優化路徑完善侵害未成年人案件強制報告制度

[責任編輯：楊玥]
強制報告制度作為破解侵害未成年人案件“發現難、取證難、救助難”的關鍵舉措,通過明確密切接觸未成年人行業從業人員的法定義務,構建了未成年人保護的“前端防線”。2020年5月,最高人民檢察院、國家監察委員會、教育部、公安部等九部門聯合印發《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見(試行)》(下稱《意見》),2021年該制度被納入修訂后的未成年人保護法,正式上升為法律規定。實踐中,該制度在推進中仍面臨多重困境,亟須從制度設計、執行機制、保障措施等層面加以完善,真正讓“沉默的聲音”被聽見,讓受侵害的未成年人得到及時保護。

侵害未成年人案件強制報告制度推進中遇到的現實問題

核心要素界定模糊,有的強制報告主體與情形缺乏明確邊界。其一,強制報告主體范圍有待進一步明確。強制報告制度雖明確“密切接觸未成年人行業的各類組織及其從業人員”為義務主體,但對部分特殊主體的界定缺乏實操性。一方面,新興行業主體未被明確納入。隨著互聯網經濟的發展,電競酒店、網絡直播平臺、未成年人網絡社交App運營者等新興業態從業人員,實際具備密切接觸未成年人的條件且易發現侵害線索,但《意見》第3條列舉的主體范圍未明確涵蓋此類群體,導致實踐中網絡性侵案件線索發現滯后。另一方面,個體從業者責任界定模糊,對無固定雇主的個體從業者(如獨立攝影師、兼職托管人員等)是否屬于強制報告義務主體,制度未作出明確規定,導致此類人員長期脫離行業監管,成為制度覆蓋的“盲區”。其二,強制報告情形的“疑似”標準缺乏量化指引。《意見》第4條列舉了九類應當報告的情形,但核心表述“疑似遭受不法侵害”缺乏具體判斷標準,導致義務主體難以把握報告尺度。一方面,生理侵害的“疑似”標準模糊,如在教育行業中,學生身上的輕微傷痕究竟屬于“正常磕碰”還是“虐待痕跡”,缺乏明確的識別標準,導致存在過度報告或者遺漏隱蔽侵害的情形。另一方面,精神侵害的認定無明確依據,制度未明確“長期精神虐待”“情感忽視”等非暴力侵害的報告情形,此類侵害因缺乏顯性特征,義務主體難以判斷是否屬于“嚴重侵害未成年人身心健康”,實踐中往往被忽視。

有的強制報告主體存在認知偏差,主動報告意愿不足。強制報告制度的落實效果,首要依賴強制報告主體的責任意識,但實踐中部分義務主體存在明顯認知偏差。其一,責任意識淡薄,部分從業人員將強制報告視為“額外負擔”而非法定職責。其二,認知模糊,對強制報告情形、程序存在誤解。如鄭州市管城回族區檢察院2024年在開展旅館行業強制報告專項行動中發現,部分住宿經營者不清楚“非監護人陪同未成年人入住且神情異常”屬于必須報告情形。此外,義務主體部分存在顧慮心理,如醫療、教育行業從業人員擔心報告后影響與當事人的關系,住宿經營者害怕影響生意,甚至有從業人員因擔心“報假案”被追責而選擇沉默。

協作機制缺乏制度化支撐,聯動呈現“碎片化”。強制報告制度的有效運行需要多部門協同發力,但實踐中缺乏常態化、規范化的協作機制,導致聯動多停留在“個案推動”層面,難以形成穩定合力。其一,缺乏統一的統籌協調機構。檢察機關與公安、教育、民政、衛健等部門雖均為責任主體,但未明確牽頭單位的核心職責與統籌權限。其二,協作形式松散且不穩定。多數地區未建立定期會商、信息通報等常態化機制,如涉及多部門的復雜案件仍存在銜接斷層,跨區域案件因缺乏協作框架,線索移交、證據固定、被害人救助等環節均難以保障。此外,協作責任缺乏剛性約束,對部門間不配合、拖延協作的行為,未明確追責機制,導致部分部門存在“消極協作”傾向,影響整體執行效能。

監督追責機制剛性不足,制度威懾力有限。《意見》雖然規定了對未履行強制報告義務的單位和個人的追責,但“未履行”的具體情形(如故意不報、過失漏報、拖延報告)、追責的啟動程序、證據標準、處罰的種類和幅度等,在實踐中如何把握,缺乏細化規定,導致追責的剛性不足。同時,對積極履行強制報告義務的單位和個人的表彰獎勵機制,對強制報告人的保密機制、安全保護機制以及免責機制等,尚不完善。這使得強制報告主體在履行義務時面臨較大的心理壓力和潛在風險,影響報告的積極性和主動性。此外,監督方式也較為單一,檢察機關法律監督多依賴個案審查,缺乏對制度落實情況的常態化監督,對教育、衛健、文旅等行業的專項監督缺乏制度性規定。

完善侵害未成年人案件強制報告制度的路徑探索

針對上述問題,需從制度設計、主體能力建設、實踐運行等層面綜合發力,通過四大關鍵路徑完善制度,具體如下:

一要推動制度精細化、體系化建設,強化剛性約束。其一,細化強制報告主體與責任邊界。通過立法解釋或修訂,將具備密切接觸未成年人條件的新興業態從業人員和群體納入強制報告主體范圍;同時區分責任層級,要求義務單位建立內部報告機制,明確單位負責人、部門負責人及工作人員的具體職責,實現責任到崗到人。其二,明確強制報告情形判斷標準。可由九部門出臺細化指導意見,對“疑似遭受不法侵害”“面臨不法侵害危險”的情形分類描述,列舉身體虐待、情感虐待等行為的具體表現,同時確立“合理懷疑”標準——強制報告人憑職業常識和理性判斷認為存在侵害可能即可上報,無需確證,降低報告門檻。

二要強化宣傳培訓,筑牢思想根基,提升強制報告自覺性。解決“不愿報、不會報”的問題,關鍵在于強化強制報告主體的責任意識和專業能力。其一,開展精準化宣傳。檢察機關可牽頭聯合教育、衛健、民政、文旅等部門,針對不同行業特點開展定制化宣傳。對教育行業,重點講解校園欺凌、家暴等侵害情形的識別與報告;對醫療行業,聚焦未成年人非正常受傷、低齡懷孕等可疑情形;對住宿行業,強化“五必須”規定和可疑入住情形的判斷標準。其二,加強常態化培訓。將強制報告制度納入密切接觸未成年人行業從業人員的入職培訓和年度考核,邀請檢察機關、公安機關干警進行專題授課,結合典型案例講解強制報告程序、法律責任。其三,創新宣傳載體。借助新媒體平臺擴大宣傳覆蓋面,利用強制報告宣傳海報、短視頻、微信小程序等新型宣傳方式,讓制度要求深入人心。

三要加強協同聯動,構建“六位一體”保護大格局。其一,以法定形式明確相應部門作為強制報告協作的統籌協調主體,賦予其線索分流、進度督辦、爭議協調的核心權限,改變“多主體負責、無主體統籌”的現狀。可構建“線索上報—立案監督—救助幫扶—后續跟進”的全流程協作模式,要求對涉及多部門職能的侵害案件,必須由統籌協調部門啟動協同機制,確保各項措施同步推進,避免因部門推諉影響被害人權益。其二,搭建侵害未成年人案件強制報告跨部門信息共享平臺,整合線索接收、流轉、處置、反饋等全流程數據,實現公安、檢察、教育、民政等部門信息實時互通,打破“信息孤島”,推行“線上平臺+書面流轉”的規范化協作模式,所有協作事項均通過信息平臺留痕,確保協作全程可追溯、可監督。其三,將強制報告協作情況納入各部門年度績效考核體系,扭轉部分部門“消極協作”的傾向,確保協作機制從“個案推動”轉向“制度常態”,提升整體執行效能。

四要健全剛性監督追責體系,筑牢制度執行底線。其一,強化追責,細化“未履行強制報告義務”的具體情形,按情節輕重、后果嚴重程度設定行政處分、行政處罰乃至刑事責任,建立“一案雙查”制度,辦理侵害案件時同步審查“應報未報”情況。其二,健全激勵保障機制,設立強制報告獎勵基金,對及時準確報告重要線索者予以獎勵,同時落實強制報告人信息保密、安全保護及善意誤報免責規則。其三,創新多元監督方式,構建“常態化+專項+社會”監督體系,明確檢察機關的專項監督、常態化監督職責,對發現的普遍性問題及時啟動公益訴訟程序;引入人大代表、人民監督員監督,暢通舉報渠道,推動行業協會制定自律公約,實現多維度協同監督。

(作者為河南省鄭州市管城回族區人民檢察院副檢察長)