責任；雙罰制；連帶責任

目次 引言 一、生態環境法典對第三方服務機構的體系化規定 二、第三方服務機構“雙罰制”的內在功能與適用要求 三、第三方服務機構連帶責任的內在功能 四、代結語：第三方服務機構體系化規制的重要意義

引言

黨的二十屆三中全會作出“編纂生態環境法典”的重大法治建設部署。2025年4月，全國人大常委會首次審議生態環境法典（草案）并公開征求意見，代表著中國環境法治邁入體系化的新紀元，同時也對學術研究提出了新的要求，需要圍繞草案條文進行有針對性的研討。生態環境法典編纂不是對既有環境法律規范的簡單匯編，而是在法學理論指導下對現行制度進行系統性反思、重構與提升的宏大工程，其中一個重要目的即在于克服長期以來環境單行法中存在的責任規范分散、歸責模式單一化、法律后果配置失衡等問題。第三方服務機構即為其中的典型代表。當前，提供專業環境服務的第三方機構作為現代環境治理體系中日益關鍵的參與者，涉及到的領域包括環境影響評價、環境監測、污水治理與運營、生態修復等，是落實環境污染第三方治理的核心主體。但實踐中出現的諸多亂象，所引起的社會關注和引發的爭議越來越大，如在排污許可領域中第三方機構偽造或篡改監測數據、出具虛假監測報告等弄虛作假現象非常普遍，造成整個市場管理秩序的嚴重紊亂。第三方服務機構法律責任的規范與配置是規范其行為的核心環節，構成生態環境法典編纂中的一個重點問題。

應該看到，第三方服務機構以其專業能力已經在環境治理中發揮著不可或缺的作用，有著廣泛的社會影響，但現行環境立法對其規定分散、標準不一且存在規制空白，難以有效規范其行為并控制風險，無法適應環境治理實踐對第三方機構行為進行有效規范和風險控制的迫切需求。在常規機制缺失的情況下，目前主要通過運動式的“集中打擊”“掛牌督辦”等方式來遏制第三方服務機構的普遍性違法行為。如從2022年起，最高人民檢察院、最高人民法院聯合公安部、生態環境部、市場監管總局等部門，在全國開展“第三方環保服務機構弄虛作假問題專項整治行動”，嚴懲環境影響評價、環境監測、機動車尾氣檢測等領域的違法行為，并定期由司法機關公布“第三方服務機構弄虛作假典型案例”。在取得明顯成效的同時，也必須認識到上述做法主要是通過刑事責任的方式施加法律懲罰，覆蓋范圍和責任形式仍然非常有限，與國家治理現代化的要求有一定距離，有過度“丑化”第三方服務機構、極大遏制第三方機構在現代環境治理體系中應有地位之傾向，亟待在法治軌道上建立有效規制第三方服務機構的常規治理機制，避免在“嚴厲打擊弄虛作假”旗號下的矯枉過正。對此，生態環境法典（草案）（以下簡稱草案）在法律責任編中對第三方服務機構的法律責任進行了體系化規定，集中體現于草案法律責任編第1062條、第1063條、第1086條等核心條款。上述條款明確將第三方服務機構界定為獨立的責任主體，并實現了“雙罰制”與連帶責任機制在第三方治理中的跨領域整合和創新。草案中的這些規定，不僅以高位階立法的方式明確回應了實踐中對第三方服務機構監管的難點與“痛點”，也提出了新的理論議題，即立法如何在保證“法人有限責任”原則的情況下，如何正當化針對第三方服務機構單位內部人員的直接處罰？如何在非典型的共同侵權場景下擴張適用連帶責任的同時，與傳統的過錯歸責及比例責任要求相協調？對這些問題的系統分析和回應，是實現現代環境治理體系中多元共治和利益平衡的內在要求，有助于理性、客觀地分析第三方服務機構的法律責任問題，在法治軌道上建立有效規制第三方服務機構的常規治理機制。這也是理解法典化背景中環境法治轉型發展的重要切口。

值得說明的是，本文的立場不局限于單純的立法論，而是力圖實現立法論和解釋論的融合，在此基礎上服務于生態環境法典編纂進程。原因在于：本次由立法機關所公布的草案文本已經較為成熟，立法機關針對生態環境法典的篇章結構、重點難點等問題進行了全方位、多角度的深入研討、總體設計和方案比選，征求意見稿已經進行了反復研究和修改完善，和有關部門進行了充分溝通，凝聚了廣泛的共識，在此基礎上形成目前公開的草案。由于本次法典編纂前期工作具有內部性和保密要求，公開資料較為缺乏，立法機關的整體思路和內在邏輯尚需要進一步予以學理闡釋；如果脫離了上述背景而單純地進行立法論研究，就容易陷入單純的“對策建議”。因此，本文無法也不應將解釋論和立法論相互割裂，而是通過兩者的有機融合實現理論與實踐的相互貫通，對生態環境法典中第三方服務機構的法律責任提供系統性的分析及改進方案。

一

生態環境法典對第三方服務機構的體系化規定

一直以來，我國立法中并不重視第三方服務機構法律責任，而是將其作為特定行為或特定領域的附屬責任。草案中將其明確定位為一種具有獨立性的責任類型，并將其有機地嵌入到生態環境法典的整體邏輯架構與規范體系之中。這一創新性的制度安排構成了對第三方服務機構在現代環境治理實踐中日益凸顯之關鍵角色的正式確認，更深刻地表征了環境責任法理從傳統側重于“行為—后果”關系的單一歸責模式，向更具系統性的“結構—功能”歸責模式的轉型升級。

（一）草案中對第三方服務機構的整體規制

草案中對第三方服務機構進行了全面的法律規制，不再是零散分布于各單行法中的附屬規定，體現為對其法律義務及法律責任的系統性制度設計。在法理上，主體所承擔的行為要求屬于第一性業務，法律責任則是侵犯法定權利和違反第一性法定義務而引起的第二性義務，由專門國家機關認定并對相應主體加以追究。草案中總則編在總則編、污染防治編、生態保護編中的多個章節中都對第三方服務機構設定了監測、評估、修復等多項第一性義務條款，這些第一性義務所對應的法律責任則在法律責任編中進行了統一規定，通過對應的關聯分析，可以看到二者之間形成的“義務—責任”體系構造。如下表所示：

表1 草案中對各類第三方服務機構義務及法律責任整體結構

由上表可見，立法者針對環境治理中的第三方服務機構構建了“義務—責任”的系統性規則體系。草案中對監測認證、風險評估、生態修復、傾倒運輸等專業服務場景通過類型化條款明確不同類型的第三方主體的義務條款，繼而與法律責任編中的具體責任形成動態關聯，且將分布于各編的多種第一性義務規定整合在法律責任條款中加以統一規定，通過法典“總—分”結構的內在張力，構建了嚴密的行為規制與責任追究體系。

（二）第三方服務機構法律責任的體系構造

在草案法律責任編之中，關于第三方服務機構法律責任的條文設置，表現出高度結構化的規范設計意圖，其體系性不僅體現在條文內容的層次銜接上，更體現在條文與條文相互之間的功能協同與內在統一。對草案中第三方服務機構法律責任的條款進行梳理，參見下表：

表2 草案中第三方服務機構法律責任的規定

從上表可見，立法者在第三方服務機構的法律責任設計中依據其承擔的職能類別，分別規定了財產罰、資格罰等不同類型的責任形式。具體理解可分為三個層次：

1.第三方服務機構責任的一般規定。法律責任編第1062條作為概括性的一般條款，總體確立了第三方服務機構的責任主體定位，并明確了“雙罰制”和連帶責任的適用。該條中“受委托從事生態環境服務活動的生態環境服務機構”的表述，涵蓋了環境影響評價、環境監測、環境監理、生態修復、損害評估等多種第三方機構類型，將其單獨列于法律責任編的“責任主體”一節，是對第三方服務機構獨立承擔法律責任之主體定位的確認，而不是委托人責任的一種延伸或附屬形態。因此，第三方服務機構作為行政管理法律關系的相對人，以及民事法律關系的一方當事人，承擔遵守行政、刑事、民事法律規范的義務，對違反法定或約定義務行為承擔相應的法律責任。在此基礎上，該條確立的第三方服務機構總體責任框架在于：（1）采用了“生態環境服務活動”這一概括性開放概念，意在廣泛覆蓋包括但不限于環境影響評價、環境監測、環境監理、污染治理設施專業化運營、環境損害評估、土壤污染狀況調查與風險管控及其效果評估等日益多元化、專業化的服務類型。因此具有了開放性和包含性，能夠適應環境治理的不斷發展變化。（2）連帶責任的引入與強化，明確確立了在特定條件下服務機構與委托人之間需要承擔連帶責任的法律關系，打破了傳統民商法中基于委托—代理關系可能形成的責任壁壘與切割邏輯。特別強調在環境法這一具有顯著公共利益屬性的領域內，基于雙方行為共同導致了環境風險的產生或環境損害的發生，服務機構與委托人需承擔共同且連帶的法律后果，確立了事實上影響污染控制實效但又隱身在排污單位身后的“影子主體”的責任。（3）確立了“雙罰制”。在內部責任追究機制上，明確規定了第三方服務機構內部的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”也應依法承擔相應法律責任。這一規定將責任追究的范圍延伸至機構內部具體作出決策和執行行為的相關責任人員，形成“雙罰制”的責任模式。

2.特定情形中委托人的“前置義務”及其違反的法律后果。法律責任編第1063條針對特定類型主體，即傾倒海洋廢棄物的單位及產生工業固體廢物的企業，將法律責任的范圍延伸至委托環節。條文規定，若委托方未履行核實、監督等義務，對受托方造成的環境污染或生態破壞，將承擔連帶責任。與現行法律中通常需證明委托方具有主觀故意或存在惡意串通行為（如《土壤污染防治法》第90條）才能追究連帶責任的做法相比，草案以義務未履行為責任認定標準，體現了對環境風險源頭治理和全過程監管的法律導向。

法律責任編對第三方服務機構責任的規定，不僅限于擴展環境治理對象范圍，更值得關注的是從法理上確認了第三方服務機構作為責任主體的地位。目前環境治理中，監測、評估、修復等環境呈現出專業化、市場化的趨向，僅針對排污者或許可者的責任承擔方式導致出現“責任外包”的風險規避亂象。對此，法律責任編通過專門條文作出回應。從體系結構上看，第1062條和第1063條作為該編具有統領意義的“通則”部分內容，明確賦予了第三方服務機構的主體資格，強調了連帶責任機制及相關方的注意義務等基本規則。

3.第三方服務機構違法行為的具體處罰。法律責任編第1086條對此進行了專門規定，功能定位在于將法典前四編所規定的第三方服務機構行為義務，以及法律責任編第一章“通則”中確立的追責原則與要求，具體化為可操作的法律規則。第1086條表明立法意圖在于將第三方服務機構弄虛作假等核心違法行為作為一種具有共性的、跨領域的生態環境違法類型進行統一規制，并規定統一的行政處罰要求。該條體現出分層、分類規制的基本思路：首先該條對“受委托從事生態環境服務活動的生態環境服務機構”進行了列舉解釋，包括：生態環境影響評價機構、生態環境監測機構和從事土壤污染風險管控、修復的機構、從事生態環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構等服務機構。其次，在違法行為上，該條進一步列舉解釋了弄虛作假、出具虛假或者嚴重失實的報告、報告存在嚴重質量問題等典型違法行為，本質上都屬于對服務機構專業職責和誠信義務的嚴重違反行為，對應前文法律責任編第1062條中的“履職不當”或“義務違反”的責任基礎。最后，在法律后果方面，該條區分了對機構與對個人的不同處罰路徑，分別對其規定了財產罰（罰款、沒收違法所得等）、資格罰（責令停業、禁止從業、吊銷資質等）以及與刑事責任的銜接機制，貫徹了罰當其責的比例原則，以兼顧懲戒、教育與預防等多重法治目標。

（三）草案中第三方服務機構法律責任相較于現行法的突破

將第三方服務機構的法律責任條文置于環境法治的整體脈絡中考察，其相對于現行立法的進步性尤為突出。在現行環境立法中，對第三方服務機構責任的規定條款散見于單行法之中，包括針對特定對象的環境影響評價、土壤污染治理等。這充分體現出傳統環境法治的一個根本缺陷，即環境要素分散立法難以契合生態文明建設整體主義法治需求。在生態環境部已經公布23批次的生態環境執法典型案例中，其中涉及第三方服務機構的違法案例共計18個，經整理分析，其中違法情形和法律責任承擔情況如下表所示：

表3 第三方服務機構違法與責任承擔的典型情形

由此可見，當前立法的分散式規制模式引發了諸多問題：第一，適用范圍較為局限。《環境影響評價法》第32條主要規制環評機構及其人員，條文中“結論不正確或者不合理”的違法行為規定和禁業處罰的法律后果難以直接適用于其他服務機構如環境監測、監理、修復機構等。第二，歸責方式存在差異性。《土壤污染防治法》第90條中雖規定了第三方服務機構的連帶責任，但限定為“提供虛假報告”且與責任人“惡意串通”的情形，主觀要件要求較高，實踐中執法機關收集證據并加以證明存在一定的難度。而《環境保護法》第65條則以籠統的“弄虛作假”為構成要件，在第三方服務機構違法行為的判定標準和法律后果的關聯之間缺乏清晰界定。第三、法律責任體系存在缺失。由于當前國家立法之中并未授權生態環境部門針對所有類別第三方服務機構的行政處罰權限，除個別地方性法規明確規定由生態環境主管部門行使行政處罰權、可以依法立案處罰外（包括山東、廣東、安徽、重慶、上海等地），在大多數尚未制定專門地方性法規的地方，生態環境主管部門發現第三方環境監測機構存在“弄虛作假”等普遍性違法行為時，只能在固定初步涉嫌違法的證據后及時移交市場監管部門，由當地市場監管部門依據《檢驗檢測機構監督管理辦法》等進行立案處理，只能處以較低額度的罰款，無權處以吊銷許可證等更為嚴格的處罰，缺乏統一的、覆蓋全流程的法律責任規則設計。

草案法律責任編中關于第三方服務機構法律責任之規定，正是對上述制度缺陷和實踐“痛點”的系統性回應，第1062條、第1063條與第1086條并非孤立的條文，它們在法律責任編的體系內形成了緊密的邏輯關聯和功能協同，共同構建了第三方服務機構法律責任的完整規范體系，回答“誰承擔責任”“因何種行為承擔責任”以及“承擔何種責任”等核心問題，這種邏輯遞進關系使得第三方服務機構的法律責任不再僅僅是針對某個具體違法事件的“點狀”規定，而是形成了一個包括主體資格、行為規范、責任后果的“線狀”乃至“面狀”的規范體系，提升了法律規制的清晰度、可預測性和內在協調性。特別是從責任形式角度考察，第1062條、第1063條與第1086條系統配置了相應的財產罰、資格罰并與刑事責任相銜接的責任體系，這種建構方式體現了法典化視角中環境法律責任的內在要求，構建更為完整和嚴密的責任鏈條。

二

第三方服務機構“雙罰制”的內在功能與適用要求

根據草案第1062條和第1086條之規定，在追究接受委托的第三方服務機構責任的同時，還要依法追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的法律責任，體現了生態環境法律責任在責任主體上的深化和突破，即從側重強調單位主體轉向將單位與個人責任一并納入考量。“雙罰制”在第三方環境服務領域的引入與創新，需要認真思考并分析其法理基礎、功能定位、適用要求等問題，并有針對性地對草案條文提出改進方案。

（一）“雙罰制”的法理基礎與功能定位

“雙罰制”廣泛應用于現代行政規制領域，尤其是在涉及公共安全、市場秩序、金融監管等需要強化合規與風險預防的場域。其核心在于補充單一主體責任模式的法律威懾效果，對單位與個人同時施加法律責任。草案中明確規定生態環境的第三方服務機構實行“雙罰制”，其法理正當性和內在功能在于：

第一，“雙罰制”是對傳統法人責任模式內在局限性的必要調適。傳統上，法人有限責任原則是現代商法的基礎，但在環境違法等特定領域處以單純罰款可能被大型機構視為經營成本而內部化，削弱法律威懾的效果。而“法人面紗”可能遮蔽實際決策與執行違法行為的個人，在責任追究時歸責失衡。“刺破法人面紗”是對股東有限責任的修正和例外，在德國稱為“直索責任”或“穿透責任”，是暫時性否認特定事件中公司與其背后的股東各自獨立的人格及股東的有限責任，責令股東對公司債權人或公共利益直接負責的一種法律制度。“雙罰制”并非旨在全盤否定法人有限責任，而是對法人有限責任的適用進行一定的校準與功能補充。“雙罰制”在維持法人（單位）作為獨立責任主體的同時，有條件地對成員責任的追究，以單位責任的成立為前提，成員應受處罰行為的構成要件是單位構成要件的邏輯延伸，兩者不同，相互割裂。一方面，責任延伸的對象被嚴格限定于“直接負責的主管人員與其他直接責任人員”，而非泛化至所有成員；另一方面，個人責任的承擔以其自身的主觀過錯及行為與違法后果間的直接關聯為前提，即有關單位成員明知自己的行為會使單位陷入違法境地，卻希望、追求或放任該結果的發生，也是對過錯歸責原則在個人層面的落實。個人責任的承擔并非“代單位受過”，而是基于其自身可歸責的職務行為，這恰恰是對“過錯歸責原則”及“自己責任主義”在個人層面的貫徹，從而達到“法人有限責任”與過錯歸責原則的有效平衡。

第二，“雙罰制”代表著環境法律責任模式的轉型，強化了對義務違反與生態環境服務過程的嚴格規制。相較于傳統環境法律責任側重“造成嚴重后果”等結果要件，草案更加強調對第三方服務機構及其人員違反法定義務行為本身的審查，將“弄虛作假、出具虛假報告或者報告存在嚴重質量問題”之行為直接作為構成要件。由此，法律評價的重心部分前移至對提供生態環境服務過程中注意義務與忠實義務履行狀況的審查，意在加強對服務行為全過程的法律規范。與以往側重事后追責不同，這一思路強調不僅依靠處罰所帶來的主觀預防效果，還要在損害結果發生之前實現實質性的風險阻斷。對第三方環境治理中個人責任的追究，實質上是倒逼相關經營主體健全內部治理結構，將外部法律要求轉化為內部合規動力，從而提高環境管制的有效性，需要圍繞合規風險管控采取一系列的內部管理活動和制度措施。本質上說，雙罰制屬于社會自我規制的一種類型，是一種內生的管理機制，能夠適應現代社會發展要求，提高規制效率、降低規制成本。就比較法而言，美國《超級基金法》中針對危險廢物處置“安排人”責任的規定可以借鑒，即通過合同、協議或其他方式，借助第三人擁有或經營的設施進行危險物質的處置或處理所承擔的責任，包括從事相應活動的個體。此種歸責邏輯的嬗變體現了現代環境法從末端治理向源頭預防、從結果導向轉向行為與過程并重導向，使法律責任成為推動生態環境服務質量提升和規范市場秩序的復合性規制工具。

同時需要說明的是，草案第1062條和第1086條所確立的第三方服務機構“雙罰制”，與民法典第1191條的相互關系。根據民法典第1191條第1款的規定，用人單位的工作人員因執行工作任務造成他人損害的，由用人單位承擔侵權責任。在構成要件上，用人單位工作人員在執行工作任務中須具備“工作時間、工作地點和工作原因”的“三工”要件，包括工作人員自己導致傷害和第三人侵權的不同情形，主要承擔民事賠償責任。相比較可見，草案所確立的第三方服務機構“雙罰制”在責任形式上屬于行政處罰，是對第三方服務機構違法行為所造成社會公共利益和管理秩序損失的法律懲罰，而不是針對特定個體損害予以填補的民事侵權賠償責任。這凸顯了行政責任和民事責任針對機構責任與個人責任關系的不同制度安排。

（二）草案中“雙罰制”適用的核心環節

為確保草案針對第三方服務機構的“雙罰制”在實踐中能夠有效實施并符合比例原則，應當對其適用的核心環節進行清晰界定。“雙罰制”的準確認定和適用，應圍繞責任人的精準界定、違法行為性質與程度的區分、處罰措施與違法責任的合比例性三個核心要件加以展開：

對責任人的精準界定，是“雙罰制”能夠有效適用、發揮預期效果的基本前提。草案第1086條中所規定“直接負責的主管人員”和“其他直接責任人員”是界定個人責任范圍的基礎。實踐中，應當避免將所有參與服務活動的人員不加區分地納入責任主體范圍，而應根據其職務與職責關聯性、行為與違法事實關聯性以及是否違反注意義務等標準進行甄別。就“直接負責的主管人員”而言，司法實踐與學理通說通常將其指向在單位違法決策或違法行為的發生過程中，起到決定、批準、授意、縱容或指揮作用的負責人或高層管理人員，如法定代表人、實際控制人或分管相關業務、具有決策權的高級管理人員，一般不存在爭議。對“其他直接責任人員”的范圍的界定則需要審慎，應避免將所有參與具體工作的人員都納入其中。應判斷該人員是否在單位中具備一定的業務管理權或技術決策權，以及其具體職務行為是否對違法行為的發生具有直接或關鍵性的影響。一般在實踐中多為項目負責人、業務部門中層管理人員、關鍵技術崗位負責人，以及對報告有最終審核職責的人員。有觀點主張將“按上級指令實施或參與違法行為的單位雇員”也納入其中，但這一范圍在環境治理實踐中過于寬泛，會造成“法不責眾”現象而難以有效發揮責任追究的作用。更為恰當的做法是將那些擁有一定裁量權，同時在職責范圍內能夠預見風險并應當阻止違法行為，但因故意或重大過失未履職的人員作為認定對象。對僅執行上級安排、缺乏決策權和獨立判斷空間且非自愿參加違法行為的一般員工，則不宜認定為直接責任人員而承擔相應處罰，保持法律懲罰機制的精準有效。為避免在適用時不當擴大“雙罰制”的范圍，建議對草案第1086條予以完善，在第3款中增加“其他直接責任人員的認定，應綜合考慮其在第三方服務機構中的實際作用、能否合理預見風險等因素”的規定。

“雙罰制”的適用應充分考慮第三方服務機構違法行為的性質和程度差異。草案第1086條列舉的弄虛作假、虛假報告、嚴重質量問題的這幾種具體違法情形本身即有主觀惡性與客觀危害程度的差異，并根據情節嚴重情況設置了不同的處罰梯度，避免“一刀切”的處罰模式，綜合考量行為人的主觀惡性程度、違法行為對環境管理秩序和公共利益的影響程度以及違法后果。一般就主觀過錯而言，“弄虛作假”和“出具虛假報告”通常具有較強的主觀惡意，在處罰程度上應予以適當加重。而“報告存在嚴重質量問題”則可能涵蓋因重大過失導致的情形，需要實踐中結合具體情況判斷。在行為危害上，第三方主體的違法行為對環境審批決策等環境管理活動和公共利益造成的實際或潛在危害程度，實際環境污染、生態破壞或重大環境風險的損害后果等，均可作為判斷情節嚴重和區分行為程度的重要依據。為更好地在適用中實現過罰相當，建議對草案第1086條予以完善，在第1款中根據過錯程度來區分“弄虛作假”“出具虛假報告”和“報告存在嚴重質量問題”，將兩者的具體處罰幅度加以一定區分。

“雙罰制”的實施必須遵循比例原則。比例原則要求在實現法律懲戒和威懾的同時，避免對服務機構及從業人員施加過重負擔，防止不必要的職業限制，在保護環境公共利益與維持市場秩序之間實現平衡。草案第1086條針對單位和個人規定了不同類型和幅度的處罰和制裁措施。這一梯度化的設計正是“罰當其罰”基本精神的體現。行政機關在適用法律規范、對個案作出行政處罰決定時，由于法律規范與案件事實之間的張力，享有補充法律要件進而確定法律效果的空間，在具體適用中，執法機關應在法律規定的范圍內，結合違法行為的持續時間、影響程度、整改情況和服務機構的收費標準等因素，確定合理的罰款金額。對于從業禁止的資格罰也應堅持比例原則，以《刑法修正案（九）》為參照，即使是因犯罪而被同時施以行業禁入，法院也須根據個案中的“犯罪情況和預防再犯罪的需要”進行裁量權衡，而不是徑直做出從業禁止的決定。鑒于法體系一致性的要求，環境法領域中對個人施加的限制（從業處罰以及終身禁業的處罰）應當保持與刑法中行業禁入期限的處罰一致，確保法體系整體有關資格限制規范的合比例的階梯式構造，不致使行政違法的附隨效果遠勝于刑罰。基于這一考慮，建議對草案第1086條予以完善，在第3款中列舉從業限制或禁止中的考量因素，增加“有關部門需根據當事人違法行為的事實、性質、情節、危害后果等，做出禁止從事前款規定業務的決定”。

三

第三方服務機構連帶責任的內在功能

除“雙罰制”外，連帶責任是草案所確立第三方服務機構法律責任的另一重要內容。這主要體現在兩個層面：一是根據草案第1062條規定，第三方服務機構因違法行為造成環境污染或生態破壞時，機構與委托人承擔連帶責任；二是根據草案第1063條規定，在特殊情形下，委托人若“未盡到核實、監督等義務”，導致受托方（包括服務機構或其他執行方）造成環境污染或生態破壞，機構與受托方承擔連帶責任。這兩條規定共同構建了一個圍繞環境治理“委托—服務”關系的責任共擔機制。

相較于現行法，草案對第三方服務機構連帶責任的規定在適用范圍和歸責基礎上均有拓展和深化。目前立法中涉及服務機構或類似委托關系的連帶責任條款，往往設定了較為嚴格的前提條件，如《土壤污染防治法》第90條對第三方服務機構與責任人的連帶責任承擔的歸責基礎上限定于雙方存在“惡意串通”的主觀狀態，在實踐中往往難以得到有效證明，致使該條難以發揮應有的規制效果。又如《環境保護法》第65條雖規定了“環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構”弄虛作假需承擔連帶責任，但由于概括性較強導致判斷標準模糊，難以直接適用于具體案件之中。而《環境影響評價法》第32條中，則未明確規定連帶責任，僅針對報告嚴重質量問題施加行政處罰。對比可見，草案所確立的第三方服務機構連帶責任有針對性的強化，第1062條不再將第三方服務機構與委托人的連帶責任限定于主觀惡意的構成要件，而是以機構“違反本法規定，對造成的環境污染、生態破壞等負有責任”作為責任前提，在某種意義上降低了歸責門檻，從側重主觀惡意轉向兼顧客觀義務違反。

連帶責任在這種非共同侵權場景下的擴張，表面上看是由過錯程度或原因力較小的一方（如程序性失誤的第三方服務機構、監督不到位的委托方或僅提供運輸的承運人）承擔全部環境污染、生態破壞所導致的連帶責任，似乎與責任承擔的比例性要求不相符合。一般而言，比例責任要求“罰當其責”，即責任大小應與過錯或原因力成正比。但是從環境治理的實際需求來看，將委托人納入連帶責任體系，特別是由于其未盡監督義務而承擔由受托人造成的損害后果，其理論基礎在于假定委托人在環境治理“委托—服務”關系中通常處于信息優勢和風險控制能力相對較強的一方，因此負有相應的注意義務和風險防范要求。此時國家直接介入私主體間的“委托—服務”關系而強化委托人責任，本質上是從傳統法律規制的行為模式而轉向法經濟學意義上的效果模式，即國家為了保護法益本身在當事雙方私人效用之外的社會價值，而對私人交易施加了直接干預。立法者通過這樣的制度安排，來應對環境治理中“委托—代理”關系的信息不對稱和風險控制難題，通過連帶責任這種更嚴格的責任形式來強化處于優勢地位主體的責任，將風險控制的關口前移，同時也能矯正實踐中存在的委托方“花錢買服務、風險全外包”心態，促使其對生態環境第三方服務全過程保持必要的關注與介入。因此，草案關于第三方服務機構連帶責任的制度安排并非背離比例原則，而是適應環境治理的內在要求。連帶責任機制通過將服務機構和委托方捆綁在一起，共同對外部損害承擔責任，對內則可依據過錯比例或合同約定進行追償，或者說，此時責任追究中合比例性主要體現于連帶責任主體內部的最終責任分擔機制，即通過追償程序，各責任人可以依據其過錯大小或原因力比例分攤責任。由此力圖實現一個更具彈性、更能適應環境治理需要的全鏈條責任共擔機制。為更好地在實踐中適用該規定，需要完善草案第1062條的規定，明確承擔連帶責任之后予以追償的要求，落實損害擔責的基本原則要求。

四

代結語：第三方服務機構體系化規制的重要意義

草案中通過體系化的制度安排，重塑了第三方服務機構在環境治理與環境法律體系中的地位和要求，將其從邊緣的技術輔助者提升為具有獨立法律地位和責任要求的主體，確認了其在現代環境治理中的關鍵角色，改變了現行立法破碎化、分散化的規制模式，標志著中國環境法治的制度轉型，也體現了環境法法典化的本質要求。可以從兩個方面加以總結：一方面，第三方服務機構的法律責任從依附性責任向獨立性責任、體系性責任轉變，草案將原本散落在多部法律中針對不同類型第三方服務機構、不同行為場景的責任規定，進行了歸納、提煉與統一，確立了以服務機構自身“職責履行”為判斷依據的歸責路徑；通過采用“生態環境服務機構”的上位概念和統一的罰則條款，將原本主要適用于環評機構的禁業處罰，擴展適用于其他環境服務機構的嚴重違法行為，實現了對第三方服務機構責任的跨領域整合和創新。另一方面，適應現代環境治理高度復雜化、廣泛專業化和深度社會化的特征的內在要求，改變第三方服務機構傳統上單純的“乙方”地位，而是充分認識到其已經深入到環境決策、執行、監測、評估的各個關鍵環節，是環境治理多元共治的重要力量，因此也應當承擔相應法律責任。草案中對第三方服務機構義務及責任的系統性規定，意味著環境法律責任體系正從傳統上關注排污者向覆蓋整個環境治理鏈條上的多元主體延伸和深化，反映了從“單中心治理”向“多中心治理”的轉變，體現了治理邏輯、制度功能與科學技術的高度融合，為規范環境服務市場、保障環境決策質量、提升環境治理效能奠定了基礎。同時，草案中相關規定也需要進一步地修改完善，更好地形成規制第三方服務機構的規則體系。這構成了我們認識生態環境法典編纂內在價值和重要意義的一個重要窗口。

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《國家檢察官學院學報》2025年第6期目錄

【主題研討——新興技術風險的刑法規制】

1.電信網絡詐騙犯罪中“掐卡”行為的定性分析

江溯

2.加密資產洗錢的規范內涵及其展開路徑

王一平

3.生成式人工智能犯罪的理解視域與刑法應對

馬永強

【中國檢察學自主知識體系構建】

4.中國檢察學自主知識體系之刑事檢察理論框架

王志坤

5.檢察調查核實權的類型化構建

李小猛

6.數字檢察的運行趨勢和發展規律

胡東林

7.數字賦能與檢察權運行

高通

【法學專論】

8.生態環境法典中第三方服務機構的體系化規制

陳海嵩

9.支持起訴制度的理論重構與實踐創新

韓靜茹

【涉外法治】

10.我國反跨境腐敗立法體系構建

周玉華

《國家檢察官學院學報》是最高人民檢察院主管、國家檢察官學院主辦的法學綜合性學術期刊，入選中文社會科學引文索引（CSSCI）來源期刊（2021-2022）、全國中文法律類核心期刊（2020年版）、中國人文社會科學核心期刊和最高人民檢察院檢察理論研究知名期刊。本刊以“立足檢察，面向法學學術前沿和整體司法實踐”為辦刊定位，以“大法學格局基礎上突出檢察特色”為欄目建構原則。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 宋思婕 張文碩

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