社區(qū)“小支點”如何撬動城市治理“大杠桿”？

來源 | 人民論壇網(wǎng)-國家治理雜志

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1月16日出版的《求是》雜志發(fā)表習近平總書記的重要文章 。“十五五”規(guī)劃建議提出：“深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化?！?城市管理進社區(qū)，把城市管理工作在基層做實做細，全面提升社區(qū)居民的獲得感、幸福感、安全感，是貫徹落實黨的二十屆四中全會精神的重要舉措。如何讓城市管理真正走進社區(qū)，實現(xiàn)以社區(qū)“小支點”撬動城市治理“大杠桿”？推薦閱讀。

實踐價值

城市管理進社區(qū)，實現(xiàn)城市管理與基層治理統(tǒng)籌融合，是城市基層治理現(xiàn)代化的重要舉措，是城市管理服務資源下沉的具體體現(xiàn)，也是解決群眾急難愁盼問題的現(xiàn)實抓手。推進城市管理進社區(qū)，實現(xiàn)城市管理由被動管理向主動服務、由粗放管理到精細治理的轉變，激活基層治理的“神經(jīng)末梢”，具有重要的實踐價值。

城市基層治理現(xiàn)代化的重要舉措。習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！背鞘惺乾F(xiàn)代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間。截至2024年底，全國城鎮(zhèn)常住人口為?9.435億人，全國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到?67%?。城市化快速推進，導致城市管理問題在基層多發(fā)高發(fā)，居民對快速解決問題的要求也越來越高。城市治理，重在基層，貴在精細。如何在城市基層治理中更加注重治理投入、以人為本、統(tǒng)籌協(xié)調，實現(xiàn)人居品質明顯提升、治理水平大幅提高，是亟須破解的實踐難題。健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，把新時代“楓橋經(jīng)驗”融入城市基層治理，及時把矛盾糾紛化解在基層，需要打通城市治理的“最后一公里”。例如，近年來四川成都市城管執(zhí)法系統(tǒng)積極探索創(chuàng)新城市管理方法，以協(xié)助社區(qū)增強城市管理和服務能力為目的，持續(xù)開展城管執(zhí)法進社區(qū)活動，服務經(jīng)濟建設、服務人民群眾，提升社區(qū)管理水平，夯實城市治理現(xiàn)代化基礎。推進城市管理進社區(qū)，將專業(yè)的事交給專業(yè)的人干，發(fā)動居民參與共建，推動城市管理由被動管理向主動服務，能夠有效提升城市基層治理的科學化水平。

管理服務資源下沉的具體體現(xiàn)。習近平總書記指出“要推動城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉”，強調“整合審批、服務、執(zhí)法等方面力量，面向區(qū)域內群眾開展服務”。社區(qū)作為城市治理的基本單元和居民生活的重要家園，是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務群眾的“神經(jīng)末梢”。當前，有的社區(qū)存在服務能力欠佳、人員配置不足、基礎設施較差等問題。提升社區(qū)治理效能，破解社區(qū)權小、責重、人少、事多的“小馬拉大車”現(xiàn)實困境，需要推動政府服務、管理力量、社會資源等向基層社區(qū)傾斜配置。統(tǒng)籌推進城市管理和社區(qū)治理，促進“城管網(wǎng)格”與“社區(qū)網(wǎng)格”深度融合，推動“社區(qū)吹哨，城管到位”，是提高城市管理服務可及性的重要舉措。例如，江蘇張家港市科學搭建“城管進社區(qū)”網(wǎng)格框架，通過“常駐、輪駐、巡駐”等方式，推動城市管理力量下沉、重心下移、服務下傾，實現(xiàn)社區(qū)進駐全覆蓋，同時積極引導社區(qū)居民、社會組織、志愿者等參與社區(qū)城市管理，實現(xiàn)人在社區(qū)、心在社區(qū)、業(yè)務在社區(qū)，促進城市管理工作提質增效。城市管理進社區(qū)，讓城管力量下沉一線，以“治理、技術、資源”實現(xiàn)城市社區(qū)治理賦能提質，讓城市管理在社區(qū)“看得見、摸得著”，推動城市管理由懸浮狀態(tài)向嵌入狀態(tài)轉變，是提升社區(qū)治理效能的現(xiàn)實要求。

解決群眾急難愁盼問題的現(xiàn)實抓手。中國式現(xiàn)代化，民生為大。黨和政府的一切工作，都是為了讓老百姓過上更加幸福的生活。城市管理作為一項系統(tǒng)工程，一頭連著發(fā)展，一頭連著民生。面對群眾的新期待、新要求，解決好群眾的急難愁盼問題，城市管理部門需要持續(xù)創(chuàng)新工作方式，實現(xiàn)群眾“苦惱”從無處下手到有效解決。城市管理進社區(qū)，不僅需推動城管執(zhí)法延伸，而且要注重城市管理服務下沉。例如，北京市持續(xù)開展“城管服務進社區(qū)”系列活動，讓城市管理力量深入社區(qū)，及時發(fā)現(xiàn)和解決人民群眾急難愁盼問題，通過“接訴即辦”與“未訴先辦”，實現(xiàn)“事事有回音、件件有落實”，切實將各種矛盾化解在基層。城市管理進社區(qū)作為“執(zhí)法下沉、服務前移”的工作載體，將城市管理領域涉及市容環(huán)境、綜合執(zhí)法、垃圾分類、綠化管理、停車秩序、供熱供氣供水等方面管理與服務融入社區(qū)治理，推動城市管理由粗放管理到精細治理的轉變，能夠更好地解決好社區(qū)居民的操心事、煩心事、揪心事。

在長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心召開的立法征詢會現(xiàn)場。新華社記者 劉穎 攝

現(xiàn)實障礙

城市管理進社區(qū)，強調宣傳、執(zhí)法、服務資源下沉，政府、市場、社會多方協(xié)同，制度、機制、技術三維耦合，把城市管理的“辦公室”搬到社區(qū)一線，打破管理與服務脫節(jié)的壁壘，有效縮短城市管理與民眾之間的距離，打通城市管理的“最后一公里”，實現(xiàn)“居民有需求，城管有回應”。目前城市管理進社區(qū)工作還處于探索階段，還存在著體制不順、機制不暢、保障不力等現(xiàn)實障礙，影響到城市管理進社區(qū)的高質量實施。

職責不清，影響社區(qū)管理目標達成。目前，城市管理進社區(qū)，大都存在條塊沖突的問題。從“條”的角度看，社區(qū)的城管所是社區(qū)工作站的內設機構，社區(qū)工作站又是街道辦設在社區(qū)的工作平臺，因此社區(qū)的城管所在縱向上服從城管部門的安排，具有“條”的屬性。從“塊”的角度看，“城管在社區(qū)”的大量資源投入來自社區(qū)，很多任務都需服從社區(qū)安排，社區(qū)的城管所因而也具有“塊”的屬性。作為上級城管部門的下級，意味著社區(qū)的城管所屬性上歸屬于行政系統(tǒng)，社區(qū)的城管所必須接受上級城管部門的縱向指令。作為社區(qū)的一個服務部門，意味著社區(qū)的城管所不得行使行政檢查權、行政強制權和行政處罰權等行政權力，只能依靠社區(qū)城管員的勸導實現(xiàn)管理目的，這就導致相關城市管理目標難以達成。社區(qū)城管所的設立初衷是實施管理關口前移，提高城市管理效能，但是機構性質的模糊性與沖突性，導致“城管在社區(qū)”的機構運行出現(xiàn)“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的局面。

機制不暢，影響社區(qū)管理效率提升。城市管理進社區(qū)的高效運轉需要工作機制的有效促進。從目前的實踐運行來看，城市管理進社區(qū)的協(xié)調聯(lián)動、責任履行以及社會參與等工作機制都還有待完善。只有實現(xiàn)基層治理中權、責、能的科學配置，才能真正提升基層治理的活力、動力與效力。當前，“大城管”格局尚未形成，城市管理各部門難以做到權責一致、信息互通、協(xié)作通暢，工作會商、對接聯(lián)絡、聯(lián)席會議等多部門協(xié)調聯(lián)動工作機制，還不能高效運行。由于社區(qū)無力牽頭、責任分工不明等原因，開展日常監(jiān)督管理、專項檢查、行業(yè)整治等活動中發(fā)現(xiàn)的問題，難以做到快速處置，未能實現(xiàn)城市管理“件件有著落、事事有回音”的治理標準。從各地城市管理進社區(qū)的實踐來看，除社區(qū)城管員外，其他社區(qū)成員參與社區(qū)城市管理的積極性和主動性不高，在城管領域中有影響力的社區(qū)義工組織數(shù)量也較少，總體上對城市管理的參與程度仍待進一步提高。

保障不力，影響社區(qū)管理資源配置。城市管理進社區(qū)改革是一項系統(tǒng)工作，需要多方面的資源投入。城市管理進社區(qū)改革的資源保障，主要包括人力保障、資金保障和設備保障三個方面。從人力保障來看，社區(qū)的城管所主力人員是社區(qū)聘請戶籍居民作為社區(qū)城管員，輔之以一些兼職人員、義工。由于缺乏嚴格的專業(yè)性分工，大量社區(qū)城管員名義上是專職，實際上卻成了社區(qū)工作站的“勤雜工”，工作頭緒繁雜使其難以履行城市管理職責。還有的社區(qū)沒有組建專職城管人員隊伍，日常城管工作移交給物業(yè)公司。從資金保障來看，大都采用社區(qū)自籌、街道扶持、區(qū)財政專項補貼的辦法，以社區(qū)自籌為主。對于集體經(jīng)濟較強的社區(qū)來說，這個辦法相對可行。對于集體經(jīng)濟薄弱的社區(qū)而言，在上級專項經(jīng)費投入遠遠不夠的情況下，城市管理進社區(qū)工作的開展難以得到有效保障。從設備保障來看，大部分社區(qū)城管所都配備了一定的工作設備，如辦公室、電腦、電話、工作車輛、照相機及社會張貼欄等。但一些社區(qū)城管所的設備較為簡陋，現(xiàn)代信息技術設備匱乏，與城市管理現(xiàn)代化的要求相差較遠。

小朋友們在江寧路街道社區(qū)的“寶寶屋”內玩耍。新華社記者 劉穎 攝

優(yōu)化路徑

提高城市精細化、科學化、智能化管理水平，需要扎實推進城市管理進社區(qū)工作。當前，需要明確職責定位、優(yōu)化工作機制、強化資源保障，提升城市管理的時效性和便捷性，進而提升社區(qū)居民的獲得感、幸福感和安全感。

• 明確職責定位，讓管理力量強起來

按照“四進社區(qū)”要求，明確城市管理進社區(qū)的內容。所謂“四進社區(qū)”，就是宣傳進社區(qū)、執(zhí)法進社區(qū)、服務進社區(qū)、管理進社區(qū)，推動城市管理融入社區(qū)、根植社區(qū)、服務社區(qū)。推動“城管進社區(qū)”工作清單式管理，鼓勵各地在共性清單基礎上，因地制宜實施個性化管理。定期梳理社區(qū)需求，加強需求和供給的精準對接，動態(tài)調整“城管進社區(qū)”的工作清單。實施城管進社區(qū)公示制度，聚焦群眾需求，規(guī)范工作流程，能解決的問題立即解決，不能現(xiàn)實解決的問題上報主管部門協(xié)調解決。

按照“一所多能”定位，明確社區(qū)城管所的職能。社區(qū)城管所的主要職能包括，協(xié)助開展城市管理法律法規(guī)及政策的日常宣傳引導工作，收集、匯總轄區(qū)居民涉及城市管理問題的意見、建議，履行社區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生責任，進行市政公用設施管理，協(xié)助城管執(zhí)法部門做好轄區(qū)范圍內的相關執(zhí)法工作，教育、勸改違反城市管理規(guī)范的輕微違法行為。

按照“雙重管理”模式，整合條塊資源，破解基層執(zhí)法力量“散、弱、慢”難題。社區(qū)城管所的人員，由社區(qū)工作站負責日常管理，業(yè)務上受上級城管執(zhí)法部門的指導，實現(xiàn)“崗位在社區(qū)、服務在基層”。部分執(zhí)法人員實行雙向任職或交叉管理，從而促進“條”與“塊”的深度融合。

• 健全工作機制，讓管理思路活起來

完善協(xié)同聯(lián)動機制。樹立“大城管”理念，將城市管理進社區(qū)工作升格為政府調度落實的重點工作，針對城市管理中跨部門權責不清、協(xié)調不暢的痛點，強化統(tǒng)籌調度與協(xié)同攻堅，著力解決“看得見卻管不著”的難題。按照“協(xié)同化”思路，構建針對社區(qū)城管工作的溝通協(xié)作機制，推動召開相關職能部門、街道辦、社會組織、社區(qū)城管所代表參加的聯(lián)席會議，商議城市管理進社區(qū)工作過程中出現(xiàn)的各種問題的解決措施。按照“聯(lián)動化”要求，打破部門壁壘，嘗試構建相關管理部門聯(lián)動機制以解決城市管理中取證難、處罰難、執(zhí)行難的問題。

強化責任履行機制。按照“敏捷治理”要求，全面推行“社區(qū)吹哨，城管到位”，優(yōu)化城市管理問題處理流程，形成城市管理問題解決的快速響應處理機制。按照“精細治理”要求，強化“城管網(wǎng)格”與“社區(qū)網(wǎng)格”的對接合一，在城市管理無盲區(qū)的前提下，加強重點區(qū)域的巡查力度和密度。按照“數(shù)字治理”要求，提升城市管理的基層數(shù)字化治理水平和能力，以群眾訴求為導向，通過機制設計賦予社區(qū)城管所自下而上的呼叫權，基于數(shù)字平臺的全周期管理，實現(xiàn)各類社區(qū)城市管理問題的高效處置。

實行社會參與機制。在建設專職化社區(qū)城管員隊伍的同時，調動社區(qū)居民參與的積極性，吸納積極分子參與社區(qū)城市管理綜合執(zhí)法的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評估的全過程。大力培育發(fā)展城管社會組織、城管義工組織，借助社會組織、義工組織平臺開展多種多樣的活動。構建居民參與社區(qū)城市管理的網(wǎng)絡和路徑。制定城市管理進社區(qū)的工作績效評價標準與工作行為監(jiān)督制度，設置評議監(jiān)督臺賬，構建科學合理的評價體系，主動接受社區(qū)居民、各界代表評議，形成上下結合、內外互補的全方位評價與監(jiān)督體系，精準識別問題，持續(xù)優(yōu)化整改。

• 強化資源保障，讓管理質量高起來

構建“財政為主、社區(qū)為輔、基準差異”的財政保障體系。城市管理屬于政府的公共服務、社會治理職能。建議制定并落實財政專項補貼政策，為社區(qū)城管工作的長期有效運轉，提供制度化的公共財政扶持，讓公共財政投入成為社區(qū)城市管理最重要的經(jīng)費投入渠道。把城市管理進社區(qū)工作，納入各級政府的年度經(jīng)費預算，制訂不同層級對社區(qū)城市管理工作經(jīng)費分擔的合理比例，逐漸降低社區(qū)承擔的份額?？紤]社區(qū)區(qū)位和類型、社區(qū)人口規(guī)模和密度、區(qū)域面積的大小與形狀等因素，合理設立財政補貼基準。

構建“專兼結合、結構合理、素質優(yōu)良”人員保障體系。適當增加基層專職執(zhí)法人員的數(shù)量，并下沉到社區(qū)城管所。通過專業(yè)化、專職化改革，持續(xù)增強社區(qū)在城市管理、矛盾調解等領域的實戰(zhàn)能力。嚴格控制、逐漸縮減社區(qū)城管員兼職比例，并隨城市管理執(zhí)法體制改革逐步調整。提高社區(qū)城管員的職業(yè)素養(yǎng)，加強工作作風與工作紀律建設，強化日常行為管理，樹立社區(qū)城管隊伍的社會權威。

構建“全域感知、智能決策、協(xié)同聯(lián)動”技術保障體系。城市管理進社區(qū)，要與城市管理數(shù)字化轉型同步推進，通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”全面提升城市管理智能化水平，將社區(qū)作為城市數(shù)字化治理的應用場景，精準化解城市生活的痛點難點。

上文略有刪減

選自 | 《國家治理》雜志 2025年第24期

原標題 | 高質量推動城市管理進社區(qū)工作

作者 |四川大學公共管理學院副院長、教授、博導范逢春

新媒體編輯 | 常宇峰

原文責編 | 張宏莉