城市更新新政發(fā)布：歷史形成沒有合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，根據(jù)國土調(diào)查結(jié)果妥善處理

1月20日，自然資源部召開1月份例行新聞發(fā)布會，自然資源部國土空間規(guī)劃局局長謝海霞發(fā)布解讀《自然資源部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）。

新政推出多個“定心丸”政策，包括：擬實(shí)施城市更新區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃可評估、優(yōu)化；可制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用、存量土地和空間的臨時利用用途正面清單；在一定前提下，改善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、提升社區(qū)公共空間服務(wù)功能等微更新項(xiàng)目免于規(guī)劃許可；利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，過渡期滿辦理土地有償使用手續(xù)的，新增租賃方式；根據(jù)其成因并兼顧土地管理政策的延續(xù)性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。

▲資料圖

給城市政府和參與各方吃“定心丸”

給予更大信心和決心

近日，自然資源部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《通知》。

出臺背景方面，2023年，自然資源部發(fā)布了支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引。2025年中央城市工作會議提出，城市發(fā)展要以推進(jìn)城市更新為重要抓手。謝海霞介紹，隨著城市更新行動的深入，自然資源部發(fā)現(xiàn)在詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性、存量土地和建筑的臨時利用、不動產(chǎn)登記等方面仍存在一些堵點(diǎn)。同時，各地在近年來的城市更新實(shí)踐中探索積累了許多可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，也提出很多好的政策建議。因此，自然資源部進(jìn)一步深化細(xì)化相關(guān)措施，形成《通知》，旨在推動形成規(guī)劃編制科學(xué)、政策工具精準(zhǔn)、實(shí)施路徑多元、權(quán)益保障有力的城市更新“新模式”，也給城市人民政府和參與城市更新行動的各方吃一個“定心丸”，讓大家有更大的信心和決心參與到接下來的城市更新行動中，真正實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。

《通知》提到，要增強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃適應(yīng)性。國土空間詳細(xì)規(guī)劃對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。《通知》要求結(jié)合“十五五”城市更新行動需求，對擬實(shí)施城市更新區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行評估、優(yōu)化?？砂凑杖ツ曜匀毁Y源部發(fā)布的行標(biāo)《城市存量空間盤活優(yōu)化規(guī)劃指南》等要求，采取技術(shù)修正、優(yōu)化調(diào)整等方式優(yōu)化原有詳細(xì)規(guī)劃，納入“一張圖”管理，制定簡化詳細(xì)規(guī)劃修改程序，提高行政效率。謝海霞表示，這既依法給規(guī)劃許可，又靈活適應(yīng)市場，及時為實(shí)施城市更新行動提供規(guī)劃依據(jù)。

微更新項(xiàng)目可免于規(guī)劃許可

存量建筑物臨時利用用途納入正面清單的也可免

《通知》鼓勵各地結(jié)合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展需求，制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單和管控要求，經(jīng)詳細(xì)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，符合正面清單的視為符合詳細(xì)規(guī)劃。如北京、上海、廈門等地探索了產(chǎn)業(yè)混合用地等工作路徑，制定了相應(yīng)的指導(dǎo)意見。同時，在保證公共安全和公共利益、不影響周邊利害關(guān)系人合法權(quán)益、不改變建筑主體結(jié)構(gòu)、不破壞歷史風(fēng)貌和景觀環(huán)境、落實(shí)用地需求的前提下，可對改善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、提升社區(qū)公共空間服務(wù)功能等微更新項(xiàng)目，免于規(guī)劃許可。如重慶、南京等地制定了規(guī)劃許可豁免清單。

《通知》還提到了優(yōu)化過渡期支持政策。利用存量土地、房產(chǎn)資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期原則上不超過5年。過渡期屆滿時，不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和履約監(jiān)管要求的，按照約定退出過渡期支持政策，維持原有土地用途；符合的，依法依約定按照新用途辦理用地手續(xù)。謝海霞介紹，辦理土地有償使用手續(xù)的，在原有協(xié)議出讓方式之上，新增了租賃方式，減輕一次性投入成本。如蘇州探索了過渡期政策落地的最后一公里經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)于推進(jìn)存量土地和空間的臨時利用?！锻ㄖ诽岬剑稍诰S護(hù)相關(guān)方合法權(quán)益、保障安全、不影響遠(yuǎn)期規(guī)劃實(shí)施前提下，制定空閑建設(shè)用地的臨時利用規(guī)則，明確期限及到期恢復(fù)措施，納入“一張圖”實(shí)施監(jiān)管。可在與相關(guān)部門做好工作銜接的基礎(chǔ)上，制定存量建筑物不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規(guī)則，對用途實(shí)行正面清單管理，納入正面清單的無需辦理規(guī)劃許可手續(xù)。如杭州制定了臨時用地、臨時改變房屋用途等管理實(shí)施細(xì)則。

在保障無過錯方利益的前提下

妥善處置歷史遺留問題

關(guān)于鼓勵資源資產(chǎn)組合供應(yīng)整體運(yùn)營方面，謝海霞表示，當(dāng)前階段已從規(guī)模驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值驅(qū)動，因此，也鼓勵各地因地制宜，更加注重特色發(fā)展，建立健全多門類資源資產(chǎn)在特定國土空間范圍內(nèi)組合供應(yīng)、整體運(yùn)營和合理分配的機(jī)制。如湖南、湖北等地探索將自然資源資產(chǎn)打包組合供應(yīng)，提升空間價值。

關(guān)于創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務(wù)，《通知》提到，可按照產(chǎn)權(quán)調(diào)整協(xié)議約定等，預(yù)編不動產(chǎn)單元，通過“預(yù)告登記”方式保障不動產(chǎn)權(quán)利在更新實(shí)施中的延續(xù)性，穩(wěn)定各方預(yù)期。對土地帶建筑一并收儲供應(yīng)的，可在確保安全底線基礎(chǔ)上，探索簡化申請材料提供登記服務(wù)。如鹽城推出了產(chǎn)權(quán)歸集與不動產(chǎn)登記等方面的一攬子創(chuàng)新舉措。

而關(guān)于妥善處置歷史遺留問題，《通知》明確，按照依法依規(guī)、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據(jù)其成因并兼顧土地管理政策的延續(xù)性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。對于歷史形成的沒有合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，根據(jù)全國國土調(diào)查結(jié)果，區(qū)分發(fā)生的不同時期依法依規(guī)分類明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處置政策，予以妥善處理，并納入“一張圖”實(shí)施監(jiān)督，確保底數(shù)清晰、封閉運(yùn)行，嚴(yán)守底線、控制風(fēng)險。

紅星新聞記者 胡伊文 北京報道

編輯郭宇