“十四五”城市更新發(fā)展總結(jié)與“十五五”展望

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2019年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升”。2020年，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。“實(shí)施城市更新行動(dòng)”首次寫入我國五年規(guī)劃，其重要性提到了前所未有的高度。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報(bào)告，住建部在21個(gè)市（區(qū)）開展第一批城市更新試點(diǎn)工作。2022年，從中央到各地城市更新政策密集發(fā)布，不斷為城市更新的開展構(gòu)建良好的政策環(huán)境。2023年，從全國到各地的城市更新政策數(shù)量達(dá)到近幾年高峰，推動(dòng)我國城市更新更高質(zhì)量發(fā)展。2024年，從中央到省級再到地級市城市更新政策持續(xù)發(fā)布，規(guī)模仍保持近幾年高位水平，推動(dòng)我國城市更新政策體系不斷完善。2025年，中辦、國辦印發(fā)城市更新專項(xiàng)文件，是迄今為止最高規(guī)格的專項(xiàng)政策文件，將城市更新提高到國家戰(zhàn)略高度，全國層面城市更新政策規(guī)模維持較高水平。本報(bào)告系統(tǒng)梳理2025年初以來中央及地方出臺(tái)的城市更新相關(guān)政策，提煉全國城市更新行業(yè)發(fā)展特征，總結(jié)“十四五”全國城市更新發(fā)展成就，同時(shí)展望“十五五”城市更新發(fā)展趨勢，為相關(guān)主體參與城市更新業(yè)務(wù)提供參考。

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2025年全國城市更新政策發(fā)展特征

回顧過去幾年城市更新的政策變遷，2021年，住建部提出“防止大拆大建”，引導(dǎo)城市更新更好兼顧留改營模式，各地城市更新政策出臺(tái)也更加注重留改。2022年，城市更新政策更加強(qiáng)調(diào)有序、落地，無論是中央層面的政策還是地方層面的政策均更加強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)市場主體的積極性。2023年，國家層面的城市更新政策更多與穩(wěn)增長相結(jié)合，特別是圍繞推進(jìn)超大特大城市城中村改造自上而下進(jìn)行全面性部署，各地的政策更加注重發(fā)揮政府統(tǒng)籌、市場運(yùn)作的基本原則。2024年，城市更新整體政策導(dǎo)向除了保持與穩(wěn)增長、促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需相結(jié)合的態(tài)勢外，進(jìn)一步與房地產(chǎn)市場去庫存更加有效協(xié)同。中央相關(guān)重要會(huì)議、相關(guān)中長期發(fā)展安排均將城市更新作為下階段實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要工作抓手；各地相關(guān)政策進(jìn)一步細(xì)化城中村改造落地性政策，針對城市更新不同更新空間，出臺(tái)更加細(xì)化的細(xì)分領(lǐng)域政策，多方合力加速構(gòu)建可持續(xù)更新模式。2025年，城市更新政策層級進(jìn)一步提升，更加強(qiáng)調(diào)提質(zhì)增效，更加注重構(gòu)建可持續(xù)更新模式和長效機(jī)制。

（一）全國層面城市更新相關(guān)表態(tài)/政策形勢

2025年初以來，全國層面的城市更新相關(guān)表態(tài)/政策規(guī)模維持2019年以來的較高水平，本年度國家層面相關(guān)的城市更新政策/會(huì)議表態(tài)呈現(xiàn)出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和內(nèi)涵深化的重要特征，標(biāo)志著中國城市更新行動(dòng)進(jìn)入了一個(gè)以頂層設(shè)計(jì)為引領(lǐng)、以可持續(xù)模式為支撐、以提升城市綜合競爭力為目標(biāo)的高質(zhì)量發(fā)展新階段。第一，頂層設(shè)計(jì)全面完善，戰(zhàn)略定位顯著提升。《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》是迄今為止最高規(guī)格的專項(xiàng)政策文件，從指導(dǎo)思想、工作方式、主要目標(biāo)（展望2030年）進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，并明確了八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和六大支撐保障。同時(shí)，城市更新被寫入《“十五五”規(guī)劃建議》，并在中央城市工作會(huì)議這一高級別會(huì)議上被明確為“推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動(dòng)”和“重要抓手”，其戰(zhàn)略重要性被提到了前所未有的高度。第二，更加強(qiáng)調(diào)建立標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制的工作流程和方法。《城市更新規(guī)劃編制導(dǎo)則》明確了“專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的規(guī)劃實(shí)施體系，住建部等部門密集發(fā)布了多批可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（如城市更新、城市體檢、歷史文化街區(qū)保護(hù)等）。第三，政策著力于解決城市更新的長效機(jī)制問題。更加強(qiáng)調(diào)可持續(xù)模式，突出市場力量與存量盤活。

圖：近年來全國層面城市更新政策/表態(tài)數(shù)量

資料來源：中指研究院綜合整理

表：2025年初以來全國層面城市更新相關(guān)政策/表態(tài)

資料來源：中指研究院綜合整理

（二）地方層面城市更新政策出臺(tái)形勢

根據(jù)中指研究院的監(jiān)測，近幾年城市更新政策出臺(tái)的數(shù)量均較多。從各市政策數(shù)量變化情況來看，2021、2022、2023年是各地城市更新政策出臺(tái)的高峰期，年度出臺(tái)的市級政策數(shù)量均在130項(xiàng)左右。2024、2025年各地政策數(shù)量明顯下降，但個(gè)別城市政策數(shù)量增長明顯。整體來看，2025年各地的城市更新政策更加注重項(xiàng)目落地的可行性與可持續(xù)性。具體呈現(xiàn)4個(gè)方面的特點(diǎn)。第一，多地出臺(tái)中長期行動(dòng)方案，明確更新路徑與時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如重慶《持續(xù)推進(jìn)城市更新三年行動(dòng)計(jì)劃（2025-2027年）》、武漢《“五改四好”高質(zhì)量城市更新行動(dòng)方案（2025—2027年）》等，為城市更新劃定清晰藍(lán)圖。第二，政策體系不斷完善，覆蓋項(xiàng)目規(guī)劃、資金支持、土地利用、項(xiàng)目審批等全流程，例如北京推出《北京市城市更新政策激勵(lì)工具箱（1.0版）》、青島發(fā)布《優(yōu)化城市更新項(xiàng)目審批流程實(shí)施方案（試行）》，破解實(shí)施堵點(diǎn)。第三，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力，老舊小區(qū)、城中村、低效樓宇/產(chǎn)業(yè)用地成為核心抓手，廣州、汕頭等多地出臺(tái)專項(xiàng)政策，同步兼顧歷史文化保護(hù)。第四，試點(diǎn)示范與機(jī)制創(chuàng)新并行，江蘇、四川等公布省級試點(diǎn)項(xiàng)目名單，推動(dòng)政策落地見效。

圖：各地城市更新政策出臺(tái)情況

資料來源：中指研究院綜合整理

表：2025年以來部分省市政策出臺(tái)情況

資料來源：中指研究院綜合整理

（三）重點(diǎn)城市更新政策分析

1.中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》

5月15日中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》是首次在中央層面出臺(tái)城市更新的專項(xiàng)文件和系統(tǒng)性政策，政策規(guī)格具有突破性，彰顯中央對落實(shí)推動(dòng)實(shí)施城市更新行動(dòng)的高度重視。主要目標(biāo)方面，《意見》明確到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。同時(shí)《意見》提出六大原則、八大任務(wù)、六大舉措以及四大保障。5月20日，多部委召開新聞發(fā)布會(huì)，詳細(xì)介紹了支持城市更新的多項(xiàng)政策措施，包括積極為城市更新行動(dòng)提供豐富多樣、量身定做的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，將研究出臺(tái)專門的城市更新項(xiàng)目貸款管理辦法，加大中央投資支持力度等內(nèi)容，未來這些舉措加快落地落實(shí)，將有助于加快推動(dòng)城市更新進(jìn)程，進(jìn)一步提升更新質(zhì)效，提升城市發(fā)展質(zhì)量。

表：《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》相關(guān)的內(nèi)容

資料來源：中指研究院綜合整理

表：意見印發(fā)后國新辦新聞發(fā)布會(huì)各部委相關(guān)表態(tài)

資料來源：中指研究院綜合整理

2.中央城市工作會(huì)議城市更新相關(guān)分析

7月14-15日，時(shí)隔10年召開最高規(guī)格城市工作會(huì)議，從中央層面全方位部署城市工作，意義重大，彰顯中央對城市工作的高度重視。會(huì)議總結(jié)新時(shí)代以來我國城市發(fā)展成就，分析城市工作面臨的形勢，明確做好城市工作的總體要求、重要原則、重點(diǎn)任務(wù)。本次會(huì)議在總體要求中強(qiáng)調(diào)要“以推進(jìn)城市更新為重要抓手”，表明城市更新在城市發(fā)展中的重要性明顯提升，同時(shí)會(huì)議指出“城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”，提出“高質(zhì)量開展城市更新”，也意味著我國城市發(fā)展逐漸進(jìn)入到城市更新的重要發(fā)展時(shí)期。本次會(huì)議將進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府對城市更新的重視程度，也有利于放大城市更新在穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需方面的作用，未來相關(guān)部門落地更多配套政策，地方政府也將深入探索適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的城市更新模式，在此過程中，政府完善相關(guān)舉措鼓勵(lì)多元主體參與，更多政策加持也將為企業(yè)參與城市更新釋放新的機(jī)遇。

表：中央城市工作會(huì)議城市更新相關(guān)內(nèi)容

資料來源：中指研究院綜合整理

3相關(guān)城市典型政策分析

北京市《城市更新政策激勵(lì)工具箱（1.0版）》。2026年1月，北京市委城工委城市更新專項(xiàng)小組辦公室發(fā)布《北京市城市更新政策激勵(lì)工具箱（1.0版）》。該政策涵蓋建筑指標(biāo)統(tǒng)籌、功能混合和復(fù)合利用、歷史遺留問題解決、金融政策支持、綜合類城市更新項(xiàng)目、審批管理服務(wù)、多方參與支持等7大領(lǐng)域75項(xiàng)政策措施，其中全面實(shí)施類41項(xiàng)、試點(diǎn)推進(jìn)類20項(xiàng)、探索研究類14項(xiàng)。對于全面實(shí)施類政策工具，實(shí)行免申即享、拿到即用；對于試點(diǎn)推進(jìn)類政策工具，各區(qū)專班研提試點(diǎn)項(xiàng)目，報(bào)各牽頭單位研究確定后推動(dòng)實(shí)施；對于探索研究類政策工具，各牽頭單位研提工作方案。

表：《北京市城市更新政策激勵(lì)工具箱（1.0版）》重點(diǎn)內(nèi)容

資料來源：中指研究院綜合整理

上海市《關(guān)于推進(jìn)商務(wù)樓宇更新提升的實(shí)施意見》。2025年7月，上海發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)商務(wù)樓宇更新提升的實(shí)施意見》，針對商務(wù)樓宇更新提出“六項(xiàng)舉措、兩項(xiàng)機(jī)制”共八個(gè)方面的支持政策，涵蓋推動(dòng)商務(wù)功能整體煥新升級、提升商務(wù)區(qū)和商務(wù)樓宇運(yùn)營服務(wù)能力、確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、促進(jìn)功能復(fù)合和配套完善、促進(jìn)街區(qū)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施升級、推動(dòng)區(qū)域整體更新和格局營造、探索商務(wù)樓宇更新統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制、強(qiáng)化高質(zhì)量發(fā)展支撐保障，為解決傳統(tǒng)商務(wù)樓宇功能單一、配套不齊的問題，支持存量商務(wù)樓宇分類兼容符合地區(qū)發(fā)展及人民生活需求的功能業(yè)態(tài)。

表：《關(guān)于推進(jìn)商務(wù)樓宇更新提升的實(shí)施意見》重點(diǎn)內(nèi)容

資料來源：中指研究院綜合整理

武漢市《金融支持“五改四好”城市更新行動(dòng)若干措施》。2026年1月，武漢市委金融辦、市住房和城市更新局聯(lián)合出臺(tái)《金融支持“五改四好”城市更新行動(dòng)若干措施》，旨在通過多元化金融手段為武漢市城市更新注入強(qiáng)勁動(dòng)力，構(gòu)建“政策引導(dǎo)、市場運(yùn)作、多元參與”的投融資新格局，助力武漢市“五改四好”城市更新行動(dòng)高質(zhì)量開展。該措施聚焦既有建筑、老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村改造等“五改四好”重點(diǎn)領(lǐng)域，提出力爭對接不少于100個(gè)城市更新項(xiàng)目，提供不少于1000億元融資支持。措施從十大方面構(gòu)建金融支持體系，涵蓋支持重點(diǎn)、服務(wù)模式、資金保障、政策協(xié)同、風(fēng)險(xiǎn)防控等全鏈條、全過程，精準(zhǔn)破解城市更新融資堵點(diǎn)難題。

2025年全國城市更新行業(yè)發(fā)展特征

整體來看，近幾年城市更新行業(yè)發(fā)展不斷邁向更加成熟階段。2021年，城市更新行業(yè)可以用國企挺進(jìn)、組織/平臺(tái)賦能、合作共生、政策促穩(wěn)妥等關(guān)鍵詞概括。2022年，城市更新行業(yè)可以用政企協(xié)同、平臺(tái)賦能、金融支持落地、行業(yè)流動(dòng)性壓力、國企發(fā)力等關(guān)鍵詞概括。2023年，城市更新行業(yè)可以用投資力度加大、城中村改造發(fā)力、金融支持工具擴(kuò)圍、建筑型央企加速布局、央地/街企多維合作等關(guān)鍵詞概括。2024年，城市更新行業(yè)可以用投資增效、城改擴(kuò)圍、財(cái)政發(fā)力、管理賦能、居民參與等關(guān)鍵詞概括，行業(yè)積極探索可持續(xù)更新模式。2025年，城市更新行業(yè)可以用頂層破局、存量煥新、提質(zhì)轉(zhuǎn)型、居民共建等關(guān)鍵詞概括，行業(yè)更加強(qiáng)調(diào)可復(fù)制的工作流程和可持續(xù)發(fā)展模式，企業(yè)加速城市更新業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。

（一）業(yè)務(wù)領(lǐng)域動(dòng)態(tài)

根據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，2020年，全國全年實(shí)際新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)4.03萬個(gè)。2021年，全國全年實(shí)際新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)數(shù)量達(dá)5.56萬個(gè)。2022年，全國計(jì)劃新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.1萬個(gè)、840萬戶，實(shí)際新開工改造老舊小區(qū)5.25萬個(gè)、876萬戶。2023年，全國計(jì)劃新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬個(gè)、865萬戶，實(shí)際新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.37萬個(gè)、897萬戶。2024年全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開工5.8萬個(gè)，更新改造小區(qū)內(nèi)各類老化管線超過5萬公里，加裝電梯2.5萬余部，增設(shè)停車位超過50萬個(gè)。2025年（1-11月）全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開工2.58萬個(gè)。2025年，國家首次將2000年前建成老舊小區(qū)全面納入城市更新范疇，明確了老舊小區(qū)改造邊界，同時(shí)明確支持老舊住房自主更新、原拆原建。另一方面，要求老舊小區(qū)改造與完整社區(qū)建設(shè)深度綁定，聚焦“一老一小”，因地制宜配建養(yǎng)老、托育、停車、充電等配套，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。

圖：2019～2025年（1-11月）全國老舊小區(qū)改造計(jì)劃及實(shí)際完成情況

資料來源：中指研究院綜合整理

自主更新與原拆原建模式。2025年8月該模式已由鼓勵(lì)探索發(fā)展到頂層政策明確支持。全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議數(shù)據(jù)顯示，2025年全國已有38個(gè)城市開展老舊住房自主更新、原拆原建工作。廣東省探索危舊房自主更新模式破解資金難題已入選住建部可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)清單（第四批），如廣州市花都區(qū)試點(diǎn)探索多產(chǎn)權(quán)危舊房屋拆建新路徑，引導(dǎo)群眾出資866.4萬元，對集群街2號危房進(jìn)行原址拆除重建。目前老舊小區(qū)自主更新模式處于地方試點(diǎn)階段，在推進(jìn)過程中仍面臨核心問題。一是前期實(shí)施階段需協(xié)同居民達(dá)成共識(shí)。在北京已有的原拆原建試點(diǎn)項(xiàng)目中，前期需實(shí)現(xiàn)100%居民簽約，即全部居民同意改造方案，項(xiàng)目實(shí)操層面難度較大。二是多方參與的資金平衡問題。資金是老舊小區(qū)自主更新的核心支撐，自主更新資金來源包括政府補(bǔ)貼、社會(huì)資本、居民自籌等渠道，各方出資比例標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有進(jìn)一步明確。三是更新后的利益保障問題。居民房產(chǎn)增值收益、部分公共空間改造后的經(jīng)營性收益等缺乏明確的政策依據(jù)和操作標(biāo)準(zhǔn)。

（二）資金支持動(dòng)態(tài)

城市更新的資金來源一般包括由地方財(cái)政安排的城市更新改造資金及各級財(cái)政預(yù)算中可用于城市更新改造的經(jīng)費(fèi)；國家有關(guān)城市改造的政策性信貸資金；融資地塊的出讓金收入；參與城市更新項(xiàng)目的市場主體自籌投入的改造資金；土地、房屋權(quán)屬人自籌的資金經(jīng)費(fèi)；金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品（如城市更新基金）等多個(gè)渠道。

中央財(cái)政支持方面，一是中央財(cái)政城市更新專項(xiàng)補(bǔ)助。2025年4月，財(cái)政部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)的通知》，并在5月份公布了第二批城市更新行動(dòng)評審結(jié)果。北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門、濟(jì)南、鄭州、宜昌、長沙、廣州、海口、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊等20個(gè)城市成功入選新一批名單，補(bǔ)助總額超過200億元。其中東部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過8億元，中部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過10億元，西部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過12億元，直轄市每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過12億元。從入圍城市名單來看，2024年與2025年名單無任何城市重疊，表明中央財(cái)政支持城市更新行動(dòng)是年度性評選，每年選擇不同城市，避免重復(fù)資助，以擴(kuò)大覆蓋范圍。二是中央預(yù)算內(nèi)投資城市更新專項(xiàng)資金。2025年國家發(fā)展改革委下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資城市更新專項(xiàng)資金800億元，以支持各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市危舊房改造等項(xiàng)目建設(shè)，共涉及約550萬戶居民，受益人數(shù)約1700萬人。三是超長期特別國債。2025年我國已通過“兩重”建設(shè)（國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)）安排超長期特別國債1350億元，支持各地建設(shè)改造城市燃?xì)狻⑴潘⒐┧⒐岬鹊叵鹿芫W(wǎng)約14.8萬公里。2025年12月31日，國家發(fā)展改革委例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，抓緊組織下達(dá)2026年提前批“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃，共計(jì)約2950億元。“兩重”建設(shè)方面，強(qiáng)化“兩重”性質(zhì)、堅(jiān)持自上而下、注重軟硬結(jié)合，共安排約2200億元，支持城市地下管網(wǎng)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、“三北”工程、有效降低全社會(huì)物流成本等領(lǐng)域的281個(gè)項(xiàng)目。中央預(yù)算內(nèi)投資方面，聚焦需要集中力量、持續(xù)投入、補(bǔ)短板調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生的公共領(lǐng)域，安排超過750億元，支持城市更新、水利、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、污染治理、節(jié)能降碳等方面的673個(gè)項(xiàng)目，充分發(fā)揮政府投資引導(dǎo)帶動(dòng)作用。財(cái)政貼息方面，2025年7月，江蘇省提高“城新貸”財(cái)政貼息標(biāo)準(zhǔn)，對2025年1月1日后放款的、符合條件的貸款項(xiàng)目由省財(cái)政貼息1.5個(gè)百分點(diǎn)。截至2025年9月，“城新貸”發(fā)放貸款179.13億元，已撥付3.29億元貼息資金、惠及183家企業(yè)（項(xiàng)目），精準(zhǔn)對接老舊小區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施升級、產(chǎn)城融合發(fā)展等重點(diǎn)項(xiàng)目。城市更新專項(xiàng)債方面，2025年前三季度，全國已經(jīng)發(fā)行的新增地方專項(xiàng)債中，保障性安居工程、保障性租賃住房、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、土地儲(chǔ)備等房地產(chǎn)相關(guān)的專項(xiàng)債發(fā)行約6400億元，同比增長89%，其中，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債分別為632億元、1302億元，涉及城中村改造的專項(xiàng)債發(fā)行816億元，同比增長1.4倍。政策性信貸資金方面，國開行2025年發(fā)放城市建設(shè)領(lǐng)域貸款1.16萬億元，截至2025年末在城市建設(shè)領(lǐng)域貸款余額6.3萬億元。農(nóng)發(fā)行2025年累計(jì)發(fā)放城中村改造專項(xiàng)借款超過4700億元；歷時(shí)不到1個(gè)月的時(shí)間高效完成1500億元新型政策性金融工具基金投放任務(wù)，支持項(xiàng)目881個(gè)，預(yù)計(jì)可拉動(dòng)項(xiàng)目總投資1.93萬億元。商業(yè)銀行貸款方面，截至2025年三季度末，浦發(fā)銀行城市更新貸款余額超1600億元，落地項(xiàng)目超200個(gè)。工商銀行2025年設(shè)立1000億元城市更新專項(xiàng)信貸額度，對符合條件的項(xiàng)目給予基準(zhǔn)利率下浮10%-20%的優(yōu)惠。2025年5月金融監(jiān)管總局表示，將研究出臺(tái)城市更新項(xiàng)目貸款管理辦法，明確貸款條件標(biāo)準(zhǔn)，滿足城市更新行動(dòng)金融需求，提高金融服務(wù)的及時(shí)性和有效性。2026年1月，住建部部長倪虹在《求是》發(fā)表署名文章《高質(zhì)量推進(jìn)城市更新》中提到，要積極引入社會(huì)資金，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融工具，開發(fā)金融產(chǎn)品，提供長周期、低利率的信貸資金。不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金方面，2025年2月，城市更新產(chǎn)業(yè)園類型的基礎(chǔ)設(shè)施REITs——金隅智造工場REIT正式發(fā)行上市，募集資金約11.36億元。11月19日，城市更新類REITs“中信證券-北京亦莊城市更新資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃（城市更新）”在上海證券交易所設(shè)立，本期專項(xiàng)計(jì)劃以城市更新公司旗下兩大標(biāo)桿產(chǎn)業(yè)園博潤產(chǎn)業(yè)公園與經(jīng)開區(qū)汽車部件產(chǎn)業(yè)公園作為底層資產(chǎn)發(fā)行規(guī)模達(dá)7.53億元。12月1日，國家發(fā)改委印發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）項(xiàng)目行業(yè)范圍清單（2025年版）》，進(jìn)一步拓展基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行范圍至城市更新設(shè)施、酒店、體育場館、商業(yè)辦公設(shè)施等更多行業(yè)領(lǐng)域和資產(chǎn)類型，城市更新設(shè)施涵蓋老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)更新改造項(xiàng)目，以及相關(guān)城市更新綜合設(shè)施項(xiàng)目，這項(xiàng)政策落地直接為城市更新拓寬了長期低成本融資渠道，是落實(shí)“健全多元化投融資方式”的具體表現(xiàn)。

結(jié)合住建部歷次發(fā)布的實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單來看，多批次的城市更新可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法均提到構(gòu)建城市更新多元投融資機(jī)制。各地針對構(gòu)建可持續(xù)的資金來源進(jìn)行了持續(xù)性探索。包括四川省成都市設(shè)立城市更新專項(xiàng)資金，廣東省爭取重大項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)支持城市更新，江蘇省出臺(tái)“城新貸”財(cái)政貼息政策，河南省整合多種金融工具支持城市更新，江西省引導(dǎo)開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)支持城市更新，上海、西安設(shè)立城市更新基金，北京市發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金、唐山市安排專項(xiàng)資金對城市更新給予支持，煙臺(tái)市、重慶市通過政府專項(xiàng)債支持城市更新，蘇州市爭取中長期低息貸款支持古城保護(hù)，南通市設(shè)立城市更新資金超市等多方式探索，體現(xiàn)了各地對加速構(gòu)建可持續(xù)更新模式的重視。

表：第一、二、三、四批實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單中關(guān)于構(gòu)建多元化資金保障機(jī)制

資料來源：中指研究院綜合整理

（三）行業(yè)管理動(dòng)態(tài)

城市更新工作組織機(jī)制方面，根據(jù)2025年住建部發(fā)布的實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)清單（第四批次）顯示，四川省構(gòu)建“省級統(tǒng)籌—市級主責(zé)—區(qū)縣主抓”工作組織機(jī)制。省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)揮牽頭作用，協(xié)同發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、文化旅游、商務(wù)等10個(gè)部門建立城市更新工作協(xié)調(diào)機(jī)制，共同確定省級城市更新目標(biāo)任務(wù)、資金安排、政策支持等，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳下設(shè)城市更新處負(fù)責(zé)具體推進(jìn)工作。21個(gè)市（州）人民政府落實(shí)主體責(zé)任，成立城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)政策協(xié)調(diào)、資金籌措、項(xiàng)目管理等工作，統(tǒng)籌指導(dǎo)城市更新重點(diǎn)片區(qū)劃定。區(qū)（市）縣成立城市更新工作推進(jìn)專班，主抓城市更新片區(qū)和項(xiàng)目的謀劃、申報(bào)，推動(dòng)城市更新項(xiàng)目落地實(shí)施。安徽省蕪湖市設(shè)立人民城市建設(shè)委員會(huì)常態(tài)化推進(jìn)城市更新工作。組建由市委書記、市長領(lǐng)銜，住房城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、財(cái)政等40余個(gè)市直單位主要負(fù)責(zé)同志參與的人民城市建設(shè)委員會(huì)，打破部門壁壘，常態(tài)化推進(jìn)城市更新工作，強(qiáng)化城市更新政策統(tǒng)籌與資金保障；委員會(huì)下設(shè)辦公室，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全市城市更新工作協(xié)調(diào)與管理。成立事業(yè)單位，負(fù)責(zé)研究城市更新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，編制城市更新規(guī)劃、年度實(shí)施計(jì)劃，推進(jìn)城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，總結(jié)推廣城市更新典型案例。

城市體檢推進(jìn)機(jī)制方面，浙江省衢州市建立“體檢評估—更新行動(dòng)—考核督查”全鏈條工作機(jī)制。開展城市體檢，識(shí)別公共服務(wù)設(shè)施、安全韌性、道路交通、創(chuàng)新活力等方面問題短板，制定公共服務(wù)完善提升、城市安全管理、城市交通暢行、城市精細(xì)管理等“十大專項(xiàng)”行動(dòng)，明確五年工作目標(biāo)、中期項(xiàng)目儲(chǔ)備庫以及年度項(xiàng)目清單。強(qiáng)化更新成效評估和考核督查，結(jié)合五年體檢評估，調(diào)整城市更新策略方向，依據(jù)年度體檢，動(dòng)態(tài)更新中期儲(chǔ)備項(xiàng)目庫，并將一體化推進(jìn)情況納入市委市政府年度考核。

多地住建局更名為住更局。深圳最早成立城市更新局，2019年初，原深圳市城市更新局、土地整備局二者又合并為現(xiàn)在的深圳市城市更新和土地整備局，歸屬市規(guī)劃和自然資源局領(lǐng)導(dǎo)管理。湖北省17個(gè)地市州的“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”統(tǒng)一更名為“住房和城市更新局”，于2024年7月全部完成掛牌，是全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)全省地市州層面住建系統(tǒng)統(tǒng)一更名的省份，將城市更新提到了相當(dāng)高的戰(zhàn)略位置。2025年9月沈陽市新民市住建局更名住房和城鄉(xiāng)更新局。城市更新局的成立與住建局的更名，優(yōu)化了城市更新行業(yè)管理，同時(shí)也標(biāo)志著城市發(fā)展從大拆大建到存量更新的轉(zhuǎn)變。

（四）企業(yè)參與動(dòng)態(tài)

1城市更新業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型引領(lǐng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

從部分企業(yè)城市更新動(dòng)態(tài)及戰(zhàn)略導(dǎo)向來看，目前建筑、房地產(chǎn)開發(fā)類企業(yè)參與城市更新呈現(xiàn)四大特點(diǎn)。一是項(xiàng)目由傳統(tǒng)拆建，轉(zhuǎn)向品質(zhì)運(yùn)營，注重場景營造與文化傳承。項(xiàng)目徹底告別傳統(tǒng)大拆大建模式，注重空間功能迭代與長期經(jīng)營性現(xiàn)金流平衡，居民情感生活與歷史文脈活化成為更新核心底色，推動(dòng)城市從物理空間煥新邁向情感寄托的內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。二是行業(yè)競爭從單純項(xiàng)目爭奪轉(zhuǎn)向差異化品牌構(gòu)建。企業(yè)通過標(biāo)桿項(xiàng)目輸出更新理念與運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)城市更新從“單點(diǎn)改造”走向“品牌營造”，同時(shí)文化傳承、社區(qū)融合等指標(biāo)納入價(jià)值評估核心，在做好項(xiàng)目落地的同時(shí)打響自身城市更新品牌。三是企業(yè)布局聚焦高能級核心城市和區(qū)域深耕。北京、深圳、廣州等核心城市成為企業(yè)角逐的核心賽道，多家企業(yè)聚焦自身深耕區(qū)域，形成核心城市重點(diǎn)突破、區(qū)域資源深度整合的布局態(tài)勢。四是城市更新重點(diǎn)領(lǐng)域的變化為建筑型企業(yè)帶來發(fā)展紅利。建筑企業(yè)迎來城市更新項(xiàng)目涉及老舊小區(qū)改造、歷史街區(qū)活化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級等多個(gè)復(fù)雜領(lǐng)域，對參與企業(yè)施工能力、業(yè)務(wù)范圍、合規(guī)運(yùn)營能力有著嚴(yán)格要求，建筑企業(yè)憑借自身多年積累的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、開發(fā)資質(zhì)優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)鏈整合能力迎來巨大紅利。

表：2025年部分建筑、開發(fā)類企業(yè)參與城市更新情況

資料來源：中指研究院綜合整理

表：部分企業(yè)城市更新戰(zhàn)略相關(guān)描述

資料來源：中指研究院綜合整理

2行業(yè)鏈條參與者規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大

城市更新聯(lián)盟的組建，旨在打破行業(yè)壁壘、整合全產(chǎn)業(yè)鏈資源、構(gòu)建多元共治平臺(tái)，為城市更新這一系統(tǒng)性工程提供從金融資本、專業(yè)技術(shù)到產(chǎn)業(yè)資源的系統(tǒng)化解決方案，從而實(shí)現(xiàn)城市更新創(chuàng)造性突破。

政府主導(dǎo)的綜合性城市更新聯(lián)盟規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。2025年4月，南京市城市更新促進(jìn)會(huì)在南京成立，主管部門為南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。首批申報(bào)入會(huì)并審核通過的會(huì)員單位190家，標(biāo)志著南京城市更新邁入“全域統(tǒng)籌、多方聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)推進(jìn)”的新階段。2025年11月，天津城市更新聯(lián)盟成立，標(biāo)志著天津市在推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善及品質(zhì)提升方面，正式邁入政企攜手、多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的全新發(fā)展階段。聯(lián)盟在市住建委指導(dǎo)下，由天津市勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)組織召集匯聚了28家成員單位，涵蓋開發(fā)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)咨詢、推廣運(yùn)營等領(lǐng)域的單位共同發(fā)起組建。

企業(yè)主導(dǎo)城市更新聯(lián)盟專業(yè)度進(jìn)一步細(xì)分。2025年9月，上海城市更新技術(shù)中心聯(lián)盟成立，由華建集團(tuán)、上海建科咨詢集團(tuán)、上海建工集團(tuán)、上海地產(chǎn)集團(tuán)聯(lián)合發(fā)起，匯聚開發(fā)、策劃、咨詢、建筑設(shè)計(jì)、施工、市政、交通等各領(lǐng)域的企業(yè)、高校及科研機(jī)構(gòu)，將共同助力為政府破解城市更新難題、攻克技術(shù)瓶頸提供全維度技術(shù)支撐和系統(tǒng)性解決方案。2025年9月，由北京城市更新聯(lián)盟主導(dǎo)的第四屆北京城市更新論壇暨城市更新體驗(yàn)周在海淀區(qū)中關(guān)村廣場開幕，該活動(dòng)對北京城市更新“最佳實(shí)踐”項(xiàng)目進(jìn)行表彰，設(shè)置城市更新體驗(yàn)周，超1700萬人在活動(dòng)期間走進(jìn)城市更新街區(qū)，各個(gè)場景消費(fèi)總額超18億元。此外，北京城市更新論壇還在各區(qū)設(shè)立分論壇，精準(zhǔn)對接區(qū)域需求，促進(jìn)政企協(xié)同與資源整合。2025年10月，蘇州市城市更新現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)商會(huì)成立。該商會(huì)匯聚了規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑工程、古建營造、產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營、商業(yè)運(yùn)營、投資運(yùn)營、文化運(yùn)營及配套服務(wù)等領(lǐng)域企業(yè)，將通過推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、資源整合與協(xié)同發(fā)展，助力構(gòu)建開放共贏的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，為蘇州城市更新事業(yè)發(fā)展注入新動(dòng)能。商會(huì)由蘇州吳都建設(shè)投資有限公司、蘇州鵬云置業(yè)集團(tuán)有限公司、蘇州中設(shè)建設(shè)集團(tuán)有限公司等7家單位發(fā)起成立，現(xiàn)有會(huì)員單位105家。2025年12月，信悅?cè)凇こ鞘懈屡c運(yùn)營聯(lián)盟在北京正式成立。該聯(lián)盟由中信城開發(fā)起，核心優(yōu)勢在于中信集團(tuán)全牌照金融資源，為項(xiàng)目提供覆蓋債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)證券化等多元化金融工具，并通過專業(yè)架構(gòu)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)有效隔離與管理，為城市更新構(gòu)建可持續(xù)的資本循環(huán)路徑。

跨區(qū)域協(xié)同加速，城市群合力格局顯現(xiàn)。2025年6月，長三角城市更新生態(tài)伙伴計(jì)劃啟動(dòng)，標(biāo)志著區(qū)域協(xié)同進(jìn)入新階段，上海與江浙皖建立聯(lián)合工作機(jī)制，在土地政策、金融創(chuàng)新等方面開展試點(diǎn)，探索跨區(qū)域更新路徑。2025年7月，京滬城市更新聯(lián)盟交流活動(dòng)在上海舉辦，由上海城市更新開拓者聯(lián)盟、北京城市更新聯(lián)盟、上海市城市規(guī)劃學(xué)會(huì)、上海市城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會(huì)共同主辦。活動(dòng)聚焦“可持續(xù)社區(qū)更新”主題，邀請了北京、上海、廣州、成都等重點(diǎn)城市代表，共同探討可持續(xù)社區(qū)更新的理論與實(shí)踐，推動(dòng)社區(qū)更新向更高品質(zhì)、更可持續(xù)的方向發(fā)展，現(xiàn)場共130余名京滬聯(lián)盟代表和嘉賓參會(huì)。2025年11月，滬寧城市更新聯(lián)盟成立，由南京市城市更新促進(jìn)會(huì)與上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究院共同發(fā)起，聯(lián)合滬寧兩地政府部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者及優(yōu)秀實(shí)踐企業(yè)組建。聯(lián)盟將構(gòu)建長效、開放、務(wù)實(shí)的合作平臺(tái)，共同為滬寧兩地的城市更新注入新動(dòng)能、探索新路徑、樹立新標(biāo)桿，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

3.城市更新項(xiàng)目獲取渠道多元化

城市更新項(xiàng)目獲取渠道不局限于市場化招標(biāo)，當(dāng)前已形成政企協(xié)同、項(xiàng)目推介會(huì)、前期深度介入城市體檢等多元渠道。政企協(xié)同，區(qū)政府與企業(yè)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同推進(jìn)城市更新項(xiàng)目。以首開集團(tuán)朝陽區(qū)城中村改造項(xiàng)目為例，朝陽區(qū)政府出具《關(guān)于首開“1托4”城中村改造項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》，將項(xiàng)目納入北京市“三大工程”體系，提供規(guī)劃、土地、資金等政策支持，簡化審批流程，形成“一攬子”政策服務(wù)包。首開集團(tuán)履行城中村改造主體責(zé)任，打造高端住宅，配套建設(shè)幼兒園、社區(qū)服務(wù)中心等公共設(shè)施。政府搭建推介會(huì)平臺(tái)，集中發(fā)布城市更新項(xiàng)目清單，組織企業(yè)與政府、金融機(jī)構(gòu)對接，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配。2025年10月，中國（重慶）城市更新論壇暨資源對接大會(huì)舉行。渝中區(qū)委常委、副區(qū)長羅毅現(xiàn)場作推介。會(huì)上，31個(gè)城市更新相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行集中簽約,總投資達(dá)375億元。同時(shí)發(fā)布了重慶“城市更新機(jī)會(huì)清單”，涵蓋220余個(gè)項(xiàng)目、總投資超2600億元，大會(huì)上重點(diǎn)推介了長濱路沿線城市更新項(xiàng)目等13個(gè)項(xiàng)目、總投資288億元。2025年11月，廣州城市更新發(fā)展大會(huì)暨項(xiàng)目推介會(huì)一次性推介102個(gè)城市更新項(xiàng)目，涵蓋老舊小區(qū)改造、危舊房原拆原建、城中村改造等類型，總投資約8077億元。前期深度介入城市體檢。在城市更新項(xiàng)目正式啟動(dòng)前，企業(yè)主動(dòng)參與政府組織的城市體檢工作，通過發(fā)現(xiàn)問題、提出解決方案，為后續(xù)獲取項(xiàng)目奠定基礎(chǔ)。2024年4月，武漢城建集團(tuán)成功中標(biāo)2024年度武漢市城市體檢項(xiàng)目，全程參與武漢市城市體檢工作。后續(xù)通過前期體檢工作，成功獲取了武昌區(qū)東亭完整社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、青山區(qū)紅鋼城片區(qū)更新、經(jīng)開區(qū)智慧基礎(chǔ)設(shè)施更新等多個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目開發(fā)權(quán)。

4.物業(yè)服務(wù)、代建服務(wù)加速與城市更新融合發(fā)展

物業(yè)服務(wù)在城市更新中的角色升級。一是物業(yè)企業(yè)拓展城市更新新賽道。中辦國辦《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》明確提出結(jié)合改造同步完善小區(qū)長效管理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)居民參與和監(jiān)督，共同維護(hù)改造成果，為物業(yè)服務(wù)企業(yè)深度參與老舊小區(qū)治理、拓展業(yè)務(wù)邊界提供了權(quán)威政策支撐。杭州天水街道采用全域一體化大物業(yè)模式，引入綠城物業(yè)，實(shí)行片區(qū)化統(tǒng)籌管理，整合3.8萬居民的老舊小區(qū)資源。二是從“基層治理”到“城市治理”。11月21日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在安徽省蕪湖市召開全國城市更新工作推進(jìn)會(huì)，會(huì)議將物業(yè)服務(wù)納入“城市治理現(xiàn)代化”框架，標(biāo)志著其功能從傳統(tǒng)的“穩(wěn)定維護(hù)”向“城市有機(jī)更新”升級，物業(yè)行業(yè)從“社區(qū)服務(wù)者”向“城市治理參與者”的職能升級。基層治理側(cè)重矛盾化解與社會(huì)穩(wěn)定，而城市治理更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、前瞻性與城市風(fēng)貌的整體提升。未來，物業(yè)服務(wù)需參與城市功能優(yōu)化、公共空間活化等更高維度議題。三是“管理融合”與“服務(wù)深化”。一方面是城市管理進(jìn)社區(qū)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表示，全面推進(jìn)城市管理進(jìn)社區(qū)，不是簡單的執(zhí)法延伸，更加注重服務(wù)的下沉，以城市管理進(jìn)社區(qū)為載體，將城市管理領(lǐng)域涉及垃圾分類、綠化管理、停車秩序、供熱供氣供水等方面管理與服務(wù)融入社區(qū)治理，著力做好社區(qū)居民天天有感的“關(guān)鍵小事”。另一方面是物業(yè)服務(wù)進(jìn)家庭，物業(yè)企業(yè)需從“基礎(chǔ)服務(wù)”向“增值服務(wù)”延伸，如養(yǎng)老托育、家政服務(wù)，形成“物業(yè)+社區(qū)服務(wù)”生態(tài)鏈，同時(shí)也讓物業(yè)服務(wù)去與業(yè)主（家庭）建立良好關(guān)系，增強(qiáng)城市治理的效果。

代建企業(yè)緊抓政策帶來的結(jié)構(gòu)性代建機(jī)遇，針對不同物業(yè)類型拓展項(xiàng)目。一方面，代建企業(yè)緊跟政策導(dǎo)向，探索并利用新的結(jié)構(gòu)性機(jī)遇擴(kuò)大規(guī)模。如遠(yuǎn)洋建管分別簽約北京石景山希爾頓花園酒店城市更新項(xiàng)目和昆明市五華區(qū)潘家灣城市更新項(xiàng)目，為項(xiàng)目提供土地開發(fā)咨詢、代建、代管等業(yè)務(wù)。招商建管聯(lián)動(dòng)招商局集團(tuán)金融板塊，針對債務(wù)重組、破產(chǎn)重整、破產(chǎn)清算抵債資產(chǎn)等紓困類項(xiàng)目，為項(xiàng)目盤活方提供“代建+金融方案”服務(wù)，目前已在全國開展多個(gè)紓困項(xiàng)目。另一方面，代建企業(yè)針對不同物業(yè)類型，拓展康養(yǎng)、寫字樓、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、場館等領(lǐng)域的代建業(yè)務(wù)。

5.優(yōu)秀項(xiàng)目運(yùn)營落地帶動(dòng)城市更新行業(yè)發(fā)展

全國各地一批特色鮮明、模式多元的城市更新標(biāo)桿項(xiàng)目接連落地、高效運(yùn)營，為行業(yè)發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)能。2025年6月，北京中海大吉巷正式開業(yè)，項(xiàng)目通過拆舊改造，打造傳統(tǒng)與現(xiàn)代交融的城市更新典范，開業(yè)第一天就吸引了近20萬客流，成為北京二環(huán)內(nèi)兼具歷史底蘊(yùn)與現(xiàn)代活力的新地標(biāo)。2025年9月，北京市首鋼老工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目承辦WTT中國大滿貫，賽事期間園區(qū)累計(jì)消費(fèi)額突破4100萬元，較去年同期增長近50%，配套主題公園“大滿貫公園”累計(jì)入園人數(shù)突破10萬人次，較去年同期增幅達(dá)137%，大滿貫公園消費(fèi)額突破1000萬元，園區(qū)整體活力與消費(fèi)能級顯著提升。貴陽市新華印刷廠危舊廠房提升改造入選2025年住建部《城市更新典型案例集（第二批）》，項(xiàng)目依托5棟存量建筑，布局1個(gè)4D體驗(yàn)文化中心、2座特色展館、3大主題空間，在歷史印記、工業(yè)遺存中融入新功能、新空間、新環(huán)境。自2024年5月開業(yè)以來，最高日客流量達(dá)12.8萬人次，日均客流量約3.5萬人次，累計(jì)客流量突破300萬人次。已簽約首店8家、品牌商家106家，年租賃收入突破2700萬元，預(yù)計(jì)園內(nèi)商家年總營收超1億元、新增稅收330萬元，有效拉高周邊地塊商業(yè)和住房資產(chǎn)價(jià)值。天津市河北區(qū)中山北路片區(qū)城市更新項(xiàng)目是天津軌道交通集團(tuán)在該區(qū)的首個(gè)城市更新項(xiàng)目，為河北區(qū)標(biāo)志性城市更新項(xiàng)目，承載片區(qū)功能升級與形象煥新使命。項(xiàng)目以“TOD+城市更新”雙輪驅(qū)動(dòng)，依托軌道站點(diǎn)一體化開發(fā)，助力河北區(qū)打造城市副中心、煥新“百年中山路”。通過打通2條斷頭路改善交通，規(guī)劃TOD特色街區(qū)補(bǔ)充便民服務(wù)、休閑娛樂等多元配套，切實(shí)提升居民生活品質(zhì)與幸福感。

“十四五”全國城市更新發(fā)展總結(jié)及“十五五”趨勢展望

（一）“十四五”全國及各地城市更新推進(jìn)情況

從政策層面來看，自2019年城市更新概念在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上被首次提出，我國逐步形成了“條例法規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃、具體政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作細(xì)則”等多個(gè)層次的城市更新政策體系。截至目前，已至少有遼寧、江西、北京、上海等16個(gè)省市出臺(tái)了城市更新條例。地方層面，各地逐步形成了“1+N+X”的政策體系。以北京市為例，“1”是2023年正式施行的《北京市城市更新條例》，該政策是北京城市更新的法律保障和工作綱領(lǐng)，其明確了城市更新的定義、5大類12項(xiàng)更新對象，確定了城市更新主體與實(shí)施程序。“N”是針對不同更新場景的專項(xiàng)實(shí)施辦法與支持政策，覆蓋核心區(qū)平房（院落）、老舊小區(qū)、老舊廠房、老舊樓宇等重點(diǎn)對象，突出分類指導(dǎo)與精準(zhǔn)施策。“X”是配套政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，旨在打通土地、規(guī)劃、建設(shè)、金融等領(lǐng)域的實(shí)操瓶頸，為城市更新提供支撐。

從投資情況來看，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)，2021年，全國實(shí)施城市更新項(xiàng)目2.3萬個(gè)，總投資約5.3萬億元;2022年，全國實(shí)施城市更新項(xiàng)目6.5萬個(gè)，總投資約5.8萬億元;2023年和2024年，全國每年實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬個(gè)左右，2024年完成投資約2.9萬億元。“十四五”期間，我國城市更新完成投資估計(jì)約15萬億元。其中，綜合整治、功能轉(zhuǎn)換和拆建新建是三大主要方向，綜合整治類(如老舊小區(qū)改造)投資約3.6萬億元，功能轉(zhuǎn)換類(如市政設(shè)施改擴(kuò)建)投資約4萬億元，拆建新建類(如棚改和保障房建設(shè))投資約2萬億元。

從投資領(lǐng)域來看，老舊小區(qū)改造、城中村改造等是城市更新的重要內(nèi)容，為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議數(shù)據(jù)顯示，“十四五”期間，全國累計(jì)改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)24萬多個(gè)，惠及4100多萬戶、1.1億多人；加裝電梯13萬部，更新住宅老舊電梯16.7萬臺(tái)，增設(shè)停車位350萬個(gè)、養(yǎng)老托育等社區(qū)服務(wù)設(shè)施6.5萬個(gè)；更新改造供水、燃?xì)狻⒐岬鹊叵鹿芫W(wǎng)84萬公里；打造口袋公園2萬多個(gè)、城市綠道2.7萬公里；累計(jì)開展約200片歷史文化街區(qū)、1萬處歷史建筑的保護(hù)提升、修復(fù)修繕等工作，惠及居民約1200萬人，城市人居環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步提升。建設(shè)籌集各類保障性住房和城中村、城市危舊房改造等安置住房1100多萬套（間）、惠及3000多萬群眾，人民群眾住房條件進(jìn)一步改善。

從地方層面來看，老舊小區(qū)是“十四五”期間發(fā)展的重中之重，各地均取得規(guī)模化成效，聚焦居民急難愁盼問題補(bǔ)齊居住短板。多數(shù)省份改造量達(dá)數(shù)千個(gè)甚至上萬個(gè)，惠及百萬級居民：四川省改造老舊小區(qū)3.29萬個(gè)，惠及群眾339.24萬戶，規(guī)模居全國前列；湖北省、湖南省改造量均超1.8萬個(gè)，惠及居民分別達(dá)270萬戶、36.41萬戶。投資規(guī)模方面，各地加大城市更新資金投入，項(xiàng)目數(shù)量與投資體量保持高位運(yùn)行。部分省份投資規(guī)模突破萬億級，河南省完成投資10918億元，江西省超1.2萬億元。此外，各地結(jié)合資源稟賦與發(fā)展需求，形成差異化更新模式，吉林省對四片歷史文化街區(qū)整治提升并開街運(yùn)營，修繕30多個(gè)歷史建筑；濟(jì)南市、成都市聚焦特色街區(qū)打造，成都建成祠堂街、玉林東路等100余條特色街區(qū)，東郊記憶成為城市新地標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“修舊如舊”與功能煥新。

表：全國各省“十四五”城市更新完成情況

資料來源：中指研究院綜合整理

表：全國部分城市“十四五”城市更新完成情況

資料來源：中指研究院綜合整理

（二）全國及各地“十五五”規(guī)劃城市更新導(dǎo)向

2025年10月，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實(shí)施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。明確將“城市更新”作為城市高質(zhì)量發(fā)展的核心抓手，未來五年城市更新將更加精細(xì)化發(fā)展，重點(diǎn)在于存量空間的品質(zhì)提升與功能優(yōu)化。結(jié)合全國重點(diǎn)省市“十五五”規(guī)劃中關(guān)于城市更新方面的表述來看，多數(shù)省市政策方向由過去大拆大建的“增量發(fā)展”模式，全面轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)、活力、安全和可持續(xù)性為目標(biāo)的“內(nèi)涵式發(fā)展”。一是更新共識(shí)全面確立，推進(jìn)力度持續(xù)加大。全國大多數(shù)省市將城市更新作為“十五五”期間重要發(fā)展任務(wù)，普遍明確“大力實(shí)施”“高質(zhì)量推進(jìn)”等核心導(dǎo)向，形成上下聯(lián)動(dòng)、全域推進(jìn)的工作格局。二是堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，高效盤活存量資源。“十五五”期間，多個(gè)省份明確將“堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展”作為總基調(diào)，打破傳統(tǒng)“重?cái)U(kuò)張、輕提質(zhì)”的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向以質(zhì)量提升、功能完善、存量盤活為核心的可持續(xù)發(fā)展路徑。北京、重慶等地推動(dòng)老舊廠房、低效樓宇、閑置商業(yè)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新。三是工作方法的進(jìn)一步迭代升級。包括“體檢”先行，精準(zhǔn)更新。例如，江蘇、寧夏等地提出“一體化推進(jìn)城市體檢和城市更新”，這意味著更新決策將更加科學(xué)。四是更新模式多元?jiǎng)?chuàng)新，特色示范效應(yīng)凸顯。各地結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)探索差異化更新路徑，形成一批可復(fù)制的典型模式。北京突出區(qū)域綜合性更新，重慶統(tǒng)籌“留改拆增”推進(jìn)點(diǎn)線面結(jié)合更新，打造“山城后巷”等融合型新場景。

表：部分地區(qū)“十五五”城市更新發(fā)展導(dǎo)向

資料來源：各省市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五五”規(guī)劃

城市更新規(guī)模方面，當(dāng)前各個(gè)城市“十五五”城市更新專項(xiàng)規(guī)劃仍在編制中，從目前已公布的各地“十五五”期間或近期城市更新規(guī)模來看，有以下三個(gè)特征。一是片區(qū)化統(tǒng)籌特征明顯，多數(shù)城市明確劃定重點(diǎn)更新片區(qū)，通過整合空間資源、優(yōu)化功能布局，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的協(xié)同升級。廣東計(jì)劃“十五五”期末累計(jì)啟動(dòng)300個(gè)城市更新重點(diǎn)片區(qū)，廣州聚焦沙面、白鵝潭等6個(gè)核心片區(qū)推進(jìn)改造，杭州劃定95個(gè)市級更新片區(qū)并重點(diǎn)推進(jìn)30個(gè)，武漢則以182個(gè)片區(qū)為載體啟動(dòng)整體更新。二是涉及生命安全的“里子”工程更加重視。地下管網(wǎng)、生態(tài)修復(fù)成為高頻任務(wù)。甘肅計(jì)劃改造建設(shè)城市地下管網(wǎng)5000公里以上，成都推進(jìn)不少于1070公里燃?xì)夤艿栏拢暇┠甓雀脑斓叵鹿芫W(wǎng)33公里以上；生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，四川明確新增改造口袋公園、社區(qū)公園500個(gè)以上，新建城市綠道1000公里以上，甘肅則完成150平方公里歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，成都、南京等城市還將海綿城市理念融入改造全過程。三是多元場景融合，兼顧產(chǎn)業(yè)升級與文化傳承。產(chǎn)業(yè)升級方面，多地聚焦低效產(chǎn)業(yè)空間盤活，培育新業(yè)態(tài)新動(dòng)能。四川計(jì)劃到2027年底培育50個(gè)以上新型老舊街區(qū)、10個(gè)以上創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群老舊廠區(qū)；重慶將優(yōu)化升級25條以上文化旅游休閑街區(qū)，保護(hù)修繕20處市級工業(yè)遺產(chǎn)；北京則通過既有建筑改造利用，為智能制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)釋放空間載體。這種“產(chǎn)業(yè)賦能型”更新模式，成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要抓手。文化傳承方面，各地注重保留城市記憶，構(gòu)建特色文化體系。四川將實(shí)施10個(gè)歷史文化街區(qū)保護(hù)提升，重慶修繕23個(gè)中國歷史文化名鎮(zhèn)、13個(gè)歷史文化街區(qū)，廣州、杭州等歷史文化名城也將歷史文化片區(qū)納入重點(diǎn)更新范圍，實(shí)現(xiàn)“修舊如舊”與功能煥新的統(tǒng)一，避免千城一面。

表：部分地區(qū)“十五五”相關(guān)年份城市更新規(guī)模

資料來源：中指研究院綜合整理

（三）“十五五”全國城市更新發(fā)展趨勢展望

展望“十五五”，我國城市更新發(fā)展的趨勢與我國中國式現(xiàn)代化歷史進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、技術(shù)驅(qū)動(dòng)升級、居民需求迭代等因素息息相關(guān)。“十五五”時(shí)期，我國城市更新行動(dòng)實(shí)施將取得重要進(jìn)展，可持續(xù)更新模式更加成熟，城市更新真正進(jìn)入多模式創(chuàng)新、多主體參與、多要素保障的高質(zhì)量發(fā)展期。《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》文件中提到“到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。”綜合對中央近年來重要會(huì)議表態(tài)、相關(guān)重要文件、全國及各地城市更新規(guī)劃成果、各地近期發(fā)布的“十五五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及各地城市更新相關(guān)實(shí)踐的系統(tǒng)分析總結(jié)得出“十五五”時(shí)期我國城市更新發(fā)展趨勢。第一，城市更新承擔(dān)的作用更加重要和綜合，逐步從“輔助性工程”升級為“戰(zhàn)略性抓手”，多數(shù)城市城建項(xiàng)目中城市更新項(xiàng)目占比進(jìn)一步提升，城市更新將不只是工程項(xiàng)目，而是更緊密與城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化治理水平提升等方面深度融合。第二，內(nèi)涵式、高質(zhì)量、可持續(xù)將是“十五五”城市更新領(lǐng)域的關(guān)鍵詞和主基調(diào)。第三，從參與主體的變化趨勢來看，綜合性、大型央國企參與城市更新的深度、寬度和綜合度將進(jìn)一步提升，從原先的機(jī)會(huì)性參與轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性參與，更多類型企業(yè)的參與進(jìn)一步壯大城市更新產(chǎn)業(yè)鏈。第四，從政府、企業(yè)、居民不同主體關(guān)系發(fā)展趨勢來看，政企合力、多元協(xié)同的城市更新推進(jìn)模式將更加成熟，多元化的投融資模式進(jìn)一步豐富。第五，從更新的廣度來看，“十五五”時(shí)期，城市更新的內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)大到整個(gè)城市空間，更加注重地上與地下空間的協(xié)同、實(shí)物載體及服務(wù)體驗(yàn)的融合，更加系統(tǒng)性和綜合性。第六，從更新的深度來看，“十五五”時(shí)期，城市更新進(jìn)一步從基礎(chǔ)性的更新升級為更有深度的更新，從趨同式的更新升級為更具特色化的更新。第七，從更新的聚焦領(lǐng)域來看，將更加重視對涉及“生產(chǎn)、生活、生命安全”等領(lǐng)域開展系統(tǒng)性更新。第八，從政策趨勢來看，土地、規(guī)劃、金融等關(guān)鍵性政策的創(chuàng)新力度將進(jìn)一步加大，更好匹配城市更新項(xiàng)目的復(fù)雜性、長周期性，相關(guān)政策紅利有望進(jìn)一步釋放，從而充分調(diào)動(dòng)更多主體參與城市更新。第九，從管理機(jī)制來看，“十五五”時(shí)期，城市更新將進(jìn)一步從粗線條管理到專業(yè)化服務(wù)，從被動(dòng)應(yīng)對、零敲碎打，轉(zhuǎn)向主動(dòng)謀劃、系統(tǒng)服務(wù)的專業(yè)化場景。

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