黃影：擔保國“剩余”責任的法律證成、具體適用及我國因應 | 武大國際法評論202506

【作者】黃影（天津外國語大學國際關系學院副教授，法學博士）

【來源】北大法寶法學期刊庫《武大國際法評論》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：“區域”資源開發活動中，擔保國和承包者的不法行為共同對“區域”造成損害時，擔保國應對承包者無法承擔的責任部分承擔“剩余”責任。人類共同繼承財產原則與填補責任缺口以確保“區域”損害得到充分賠償，共同構成擔保國“剩余”責任的法律基礎。雖然《海洋法公約》未明確規定這一責任形式，但本質上其與擔保國過錯責任的歸責原則并不違背。擔保國承擔“剩余”責任必須滿足一定條件，并遵循確保獲得充分有效賠償原則和國家責任形式原則。為防范“剩余”責任風險，我國應明確深海活動監管主體，完善深海法律體系，明確擔保國義務和責任；實施事前—事中—事后全過程監管；為承包者提供完善的金融和保險支持機制。

關鍵詞：擔保國；“剩余”責任；“區域”；開發活動；承包者

目次 一、問題的提出 二、擔保國承擔“剩余”責任的基礎 三、擔保國承擔“剩余”責任的條件 四、擔保國承擔“剩余”責任的形式 五、我國應對擔保國“剩余”責任風險的對策 六、結語

一

問題的提出

擔保國是《聯合國海洋法公約》（以下稱《公約》）附件三《探礦、勘探和開發的基本條件》明確使用的一個新概念。作為未來國際海底區域（以下稱“區域”）開發活動的重要參與者之一，擔保國承擔著非常重要的職能和作用。作為非國家實體的承包者，如自然人或法人等，無法直接承擔國際法上的義務，而必須取得一個或數個《公約》締約國的擔保，并具有該國國籍，或由擔保國或其國民有效控制，以確保其切實、有效地履行《公約》為其設定的各項義務。此外，承包者而非擔保國是直接從事“區域”內資源開發活動（以下稱“開發活動”）的主體，由于承包者的不法行為對“區域”造成損害，就應由其承擔責任。即使擔保國未履行義務的行為也共同導致破壞后果，兩者也不承擔連帶責任，其責任是相互獨立和平行的。因此，一旦承包者的開發活動對“區域”造成損害，由此產生的責任首先應由承包者承擔，在此情形下，擔保國如果已經履行了《公約》為其設定的全部義務，那么就無須承擔責任。但擔保國如果未履行義務，與承包者的不法行為共同導致“區域”損害，就會產生其與承包者的責任競合問題。那么，應如何在兩者之間分配損害責任？如果承包者無法完全承擔責任，是否應由擔保國承擔這部分責任？換言之，擔保國是否應對無法獲得承包者完全賠償的損害承擔“剩余”責任？如果應當承擔，那么形式為何？

迄今為止，無論是國際司法實踐，還是研究成果，均未專門涉及或研究擔保國“剩余”責任問題。國際海洋法法庭海底爭端分庭（以下稱“爭端分庭”）于2011年發表的國家對所擔保的自然人和實體在“區域”內活動的責任與義務的咨詢意見（以下稱“2011年咨詢意見”）簡要提及了擔保國的“剩余”責任，并認為《公約》第139條和相關國際文件中均不存在適用該責任的空間。此處盡管也使用了擔保國“剩余”責任的表述，但這與本文討論的“剩余”責任含義迥異。目前，國內外學者的相關研究成果較少，雖然已有學者關注到該問題，但僅在討論其他問題時順帶提及，并未對其法理基礎、法律內涵或具體適用展開全面和深入的論述。

從現實角度看，研究這一問題也具有極為重要的實踐意義。目前，我國擔保的承包者均為具有半官方性質的開發協會和國有企業。未來“區域”勘探開發技術和設備水平的不斷提升可能會使勘探開發活動的成本大幅降低，具備相應條件的社會和國外資本將涌入該領域，我國也可能成為符合《公約》規定條件的自然人或法人的擔保國。鑒于此，本文擬對擔保國承擔“剩余”責任的法律基礎、具體條件和形式等核心問題進行專門研究和探討，以彌補學界在這方面的研究空缺與不足，并在此基礎上，為未來我國應對可能產生的責任風險提供切實可行的建議。

二

擔保國承擔“剩余”責任的基礎

擔保國的“剩余”責任是指在承包者和擔保國均未履行《公約》為其設定的義務，從而對“區域”造成損害的情形下，由擔保國承擔的承包者無法承擔的部分責任。擔保國的“剩余”責任并非《公約》中的概念，目前也沒有任何一條規則規定擔保國應承擔這種責任。盡管如此，本文認為，作為《公約》“區域”制度基石的人類共同繼承財產原則，以及確保為“區域”損害提供充分、及時和有效賠償，為擔保國承擔“剩余”責任提供了法律基礎。

（一）人類共同繼承財產原則決定國家權利義務相統一

人類共同繼承財產原則是《公約》第十一部分確立的一項創新性的原則，構成整個“區域”制度的基石和核心內容，該部分的全部規定均圍繞著這一原則展開。該原則規定“區域”內資源的一切權利屬于全人類，任何國家或自然人或法人，均不應對“區域”內資源主張、取得或行使權利，除非依據《公約》規定取得這種權利。因此，開發活動必須為全人類的利益而進行，并由國際海底管理局（以下稱“管理局”）代表全人類對其進行管理、安排和控制，由此獲得的收益也應由全人類共享，并實現分配正義。為此，《公約》確立了開發活動的惠益分享機制，包括公平分配從開發活動中取得的經濟利益、技術轉讓、設立企業部、確立平行開發制度、對發展中國家的優惠待遇等。最早提出將人類共同繼承財產原則適用于“區域”的馬耳他駐聯合國代表阿維德·帕多（Arvid Prado）指出，“區域”應僅為和平目的使用，并由國際機構以全人類的名義，為全人類包括當代和未來人類的利益進行管理。這一主張確立了“區域”制度的普惠性基調，該原則也成為貫穿“區域”制度的一項基本原則。阿琳·賈克爾（Aline Jaeckel）認為，“區域”可使國家在六個方面獲得利益，即利益的重新分配、推動發展中國家的發展、資源供應、生態系統服務、科學知識、“區域”的其他用途等。在開發活動中，國家可能存在多重的身份疊加，并具有不同的法律地位。國家既可以單純是《公約》締約國，也可能作為承包者的擔保國間接參與開發活動，還可以作為承包者與管理局簽訂合同從而直接從事開發活動。無論處于何種地位，締約國均有權依據《公約》規定的惠益分享機制，從本國或本國承包者或者他國的開發活動中獲益。

同時，人類共同繼承財產原則納入《公約》的歷史進程也證實了其蘊含的權利義務統一性的內在要求。該原則在賦予締約國各項權利的同時，也為其設定了相應的義務。這既是踐行人類共同繼承財產原則的必然要求，也體現了《公約》序言中“便利國際交通和促進海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養護以及研究、保護和保全海洋環境”的總體目標和指導精神。對此，《公約》在第十一部分的相應章節中明確規定了締約國為實現這些目標應承擔的義務，如和平利用“區域”、適當顧及他國的權利和合法利益、海洋科學研究、轉讓科學技術、海洋環境保護、發展中國家的參與、分享從“區域”獲取的收益等，以切實保障作為人類共同繼承財產的“區域”以及全人類的整體利益。盡管爭端分庭在2011年咨詢意見中明確確定了過錯責任的歸責原則，而非與承包者承擔連帶責任，但從人類共同繼承財產原則所蘊含的權利義務統一性的角度看，擔保國既然是開發活動的直接或間接受益者，就必須對其不法行為導致的“區域”內資源和海洋環境的損害承擔責任，以確保獲得充分、及時和有效的賠償，避免由于承包者無法承擔責任而產生的責任缺口。

（二）填補責任缺口以確?！皡^域”損害得到充分賠償

填補責任缺口是擔保國應承擔“剩余”責任最主要和最重要的原因。在“剩余”責任的情形下，由于承包者無法承擔全部責任，同時《公約》又確立了過錯責任的歸責原則，因此，必然會產生責任缺口問題。2011年咨詢意見已提及“剩余”責任問題，并提出了解決問題的方案，即建立一項補償基金，在承包者無法承擔責任或無法承擔全部責任時，由基金提供補償，以避免出現責任缺口。然而，必須指出的是，2011年咨詢意見討論的背景和前提是，擔保國已經履行了義務，對損害的發生不承擔任何責任，或者雖然擔保國未履行義務，但其與發生的損害之間不存在因果關系。此時，如果承包者無法承擔責任，才可適用補償基金填補由于承包者無法承擔責任而導致的責任缺口。不同的是，在“剩余”責任的情形下，承包者和擔保國各自的不法行為共同造成了“區域”的損害，所以應首先由雙方承擔損害責任。盡管依據2011年咨詢意見，兩者的責任應是獨立而平行的，并不承擔連帶責任，但由于擔保國未履行確保義務或直接義務與承包者的不法行為共同導致損害發生的，擔保國和承包者應首先承擔最終的責任，而不能在存在雙方過錯的前提下，僅因為一方無法承擔責任就直接由環境補償基金進行補償以填補責任缺口。否則，就等同于將本應由擔保國和承包者承擔的責任轉嫁給整個國際社會承擔，這顯然是不公平、不合理的。

管理局公布的各個版本的《開發規章（草案）》中關于環境補償基金的目的和宗旨的規定也排除了由其直接進行補償的可能。《開發規章（草案）》第55條規定，環境補償基金的主要宗旨是為實施防止、限制或修復“區域”內活動對“區域”造成的任何損害、其費用無法從承包者或擔保國（視情況而定）回收的必要措施。其中的“視情況而定”主要包括兩種情況：第一，擔保國無過錯，如承包者無法承擔全部責任，則可由環境補償基金進行補償。第二，擔保國有過錯，則應由承包者與擔保國就各自過錯造成的損害分別承擔責任。因此，“區域”的損害首先應由承包者或擔保國承擔責任，只有在窮盡所有賠償方式和途徑，兩者仍無法完全賠償的情形下，才適用環境補償基金作為最后一道屏障。

（三）擔保國“剩余”責任不違反《公約》的規定

過錯責任是《公約》規定擔保國承擔責任的基礎，即不法行為與“區域”損害之間存在因果關系?！豆s》第139條和附件三第4條規定確立了擔保國的過錯責任，無論擔保國還是承包者，僅對由于自身不法行為而造成的損害承擔責任。擔保國的“剩余”責任并未脫離上述規定，而是仍然遵循過錯責任這一基礎性原則，其承擔責任的依據仍是不法行為對“區域”造成損害。不同的是，這種損害是擔保國和承包者共同的不法行為造成的，對于承包者無法賠償的損害，由擔保國承擔“剩余”責任。這并未違反《公約》確立的過錯責任的歸責原則。此外，由擔保國承擔“剩余”責任，既非由擔保國和承包者承擔連帶責任，也非實際上為擔保國設定嚴格責任。

第一，2011年咨詢意見明確否定了擔保國和承包者承擔連帶責任，指出兩者的責任是獨立而平行的。因此當造成“區域”損害時，承包者應首先對由于自身不法行為而造成的損害承擔責任，有權主張賠償損害的主體也應向承包者索賠，責任范圍限于承包者的不法行為造成的損害，而不能首先向擔保國提出賠償要求。因此，擔保國的“剩余”責任并不是要求其與承包者承擔連帶責任，而是一種補充責任。這種補充性體現在，其僅用以填補承包者無法承擔全部責任而出現的責任缺口。

第二，擔保國“剩余”責任也不同于嚴格責任。嚴格責任的產生適應了國際法中不加禁止行為造成損害的國際責任的發展，如外層空間開發、核能利用等，這些活動可能給國際社會帶來難以預料的危險，因此必須對行為國施加較為嚴格的責任，而不論是否存在過錯。這樣才能避免行為后果轉嫁給受害國或整個國際社會，從而更好地平衡行為者和國際社會的利益。目前，這一歸責原則已由國際公約明確予以采用，盡管數量非常有限，如1972年《空間物體所造成損害的國際責任公約》第2條規定：發射國對其外空物體在地球表面及對飛行中的飛行器所造成的損害，應負絕對的賠償責任。由于開發活動面對的是人類知之甚少的深海海底，造成的損害目前難以估量和預測，似乎有適用嚴格責任的必要。然而，擔保國畢竟并不實際參與開發活動，為避免其承擔過重的責任和負擔，《公約》和2011年咨詢意見已經明確確立了過錯責任的歸責原則，強調擔保國對其從事的不法行為造成的損害承擔責任，否則擔保國不承擔任何責任，從而排除了嚴格責任的適用。因此，擔保國承擔“剩余”責任也是在過錯責任的框架下適用，即要求擔保國和承包者共同的不法行為造成最終的損害，這是與嚴格責任最根本的區別。

此外，《公約》第304條“不妨礙條款”為擔保國“剩余”責任的確立預留了可能的空間。該條規定，《公約》關于損害賠償責任的條款不妨礙現行規則的適用和國際法中其他有關賠償責任的規則的發展。這說明，一方面，《公約》中的責任制度并非“自給自足”，而必須由外部規則予以補充；另一方面，《公約》也并非“凍結”或“固定”現有規則，而必須隨著國家責任規則的不斷更新，不斷吐故納新，并進行動態解釋，以適應不斷變化的國際社會現實。盡管擔保國“剩余”責任并未明確規定于《公約》之中，但其確立有較為合理的法律基礎，一旦予以確立，既可進一步充實和補充《公約》中的擔保國責任制度，也可不斷更新和完善擔保國責任的相關規定，以彌補可能出現的責任漏洞，構建更為全面、合理和完善的擔保國責任體系和制度。

三

擔保國承擔“剩余”責任的條件

歸根結底，擔保國“剩余”責任也是國家責任的一種，是擔保國基于違反國際法義務的行為而承擔的國際法上的責任，因此，首先應適用國際法中關于確定國家責任的一般歸責原則和規則。除此之外，管理局、擔保國和承包者在開發活動中形成的特殊法律關系也決定了擔保國承擔“剩余”責任還應符合一些特定的條件?？傮w上，擔保國承擔“剩余”責任應滿足以下三方面條件。

（一）擔保國和承包者共同的不法行為造成損害

1.擔保國和承包者共同實施不法行為

擔保國和承包者共同實施不法行為是其承擔“剩余”責任的關鍵前提，兩者缺一不可。如果擔保國未實施不法行為，則應由承包者單獨承擔責任；而如果承包者不存在不法行為，便無須承擔任何責任。具體而言，首先，擔保國“剩余”責任在本質上仍是國家責任，其確定也必須符合國家責任的認定標準。國際法委員會于2001年通過的《國家對國際不法行為的責任條款草案》（以下稱《國家責任條款草案》）確定了國家責任的兩個構成要件，即不法行為可歸因于國家和該行為違反國際義務。原則上，擔保國“剩余”責任的認定也應符合這兩個構成要件。

第一，不法行為歸因于擔保國，即擔保國或擔保國國家機關、授權行使擔保國政府權力的人或實體等實施了不法行為。此外，受擔保國指揮或控制的個人所實施的行為、擔保國確認其為本國的行為也可視為擔保國實施的行為。

第二，擔保國的行為違反了《公約》、1994年《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下稱“1994年《執行協定》”）和《開發規章（草案）》為其設定的國際法義務，即擔保國的行為違法。依據《公約》確立的過錯責任原則，如果不存在不法行為，擔保國無須承擔任何責任，這其中當然包括“剩余”責任。2011年咨詢意見對擔保國的責任與義務進行了詳細的闡釋，認為擔保國應承擔兩方面的義務，即確保義務和直接義務。對于前者，擔保國如果并未“采取一切必要和適當措施”，足以確保承包者履行其義務，則應對由此造成的損害承擔責任，擔保國如果已經履行該義務，即無須對由于承包者的不法行為造成的損害承擔任何責任。而對于后者，擔保國應對其未履行協助管理局、采取預防方法和最佳環境做法等義務而產生的損害承擔責任。

其次，擔保國“剩余”責任是在承包者無法承擔全部責任的情形下產生的，承包者的不法行為也是必要條件之一?！豆s》、1994年《執行協定》、《開發規章（草案）》和開發合同共同構成承包者國際法義務來源。雖然前兩者不直接規范和調整作為私主體的承包者的開發活動，但承包者既是實際從事開發活動的主體，還受到管理局和擔保國的雙重管理和規制，《公約》仍可通過規定締約國的義務和管理局的權力與職責，對承包者的義務產生間接影響。如《公約》第139條規定，締約國應有責任確保符合《公約》規定的自然人或法人所從事的“區域”內活動依照《公約》規定進行；第144條關于轉讓技術的條款規定，管理局和締約國應互相合作，以促進有關“區域”內活動的技術和科學知識的轉讓。1994年《執行協定》第5節b款更是明確規定管理局可以請所有或任何承包者及其擔保國提供合作，以便利企業部或聯合企業以及其他發展中國家獲得深海底采礦技術。這些規定雖然為締約國或管理局設置義務或職責，但最終仍需落實到承包者義務的履行上?！堕_發規章（草案）》和開發合同是承包者義務和責任最主要的法律淵源。此外，各締約國也逐漸啟動國內立法程序，為本國擔保的承包者設置了國內法層面上的義務與責任。

2.不法行為造成“區域”或跨界損害

損害的發生是擔保國承擔“剩余”責任的結果要件和觸發條件。換言之，如果“區域”并未遭受損害，擔保國或承包者就無須承擔任何責任，更遑論擔保國“剩余”責任，即使擔保國并未履行義務。因此，擔保國承擔“剩余”責任要求其不法行為對“區域”造成損害，并且這種損害是擔保國和承包者共同造成的?！豆s》和各勘探規章（或規章草案）等未明確規定損害的具體范圍，但從相關規定的內容可合理地推斷。如《公約》第1條關于“海洋環境的污染”定義，第145條關于海洋環境的保護的原則性規定。此外，2000年《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》（以下稱《多金屬硫化物規章》）、2012年《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》（以下稱《富鈷結殼規章》）和2013年《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》（以下稱《多金屬結核規章》）三份探礦和勘探規章以及各版本的《開發規章（草案）》均明確規定了何為“對海洋環境造成嚴重損害”。2011年咨詢意見也對此予以確認，并進一步拓展了造成損害的范圍。爭端分庭認為，由于擔保國的不法行為造成的相關損害包括對構成人類共同繼承財產的“區域”及其資源以及海洋環境的損害。據此推斷，擔保國不法行為造成的損害范圍應包括海洋環境、作為人類共同繼承財產的“區域”及其資源以及其他自然資源，包括“區域”上覆水域內的生物資源。此外，鑒于海洋整體性、流動性和立體性的特征，海洋環境的范圍不應局限于“區域”內，而是整個海洋環境。因此，損害還應包括由于擔保國和承包者共同的不法行為對沿海國管轄范圍內的海洋環境及其資源造成的跨界損害。

3.不法行為與損害之間存在因果關系

擔保國的不法行為與“區域”損害之間必須存在因果關系。具體而言，即擔保國和承包者的不法行為共同造成“區域”或跨界損害。雖然《公約》第139條第2款從未提及擔保國的“剩余”責任，但仍可認為其從整體上確定了擔保國責任的門檻條件之一，即擔保國不法行為與損害之間必須存在因果關系，如果無法證實這一因果關系，擔保國就無責任。但對于如何確定，無論是《公約》還是2011年咨詢意見均未涉及。本文認為，這種因果關系必須是直接的、真實的和可被證實的。首先，不法行為直接導致損害的發生。這種直接性不僅排除了除擔保國和承包者之外的其他主體的行為造成的損害，還限定了損害的范圍，即只包括不法行為導致的直接損害，而不包括間接損害。其次，這種因果關系必須是真實存在而非臆想的，即必須由充分、合法、科學的證據證實確實存在因果關系。

（二）承包者無法承擔全部責任

1.承包者范圍的擴大及其責任承擔

通常情況下，承包者是指與管理局直接簽訂勘探或開發合同的符合《公約》第153條第2款規定條件的實體，包括締約國、國營企業、自然人和法人等。在實際開發活動中，承包者可能基于經濟成本、科技水平和能力等因素的考量，通過簽訂合同將部分活動承包給第三方或雇用相關人員從事相應業務。依據2018年和2019年《開發規章（草案）》的規定，承包者除包括上述可與管理局直接簽訂開發合同的主體之外，他們的雇員、分包者、代理人及其為根據合同進行承包者的業務而雇用為他們工作或代他們行事的所有人員，也被視為承包者。這些人員在履行與承包者簽訂的合同時，如由于其不當行為或不作為而對“區域”造成損害，《開發規章（草案）》明確規定，應由承包者承擔責任。對于管理局而言，承擔責任的主體僅為與其簽訂開發合同的承包者，而非與承包者簽訂合同的第三方。因此，承包者承擔著第一位的責任，并可依據合同要求存在不當行為或不作為的第三方承擔違約責任。

2.窮盡所有可由承包者擔責的途徑

承包者是開發活動最主要、最直接的參與者和受益者，原則上首先應由承包者對其不法行為造成的損害承擔全部責任。因此，應窮盡作為第一責任人的承包者可以承擔責任的所有方式和途徑，如果承包者有能力全部承包其賠償責任，則不存在擔保國承擔“剩余”責任的可能。在審議申請書時，管理局將申請者的財務和技術能力作為重點的審查內容之一，以確保其具備充足和持續的償付能力。《開發規章（草案）》第13條明確規定，法律和技術委員會在評估申請者時，應確定其是否具有或是否可表明其具有執行工作計劃和履行開發合同所規定全部義務的財務和技術能力。

為進一步增強和補充申請者的償付能力，《開發規章（草案）》第13條第2款規定了強制保險義務，要求申請者必須獲得適當保險產品，以便依照良好行業做法進行風險融資。當承包者無力承擔責任時，作為轉移和分擔風險的方式和渠道，保險將對此承擔補充責任，補足承包者無力承擔的責任缺口。而在損害是由承包者雇用的第三方造成的情形下，也必須窮盡承包者和第三方擔責的所有方式和途徑，只有當兩者仍無法承擔全部損害責任時，才能由擔保國作為最后的責任主體，承擔“剩余”責任。

（三）排除管理局和其他主體的責任

《公約》附件三第22條明確規定承包者在進行業務時，若其不法行為造成損害，應承擔由此產生的責任，但應顧及有輔助作用的管理局的行為或不行為。依據《公約》規定，管理局的職能和作用是代表全人類行使對“區域”內資源的一切權利，按照《公約》規定及其制定的規則，安排、進行和控制“區域”內活動。為此，管理局對承包者的開發活動進行管理、監督和協調，其角色定位是管理者、監督者、協調者和利益分配者。管理局為履行這些職能，同時確保承包者的開發活動處于其管理和監督之下，也發揮協助和輔助承包者從事開發活動的作用。綜合《公約》關于管理局內部各個機關權力和職務的規定以及《開發規章（草案）》關于管理局、承包者和擔保國各自權利和義務的規定，管理局的輔助作用主要體現在管理、合作和協商等方面。如果管理局在這些輔助活動中未履行其職責，從而造成“區域”損害，則應由其承擔責任。因此，擔保國承擔“剩余”責任應排除管理局在輔助或協助開發活動中產生的責任。

四

擔保國承擔“剩余”責任的形式

（一）確定賠償責任形式的基本原則

1.確保獲得充分有效的賠償原則

擔保國“剩余”責任的根本目的在于確保“區域”受到的損害獲得充分賠償，因此，責任形式的確定也應符合這一目的。第一，應采用最直接和最迅速的形式。這是為了確保“區域”受到的損害能夠得到充分有效的賠償，防止由于怠于采取必要措施而使損害進一步擴大。第二，應綜合適用多種責任形式。如果單獨采用一種責任形式無法完全賠償損害，擔保國應同時承擔兩種或兩種以上的責任形式。第三，應采用對擔保國造成負擔最小的責任形式。擔保國承擔的“剩余”責任本應由承包者承擔，因此，在確?！皡^域”獲得充分有效賠償的總體原則下，應本著對擔保國造成最小負擔和影響的精神確定責任形式。這既體現了公平公正，同時也是基于提高《公約》締約國為承包者提供擔保的積極性的現實考慮，打消其承擔過重的賠償責任的擔憂和疑慮。

2.遵循國家責任形式原則

擔保國“剩余”責任在本質上仍是國家責任，不僅在構成要件方面應符合國際法上的國家責任的確定標準，在承擔責任的形式方面也應置于國家責任的普遍框架之下。換言之，該責任的承擔形式并非試圖在既定的國際規則之外創設新的規則，而是在調整和充實現有規則的基礎上實現擔保國責任與承包者無法承擔的賠償責任的銜接。這是決定性的前提條件和基本原則，擔保國“剩余”責任形式的確定不應也不能突破既定的國家責任形式。依據《國家責任條款草案》規定，國家責任形式可分為繼續履行被違反的義務、停止不法行為、保證不重犯、恢復原狀、賠償和抵償等。擔保國“剩余”責任形式也應在這一規范和原則的框架下予以確定。

（二）擔保國“剩余”責任的形式

以確定國家責任的規范和原則為基礎，并結合承包者無法承擔的責任形式，擔保國“剩余”責任的形式具體包括以下三種：

1.繼續履行義務

一般意義上的繼續履行義務是國家為了消除其自身不法行為導致的法律后果而承擔的責任，而擔保國繼續履行義務是代替承包者繼續履行其應履行但無法履行的義務。例如，《開發規章（草案）》第六部分關于承包者終止和關閉礦區活動的責任和行動中，如果承包者未按照良好行業做法、最佳環保做法、最佳可得技術和相關準則保持關閉計劃的實時性和適足性，并且擔保國也并未采取措施確保承包者正確終止和關閉開發計劃，從而造成海洋環境的破壞和損害，而承包者無法繼續履行義務或賠償損害時，為防止損害進一步擴大，擔保國應代替承包者繼續履行義務。

擔保國繼續履行義務必須具備實際可行性和價值性，否則就會為其設置過重的負擔或毫無意義。因此，首先，承包者本應履行的義務具有一定的持續性，這使得擔保國繼續履行義務具備事實可能性。其次，擔保國繼續履行義務對于保護、保全和恢復“區域”內海洋環境及其自然資源仍有意義和價值。

2.恢復原狀

恢復原狀是受害國基于責任國實施的不法行為而要求其首先承擔的責任形式，主要目的是使受害國恢復到不法行為實施之前的狀態，或消除責任國的不法行為所造成的后果。從效果上看，恢復原狀首先要修補和恢復責任國和受害國之間的法律關系，這是責任國承擔的最直接、首要的責任。相關司法實踐已確認了恢復原狀這一責任形式的首要地位。《國家責任條款草案》也首先規定了恢復原狀的責任形式。

對于開發活動造成的“區域”損害而言，恢復原狀可修復和彌補受損的海洋環境及其自然資源，恢復和養護“區域”內獨特的海洋生態環境和系統，有利于海洋自然資源的保護和可持續利用。因此，從彌補損失的角度看，恢復原狀是最理想的責任形式，無論是擔保國無法完全承擔恢復原狀的責任，還是無法承擔全部金錢賠償責任時，都應首選恢復原狀形式承擔“剩余”責任。盡管如此，恢復原狀并不適用于所有情形。依據《國家責任條款草案》第35條規定并結合擔保國承擔“剩余”責任的具體情形，適用恢復原狀應受到以下三方面因素的限制：

第一，恢復原狀必須實際可行。這一點對于開發活動而言尤為重要。因為受限于目前對“區域”的科學認知、開發技術能力和設備水平等因素，開發活動對“區域”內海洋環境及其資源造成的損害可能無法得到徹底修復和彌補，這使得擔保國承擔恢復原狀的責任在現實中和法律上都變得不可能。因此，有學者認為這種責任形式不應作為首要選擇，而應采用金錢補償作為主要責任形式。

第二，恢復原狀應遵循相稱原則，即如果擔保國為恢復原狀而承受的負擔與受害方因此而得到的利益完全不成比例，則不應采取此種責任形式。這是基于公平公正的考量。雖然擔保國承擔的是“剩余”責任，但其目的是在擔保國和承包者內部進行責任的公平分配，將兩者不法行為對外造成的損害限制在最低限度內，而非迫使擔保國承擔過重的負擔。因此，擔保國在“剩余”責任時，如果由此而承受的負擔遠大于受害方因此而得到的利益，則不應采取此種責任形式。

第三，《國家責任條款草案》中恢復原狀的定義范圍較窄，只需將受損狀態恢復到不法行為發生之前的狀態，而不包括不法行為實施后至采取補救行為前這一段時期內受害國遭受的損害的補償。因此，單純適用恢復原狀無法使受害國獲得充分補償，而一般需要與補償結合適用。

3.補償

補償是擔保國承擔“剩余”責任最主要、最普遍的形式。在適用順位上，《國家責任條款草案》將其置于恢復原狀之后，即如果損害無法以恢復原狀的方式得以賠償，則應由補償用以“彌補在資金上可以評估的任何物質損害或精神損害，包括可以確定的利潤損失”。擔保國采用補償承擔“剩余”責任通常是以金錢補償的方式，其范圍取決于承包者無法承擔的經濟損失范圍。

五

我國應對擔保國“剩余”責任風險的對策

自2001年中國大洋協會與管理局簽訂首份勘探合同以來，我國已成為三個承包者的擔保國，承擔著《公約》、1994年《執行協定》以及三個探礦和勘探規章為其設定的義務和責任。目前，我國擔保的承包者均具有半官方性質而非完全的個人承包者。隨著科技的進步和開發成本的降低，未來可能有越來越多的我國公民或法人從事開發活動，這將使作為擔保國的我國面臨更大的風險和挑戰。因此，我國要不斷完善國內法律、法規和行政措施，同時加大對其擔保的承包者的監管力度，對承包者的資質和能力提出更高的要求，并進行更嚴格的審查和監管。一方面，這是全面履行擔保國義務與責任的必要措施；另一方面，這也是確保承包者有適格的資質和能力從事開發活動，從根本上杜絕和避免擔保國承擔“剩余”責任的有效手段。對此，本文認為應從以下五方面采取綜合性和務實性措施，以應對擔保國可能面臨的“剩余”責任風險。

（一）明確深海活動監管主體

擔保國義務與責任必須由相應的國家機構履行和承擔，確立權責清晰、監管有力、運轉協調的監管主體是履行擔保國義務的首要工作?，F階段，已經制定國內立法的國家大多賦予特定的國家機構相應的監管職能，如積極進行海底資源立法的斐濟、湯加、圖瓦盧、瑙魯等小島嶼國家。我國自20世紀80年代開始深?；顒右詠恚形创_定專門、統一的監管主體。目前，自然資源部、國家海洋局、中國大洋協會和中國大洋事務管理局均在一定范圍內承擔著深?；顒拥谋O管職能，而這些機構彼此之間的職能未得到清晰界定或劃分。例如，長期以來，中國大洋協會承擔著對深?；顒舆M行監管的職能，同時還以國有企業的身份與管理局簽訂勘探合同，這種身份的疊加導致其法律地位混同重疊，因此，為避免承擔不利的法律后果，我國首先應明確權責清晰的專門監管主體，對承包者的資質和開發活動進行多角度、全方位和全過程的監管。

（二）完善深海法律法規體系

2011年咨詢意見發表后，我國為積極履行擔保國義務與責任，制定并實施了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》（以下稱《深海法》），為規范和調整中國公民、法人或其他組織從事“區域”內資源勘探和開發活動提供了明確的法律依據和保障。此外，國家海洋局也公布了一系列行政規章，如《深海海底區域資源勘探開發許可管理辦法》（以下稱《許可管理辦法》）等。從立法角度看，我國已經形成了以《深海法》為核心、以海洋局發布的行政規章為補充的規制深海海底區域資源勘探開發活動的法律體系?，F階段，中國承包者在其承包區域內安全、順利、有序和合法地進行探勘活動證實了現行法律法規體系能夠滿足調整和規制的現實需要。然而，必須清醒地認識到我國的深海法律體系仍處于初步構建階段，其中與開發活動密切聯系的關鍵內容尚未經受實踐的檢驗。

結合目前我國的開發現狀、立法需求和管控能力，可采取以下三方面措施進一步完善深海立法：首先，細化現有法律規定。在不斷吸收和納入《公約》、1994年《執行協定》和各項規章（草案）規定的基礎上，逐步實現《深海法》規定的全面化、具體化和精細化。其次，充實相關法律制度。不斷補充《深海法》中缺失的法律制度，如擔保國、承包者保證金、爭議解決方式等，以填補現行法律制度的漏洞。最后，多維度完善法律體系。從橫向和縱向兩個維度實現相關法律法規體系內部的協調以及《深海法》與《海洋環境保護法》《環境影響評價法》《公司法》《外商投資法》等法律外部的協調和統一，構建和完善以“專門法律—行政法規—行政規章”為主體的海洋資源開發法律法規體系，并保障相關法律適用上的統一。

（三）明確擔保國義務與責任

《深海法》并未直接使用擔保國這一稱謂，也并未直接規定其義務與責任?！对S可管理辦法》雖然進一步加強了《深海法》的具體化和可操作性，但也并未涉及擔保國問題。有學者認為這是為避免與國內民法中的擔保制度相混淆、結合中國實際而采取的靈活變通做法。未來開發主體的多樣化將打破現有的單一主體格局，越來越多符合《公約》規定的法人、自然人都可能參與其中，這也將越來越凸顯明晰擔保國義務和責任、實現開發主體和擔保國法律地位剝離的必要性。因此，我國可在明確深?；顒颖O管主體之后，在適當階段修訂《深海法》，增加擔保國制度的相關規定。對此，應遵循《國家責任條款草案》確定的一般原則和規則，并借鑒其他國家最新立法實踐和經驗，具體規定承包者的義務和責任，擔保國的職權和義務、法律責任等關鍵內容。

（四）實施事前—事中—事后全過程監管

完善的法律規定和制度必須得到落實才能發揮其治理和規制的效能，因此，必須加強行政執法和監管力度，實施事前、事中和事后的全過程監管，這既是2011年咨詢意見闡釋的擔保國義務與責任的重要內容之一，也是從源頭上消除擔保國承擔“剩余”責任可能性的必要措施。

1.強化事前審查

嚴格、規范和全面的事前審查是為了確保承包者切實具備從事“區域”資源開發活動的資質和能力?！渡詈７ā访鞔_規定了承包者在向管理局申請從事開發活動前，應當向國務院海洋主管部門提出申請，并提交相應材料，以獲得擔保，同時應審查其開發活動是否符合國家利益以及是否具備資金、技術、裝備等能力條件。為向申請者提供更明確和詳細的開發許可審批程序指引，自然資源部公布了《深海海底區域資源勘探開發許可審批事項服務指南》，其中列明了申請者應提交的具體材料目錄，自然資源部大洋辦（中國大洋事務管理局）對申請材料進行審查，并作出決定。自然資源部大洋辦應對其中涉及申請者資質能力的資料進行重點審查，包括形式審查和實質審查，以確保開發活動確有合法、充分的資金支持，并具備商業可行性。這既能保證承包者有足夠的財力對其不法行為造成的損害進行賠償，也是避免和防止擔保國承擔“剩余”責任的經濟保障。

2.全面事中監管

對承包者在開發活動進行中的各項行為進行全面監管要求擔保國綜合采取多種行政執法措施，并配合和協助管理局進行管理和規制。因此，擔保國應全面了解和掌握承包者的開發活動，定期或適時進行現場檢查，對承包者的違法行為依法采取行政強制措施或進行行政處罰?！渡詈７ā穼Υ诉M行了原則性的規定，《許可管理辦法》并未進一步細化。對此，我國需要在目前現有法律規定和制度的基礎上，隨著開發活動的不斷展開和推進，逐步提高《深海法》的可操作性和實用性，以確保其得以真正的貫徹實施。一是在現有深海法律體系的框架下，制定單獨的《深海海底區域資源勘探開發監督管理辦法》（以下稱《監督管理辦法》），作為與《許可管理辦法》等結合適用的補充性行政規章，對承包者的開發活動進行全過程監管，以細化和補充《深海法》的原則性規定。二是《監督管理辦法》應對承包者的監管內容、方式、程序、標準和法律后果作出明確的法律規定和制度安排，一方面應注重現實中的可操作性和可執行性，既可為承包者提供明確具體的行為指引，也可在擔保國和承包者之間形成良好互動，實現信息通暢交流。另一方面要明確監管涉及的主要和關鍵內容，具體應包括承包者定期報告其合同履行情況、現場檢查的內容和程序、應急管理制度的內容和執行、海洋環境保護的具體措施等。三是詳細規定對違法行為的行政處罰。明確承包者違法行為的法律后果從而敦促其嚴格、積極履行義務，也可增強其對自身行為后果的可預測性。

3.完善事后管理

《開發規章（草案）》明確規定，承包者應按照良好行業做法、最佳環保做法、最佳可得技術和相關準則保持關閉計劃的實時性和適足性。同時，承包者應將關閉計劃提交管理局以供審議，甚至在開發活動停止之后，承包者仍應在最終關閉計劃規定的期限內繼續監測海洋環境，并進行最終執行情況評估。因此，承包者終止和關閉開發活動也應納入擔保國的監管范圍之內。換言之，擔保國應確保承包者安全、徹底結束開發活動，避免開發活動終止之后仍持續對“區域”造成損害。目前，我國《深海法》未對承包者關閉計劃作出明確規定。為填補這一立法空白，可通過兩種途徑解決：一是修訂《深海法》，對承包者終止開發活動之后應承擔的各項義務作出原則性規定。二是由《監督管理辦法》詳細、具體地規定承包者制定關閉計劃的義務、執行標準和程序、風險評估、監測結果、應急管理措施和關閉方式等內容。

（五）建立完善的金融和保險支持機制

雄厚和完善的資金支持可確保承包者在面對索賠時具備充足的償付能力，以避免將活動風險轉移給擔保國。承包者本身的經濟實力是從事開發活動的基本前提和基礎，而金融支持和保險保障也可提供重要的外部支撐和補充。這既可增強承包者的賠償能力，也能減少擔保國承擔“剩余”責任的可能，增強其為承包者提供擔保的信心。

1.拓寬金融支持渠道

為承包者提供金融支持是“區域”資源開發活動資金鏈條上的重要一環。一方面可通過補足承包者資金方面的缺口，防止其由于資金短缺而無法從事開發活動，以打消其顧慮，推動越來越多的適格承包者參與其中。另一方面，也可補強承包者的償付能力，確保其有足夠的資金對其自身不法行為而造成的損害承擔賠償責任。對此，我國可采取以下三方面具體措施：首先，鼓勵和推動國內商業銀行為承包者提供專門貸款，在貸款金額和利率、償還期限和方式等方面為其提供優惠或便利條件。其次，由于“區域”資源開發活動面臨著比陸地資源開發更大的風險，國內一般商業銀行可能對此有所顧慮，擔心承包者無法從開發活動中獲利以清償貸款。對此，我國可成立專門的海洋開發銀行，以拓寬金融支持渠道，將專門針對承包者發放貸款作為其業務內容之一。在這方面，我國已經作出了有益的探索。2019年8月，《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》明確提到“探索設立國際海洋開發銀行”，為承包者提供專門的融資途徑。最后，為承包者提供多樣化融資服務。針對開發活動的特殊性，為承包者量身定制特色金融服務，打造多渠道、多層次的多樣化融資服務平臺。如允許承包者以其對“區域”內資源的所有權或開發權利或預期收益作為擔保物，設立抵押權或質權等，作為獲得融資的保證。

2.增加保險保障力度

充分、有效的保險是對承包者償付能力的有力保障和補充，以實現風險共擔或風險轉移。承包者在開發活動開始前必須獲得令管理局滿意的、財務健全的保險人的保險，并始終維持具有充分效力和作用的保險。鑒于開發活動的特點，保險人往往對此心存顧慮而拒絕提供保險服務，以致承包者即使有充足資金，也可能由于缺少適合的保險人而無法從事開發活動。我國可從以下三方面采取增加保險保障力度的措施：首先，推動和鼓勵保險公司為承包者提供專門保險，為打消保險公司的疑慮和擔憂，可向其注資、提供低息貸款等融資渠道，并約定保險公司將其專款專用，專門用于向承包者提供保險服務，以增加保險公司的資金和信心。其次，考慮到如果每個保險公司單獨提供保險服務可能面臨的現實障礙，可由不同保險公司對承包者進行共同保險，充分利用多個保險公司的資金形成合力，共同承擔承包者無法完全承擔賠償責任的風險。最后，按照和保險公司簽訂的保險合同約定的保險費率，承包者無法從保險公司獲得全部賠償，那么對于無法獲得賠償的部分，可允許承包者與其他保險公司簽訂再保險合同，以彌補賠償責任的缺口，確保承包者能夠從保險公司獲得全部賠償。

3.建立國內補償基金

除金融支持和保險保障之外，吸收和利用社會資本為承包者提供資金支持也是一種非常重要的融資渠道。盡管承包者在《公約》締約國的擔保下從事開發活動，并且具有明顯的商業屬性，但“區域”資源開發活動的最終受益人是全人類，關涉整個人類的福祉和利益。因此，擔保國固然應當承擔“剩余”責任，也不能忽視社會資本在增強和補充承包者賠償能力方面的作用，這也是人類共同繼承財產原則的應有之義。對此，我國應積極鼓勵和引導社會資本，如私人或企業資金、社會捐贈、海洋環保基金等參與開發活動，通過建立開發活動社會性補償基金的形式，對承包者無法承擔的損害提供社會支持，同時也可減輕擔保國的負擔。

六

結語

在實際啟動“區域”開發活動的可能性與現實性不斷增強的趨勢和背景下，擔保國承擔的責任的重要性愈加凸顯。盡管《公約》并未明確規定擔保國“剩余”責任這一形式，但其仍具有現實基礎，是填補承包者責任缺口、確保受到開發活動破壞的“區域”海洋環境及其資源得以充分有效補救的重要保障方式。然而，確立擔保國“剩余”責任的目的，并非試圖為擔保國施加額外的或過重的負擔，而是為了推動和敦促擔保國積極、全面、切實和有效地采取多種措施履行其責任與義務，以避免承擔這一責任。

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《武大國際法評論》2025年第6期目錄

【海洋法研究】

1.擔保國“剩余”責任的法律證成、具體適用及我國因應

黃影（ 1 ）

2.美國單方面授權開采“區域”礦產資源的國際不法性、影響及應對

徐悠（ 19 ）

3.論國際海洋法法庭全庭咨詢管轄權限的國際法基礎困境

巨少軍（ 36 ）

【外空法研究】

4.反措施制度在外空軍事對抗活動中的適用問題

王國語、劉佳琦（ 59 ）

5.與外空活動有關的安全區規則：謬誤與爭議

高國柱、高嵐（ 77 ）

【專論】

6.論公法域外管轄的原則與限度

——以美國出口管制法為切入

王惠茹（ 95 ）

7.適用不干涉原則規制信息行動的法律問題及中國因應

韋欣妤（ 116 ）

8.海牙管轄權項目的溝通機制條款談判及其啟示

張心顏（ 134 ）

《武大國際法評論》2025年總目錄

（ 157 ）

《武大國際法評論》是武漢大學主辦，國家高端智庫、教育部人文社會科學重點研究基地——武漢大學國際法研究所編輯的國際法學理論期刊?！段浯髧H法評論》以集刊形式創始于2003年，2017年起改以雙月刊出版發行，是我國少數專注國際法領域的連續出版物之一。2008年入選“中文社會科學引文索引”（CSSCI）來源集刊，2019年入選CSSCI擴展版來源期刊（2019-2020）。

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責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩 宋思婕

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