智薈月刊丨繪制“空中路網”：低空空域管理怎么改？

深化空域改革 激活低空動能

編者按作為新質生產力的重要代表，低空經濟產業近兩年迅速崛起。“十五五”規劃建議提出，加快低空經濟等戰略性新興產業集群發展。目前，低空經濟已躋身國家戰略，成為培育新質生產力、拉動經濟增長的重要引擎。空域管理是低空經濟發展的核心支撐，直接決定了產業規模化發展與安全化運行成效。此前，中央空管委已印發專項措施，對完善低空空管體系、優化空域資源配置作出系統部署，各地亦積極開展改革試點，探索特色發展路徑。本期“智薈月刊”通過權威政策解讀、典型案例梳理與前瞻路徑探討，為讀者搭建透視低空經濟空域管理改革的窗口，以期凝聚行業共識、匯聚發展合力，助力低空經濟在規范中提速、在創新中進階。

■中國經濟時報記者王小霞

328萬架無人駕駛航空器完成實名登記，累計飛行4530萬小時——這不是科幻小說的想象，而是2025年中國低空飛行活動的真實圖景。這片垂直高度6000米以下的空域，正從昔日被嚴格管控的航空管制區，加速蛻變為承載萬億級經濟潛力的產業新藍海。

隨著低空經濟進入快速發展期，構建與其相匹配的空域管理模式，已成為推動產業升級的關鍵課題。近日，十四屆全國人大常委會會議表決通過了新修訂的民用航空法，首次系統性地將“低空經濟”納入法律條文，從制度層面為其發展提供多項支持與保障。

在此之前，中央空管委印發專項措施，圍繞完善低空空管體系、優化空域資源配置作出系統部署；各地亦積極開展改革試點，探索各具特色的發展路徑。一場以理順體制機制、釋放低空資源、培育經濟新增長引擎為目標的變革正穩步推進，以構建“一體化低空空管體系”為核心的空域治理新格局，正加速形成。

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三輪試點筑基，一體化體系藍圖漸顯

中國低空空域管理改革并非一蹴而就，而是一場延續十余年、由點及面、層層深入的漸進式探索。原國家空管委辦公室副局長、中國民用機場協會理事長助理孫衛國在接受中國經濟時報記者采訪時指出，低空空域管理改革是繼2000年軍航將全國航路航線移交民航管制指揮后，我國在空域管理領域實施的又一項重大改革。

2010年8月，國務院、中央軍委印發《關于深化我國低空空域管理改革的意見》（以下簡稱《意見》），正式拉開了我國低空空域管理改革的帷幕。截至目前，國家空管委辦公室已相繼在全國組織了3輪較大規模的低空空域管理改革試點，初步形成了一套新的低空空域管理模式。

第一輪試點（2010—2014年）聚焦空域分類化管理。相關部門依據《意見》先后開展了“兩區一島”及“兩大區七小區”擴大試點，覆蓋全國14個省（區、市）約33%的低空空域。核心措施包括：實施空域分類管理、縮短通航飛行審批時限、簡化審批環節。

第二輪試點（2015—2018年）轉向空域精細化管理。在珠三角和海南地區，軍民航協同推進試點，重點優化空域審批制度、實現動態靈活使用、建設低空空管服務保障體系、加強“低慢小”航空器安全管控，旨在解決空域管理粗放、使用效率偏低的問題。

第三輪試點（2018—2023年2月）突出空域協同化管理。國家空管委先后批準四川、湖南、江西、安徽等省份開展試點，構建了“軍地民”三方協同管理機制，顯著提升了空域利用效率和審批便捷性。

三輪改革試點層層遞進、逐步深化，推動低空空域改革取得了階段性成果。2024年以來，隨著低空經濟快速發展，新一輪以城市空中交通管理為主要內容的低空空域管理改革試點正在穩步推進中。

北京臨空國際技術研究院院長馬劍向中國經濟時報記者分析，當前改革進展主要體現在三方面：一是實現了低空空域分類管理，2023年底發布的《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《管理條例》），明確了ABCDEGW七類空域，其中G類與W類空域（300米以下，尤其是120米以下）為無人機使用提供了明確依據。二是改革方向進一步明晰，未來G、W類空域將從軍航、民航二元管理轉向軍、民、地三方協同管理，300米以下（重點是120米以下輕小型無人機空域）管理權將授權給地方政府。三是地方落地步伐加快，多地交通部門發布G、W類無人機適飛空域，其中W類為報備即可使用的友好空域，有望實現輕小型無人機飛行常態化。

隨著試點經驗的不斷沉淀，國家層面的頂層設計也愈發清晰。中央空管辦有關負責人此前介紹，“中央空管辦正會同有關部門，加快推進構建形成一體化的低空空管體系”。

一位不愿具名的業內專家告訴中國經濟時報記者，加快構建一體化低空空域體系，核心在于厘清建設管理、服務保障、安全監管等職責分工，建立國家、省、市三級一體化管理體系。其中，中央層面負責頂層設計和國家級監管能力建設，省市級政府作為事權承接主體，搭建區域性管理能力與規則體系，最終實現空域供給與需求的高水平動態平衡。

值得關注的是，地方試點呈現的差異化探索格局，更是為一體化體系建設提供了多元實踐樣本：四川推行軍地民三方一體化辦公，湖南深耕通用航空協同機制，深圳聚焦無人機航線劃設，這些探索都為全國性制度體系的完善提供了有力支撐。

在實踐探索的基礎上，政策支撐體系也在不斷完善。2025年，中央空管委先后出臺專項文件，細化國家、省、市三級空管系統建設標準；其他相關部委先后發布若干配套政策措施，構建起“頂層設計+經濟支撐”的完整政策框架。

北京鳶飛科技有限公司董事長張剛告訴中國經濟時報記者，低空空域管理改革的核心邏輯，是將低空空域作為重要戰略資源充分激活，精準對接地方經濟發展與民生需求。國家確立“先試點、再擴圍、深細化”的推進路徑，首要目標便是實現低空空域的資源化利用，讓這一優質資源更好地賦能產業升級與社會發展。

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產業熱潮涌動，低空空域管理改革亟待提速

低空空域管理改革的持續深化，背后是洶涌的產業發展需求。1月6日召開的2026年全國民航工作會議提到，2025年低空經濟安全有序發展。傳統通用航空完成飛行121.8萬小時，實名登記無人機總數突破328萬架，累計飛行4530萬小時，同比增長近70%。據中國民航局預測，2025年中國低空經濟市場規模將達1.5萬億元，2035年有望突破3.5萬億元。

盡管低空經濟發展成效顯著，但空域管理體系建設滯后等問題，正成為制約其高質量發展的關鍵瓶頸。中國航發湖南動力機械研究所專職總師、首席技術專家單曉明在接受中國經濟時報記者采訪時直言：“經濟越發達的地區，可飛空域往往越少。”她以湖南省為例：長株潭城市群等經濟核心區飛行需求旺盛，但120米以下“幾乎沒有無人機適飛空域”，每次飛行都需申請，否則即是“黑飛”。反觀需求較少的偏遠山區，適飛空域卻大量閑置。

這種“西多東少、冷熱不均”的錯配在全國普遍存在。一位業內專家進一步梳理了背后的深層挑戰：管控能力存在“結構性短板”，傳統雷達網絡難以實現低空全覆蓋；安全責任界定不清，導致審批方顧慮重重；改革成果“立法滯后”，未能固化，政策連續性差；管理體制權責交叉，影響系統性推進。

單曉明認為，破解空域資源分配失衡的核心，仍需在低空空域管理改革上尋求突破。“十四五”期間，湖南省等低空空域改革試點省份已探索出“空域動態釋放”“一站式審批”等經驗，但成果復制推廣的標準化路徑仍待形成，低空飛行基礎設施不足、低空融合飛行規則滯后、低空飛行安全監管乏力等難題亟待解決。

張剛強調，理順空域管理機制是低空經濟高質量發展的核心前提。此環節若無法突破，低空行業將長期停滯于淺層短期發展階段。換言之，如果管理體系改革跟不上飛行器數量的爆炸式增長，不僅巨大的經濟潛能無法釋放，日益增長的“黑飛”風險也將對公共安全構成嚴峻挑戰。因此，加快構建一體化低空空管體系，已不是“未雨綢繆”，而是“迫在眉睫”的必然選擇。

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改革需盡快明確頂層系統性方向和各主體權責

面對緊迫的形勢與復雜的挑戰，業內專家普遍認為，后續改革重點將聚焦“一體化體系”建設，旨在打通堵點、釋放發展潛力。

一是立法先行，夯實法治保障。立法是低空空域管理規范化的核心保障，不僅能固化改革成果、明確權責邊界，為管理體制優化奠定法治基礎，還可以補齊法規滯后短板，破解管理依據缺失難題、保障政策連續性，同時為低空航路劃設、空域資源高效利用提供合法遵循。馬劍指出，下一步需加快推進相關基礎性法規出臺，為行業發展提供基本遵循；同時制定細化的操作細則，明確不同高度空域的使用規范及各類飛行器的飛行要求，為管理系統建設與實際管控提供精準依據。

二是理順體制，激活協同效能。上述不愿具名的業內專家指出，當前我國空域實行多頭管理體制，《管理條例》提出“管用分離”原則，是有效解決空域多頭管理的重要舉措。尤其是授權地方政府按照責任分工參與低空空域管理職能后，明確各方職責劃分至關重要。未來還可探索推行空管地區化管理模式，授權省級地方政府相關部門參與低空空域管理，充分激活地方政府的管理權責與積極性。

三是優化空域劃設，加速低空公共航路建設。推動低空經濟高質量發展，需堅持“科技創新+產業升級”雙輪驅動，一方面聚焦科技創新突破，攻克新型低空航空器研發、低空空域管理等核心技術，培育新質生產力；另一方面依托傳統通用航空產業基礎，推動傳統通航企業轉型升級。孫衛國表示，應盡快啟動低空公共航路劃設，破解飛行審批頻繁、流程繁瑣的難題，充分利用城市內河道、湖泊、道路沿線等區域規劃布設低空公共航路，明確低空公共航路準入要求，適配不同航空器飛行需求。同時，圍繞低空公共航路網絡，配套建設通信、導航、監視、氣象等基礎設施，推進“路空一體”融合發展，促進低空公共運輸，特別是無人機物流常態化、規模化運營。鑒于低空公共航路劃設專業性強，涉及現行軍民航空域調整，地方政府應按照中央空管委的統一要求，在軍民航空域管理部門的指導下，穩中求進，因地制宜，協同推進，統籌好專業技術要求、氣象條件限制及地方發展需求，確保飛行安全、社會安全和國防安全。

四是強化配套支撐，筑牢綜合保障能力。張剛指出，配套保障需緊扣地方屬地化管理需求，兼顧人才、技術與設施建設。人才層面，重點推進地方空域管理人才培養和能力建設，打造專業管控隊伍；技術與設施層面，攻克管理技術瓶頸，完善通信、導航等保障措施，構建國家、省、市三級互聯互通、安全可靠的低空智能網聯系統和安全防控體系。同時，統一基礎設施建設標準，明確各級管控平臺要求、數據接口規范及上報責任主體，解決管理層級、資金來源、數據監測等核心問題，保障飛行安全與管控效能。

多位業內專家表示，低空空域管理改革需盡快明確頂層系統性方向與各主體權責劃分，通過持續完善立法體系、規范基礎設施建設、理順協同管理機制、總結推廣試點經驗等舉措，穩步破解改革進程中的各類難題，推動低空經濟持續健康發展。

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總 監 制丨王列軍車海剛

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主 編丨毛晶慧 編 輯丨鄒 朵