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思想者｜沈開艷：上海優化營商環境背后，實現了怎樣的治理躍遷？

2026-01-25 06:57:06　來源: 上觀新聞

上海舉報

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【編者按】營商環境是一國制度軟實力、綜合競爭力和市場運行效率的重要體現。黨的二十屆四中全會將“堅持有效市場和有為政府相結合”作為“十五五”時期經濟社會發展必須遵循的原則之一，強調“打造市場化法治化國際化一流營商環境”。1月4日，上海連續第九年召開全市優化營商環境大會，將之作為“新年第一會”，并發布《上海市加快打造國際一流營商環境行動方案（2026年）》。在上海社會科學院經濟研究所所長沈開艷研究員看來，上海優化營商環境背后，體現的是制度型開放躍遷與系統治理范式革新。以下是她在上海財經大學的演講。

作為中國對外開放前沿與超大城市標桿，上海營商環境建設始終領跑全國。2025版世界銀行B-READY（營商環境成熟度）報告中，上海以22項全球最優測評點印證制度型開放階段性成效；《上海市加快打造國際一流營商環境行動方案（2026）》（以下簡稱“2026版方案”）以四維框架宣告營商環境優化進入系統治理新階段，為超大城市營商環境高質量發展樹立了典范。

打造良好的營商環境，不僅是全面激發社會創造力和市場活力的重要著力點，更是推進中國式現代化新征程的時代命題。上海自2017年起，以一年一版的頻率持續更新改革方案，不斷優化創新，加強系統集成。相比較而言，早期的營商環境優化主要通過大量具體舉措彌補制度空白，如簡化審批、壓縮時間等。而2026版方案的每一條舉措，系統性和穿透力都非常強，更注重解決跨部門、跨層級的體制機制瓶頸。這些集中體現了上海從被動對標到主動引領、從“規定動作”到“自主動作”的跨越，真正做到優化營商環境無止境，一直在路上。

最新評估中，上海表現出四大鮮明特征

世界銀行B-READY評估體系以法理標準和實踐成效雙軌評估為核心，涵蓋10大領域59項測評點，是全球營商環境的黃金標尺。2025版報告中，上海表現出四大鮮明特征。

一是全球最優指標集群化，核心領域領跑國際。上海斬獲22項全球最優測評點，占比達37.3%，遠超新加坡的10項，形成“基礎設施穩、服務效率高、制度保障強”的指標集群。在公共服務領域，實現供電零停電、互聯網與供水服務可靠性滿分；在金融領域，電子支付費率成本為0，貸款申請與融資可得性獲企業滿分評價；在糾紛解決領域，商事調解得分100，仲裁與訴訟效率躋身全球前列；在國際貿易領域，海關服務感受度99.13分，超過新加坡的89.1分。

二是法理與實踐高度統一，制度執行力凸顯。B-READY評估兼顧書面規則與實際體驗，上海實現了制度設計與落地執行閉環。在納稅領域，通過“一網通辦”壓縮時長，增值稅退稅1周辦結；在企業準入領域，“一窗通”改革實現1天辦結，跨部門信息變更零差評；在市場競爭領域，世行考察企業更換互聯網提供商的感受度，上海企業該項感受度得分為96.2。

三是企業感受度成為核心亮點，軟環境競爭力突出。B-READY首次納入企業調查數據，上海商事調解、稅務服務、融資服務等主觀指標均獲滿分，海關服務感受度接近滿分。這源于精準施策，構建“法院+商會”多元解紛機制，推行惠企政策“免申即享”，拓展“入境通”平臺功能，讓軟環境成為要素集聚的引力場。

四是本土特色與國際標準兼容，制度創新成效顯著。上海營商環境建設不是為排名而改革，而是實現本土制度與國際標準有機融合。自貿試驗區數據出境負面清單，既滿足國際規則又契合本土產業實際，推動數字貿易占全國30.1%；跨境貿易推行“兩步申報”國際通行模式，依托洋山港自動化碼頭形成“技術+制度”雙重優勢；知識產權保護對接國際高標準，建立符合中國企業特點的快速維權通道。

2026版方案構建四維框架，凸顯制度型開放與系統治理

2026版方案以26條舉措構建政務服務、市場競爭、產業生態、社會共治四維框架，在制度型開放與系統治理方面呈現突破性特征。

一是制度型開放向縱深推進，規則對接與創新并重。方案突破傳統“邊境上”開放局限，聚焦“邊境后”規則深度對接與自主創新。規則對接上，全域推廣跨境服務貿易負面清單、外商投資準入等制度，空運貨物6小時內放行，外資金融機構享受“內外一致”待遇，知識產權審查信息公開接軌國際標準。制度創新上，明確公共數據運營準入路徑，建立數據跨境流動機制，數據交易所掛牌產品超5000個；針對短劇、二次元等新業態，建立“清單化監管+包容審慎”制度；探索“標地營造”與產業用地彈性供應模式，精準匹配先進制造業需求。

二是系統治理框架全面確立，多元協同機制成型。方案打破政府主導、部門分割模式，首次將產業生態和社會共治獨立成篇。治理主體上，政府深化跨部門聯合檢查，企業搭建產業鏈協同平臺，商會、協會完善法治機制，2025年聯合調解涉企案件成功率達83.77%。治理結構上，橫向建立涉企訴求閉環處理機制，縱向強化“街鎮吹哨、部門報到”，空間層面打造“一區一品”差異化營商品牌，形成全域協同格局。

三是要素保障與生態賦能融合，服務能級全面提升。方案跳出單一流程優化，推動營商環境與產業發展深度融合。要素保障上，升級“隨申融”平臺，優化人才落戶政策，完善產業園區中試平臺建設，開放300余個政府數據集賦能企業創新。生態構建上，聚焦重點產業鏈制定專項舉措，推動“四鏈”融合；倡導商業文明，建設活力街區優化外擺位審批；拓展雙向服務，做強東方樞紐“入境第一站”與企業海外合作聯盟。

四是問題導向與前瞻布局兼顧，改革針對性凸顯。方案直擊企業痛點，規制牟利性職業舉報，健全防范拖欠賬款機制，完善跨境破產辦理流程，打擊網絡輿情敲詐。前瞻布局上，推進電子單據與區塊鏈技術應用，對接CPTPP、DEPA等國際高標準經貿規則，在數據流動、知識產權等領域建立接軌國際的制度體系，為參與全球經濟治理奠定基礎。

制度型開放本質是全球標準本土化與本土創新全球化的統一

從新制度經濟學視角看，營商環境的本質是規范市場主體行為的制度安排，核心功能是降低交易成本、穩定市場預期、激發創新活力。隨著經濟全球化進入制度型開放新階段，營商環境競爭已從政策優惠、流程便利等工具性競爭，升級為制度規則、治理體系等基礎性競爭。從這個意義上說，營商環境高階競爭的核心是制度規則競爭。

制度是決定經濟績效的關鍵因素，有效的制度能通過降低不確定性、規范交易行為、保護產權，提升資源配置效率。在全球化背景下，制度差異成為影響要素跨境流動的核心變量。當要素可自由流動時，制度規則更優的地區將形成引力場效應，吸引資本、人才、技術等高端要素集聚。從實踐看，全球營商環境競爭呈現規則趨同與差異化競爭并存特征：一方面，CPTPP、DEPA等協定推動形成更高標準的國際經貿規則體系；另一方面，不同地區基于自身稟賦形成差異化制度優勢。上海營商環境的競爭優勢，正從政策紅利轉向制度紅利，制度規則的適配性、創新性與執行力成為核心競爭力。

需要指出的是，制度型開放不是簡單的制度移植，而是全球標準本土化與本土創新全球化的統一。這一邏輯的核心是，既要主動對接國際高標準經貿規則，降低跨境交易制度性成本，又要立足本土實際進行制度創新，形成具有適應性與競爭力的制度體系，并推動本土創新規則向全球擴散。

全球標準本土化是制度型開放的基礎環節，核心是將國際通行規則轉化為本土可執行的制度安排。國際高標準經貿規則是全球市場主體最優實踐標準，對接這些規則能減少制度摩擦，但絕非盲目照搬，需結合本土法律體系、發展階段、產業結構進行適應性改造。上海的實踐充分印證這一邏輯：跨境貿易領域，推行“兩步申報”國際通行模式，結合洋山港自動化碼頭優勢，形成“技術+制度”雙重便利；知識產權領域，吸收國際高標準保護規則，建立快速維權通道，平衡保護力度與執法效率；數據跨境流動領域，借鑒歐盟《通用數據保護條例》合規理念，制定符合中國數據安全要求的負面清單管理模式，既保障安全又滿足企業需求。

本土創新全球化是制度型開放的高階形態，核心是將本土有效制度創新推向全球，成為國際規則的重要組成部分。上海自貿試驗區累計推出300余項制度創新成果，多項被全國復制推廣并納入國際合作議程。貿易便利化領域，“單一窗口”標準版推廣至全國，覆蓋17個部門，相關經驗通過APEC向亞太地區推廣；金融開放領域，自由貿易賬戶體系實現資本項目可兌換有序推進，為新興經濟體金融開放提供借鑒；數據要素領域，上海數據交易所的建設模式與交易規則，為全球數據要素市場化配置提供“中國樣本”，吸引多國考察交流。

上海的實踐生動印證了全球標準本土化疊加本土創新全球化的制度型開放邏輯，核心經驗是堅持以我為主、為我所用。

在全球標準本土化方面，上海實現了國際規則有效落地。在外商投資領域，全面落實準入前國民待遇加負面清單制度，負面清單長度壓縮至全國最短，建立外商投資企業投訴機制，成為全球外商投資首選地之一；在稅收領域，推行征管數字化改革，實現發票電子化、出口退稅“即申即享”，納稅時長全球領先，同時推出數字經濟企業適應性稅收政策；在競爭政策領域，建立公平競爭審查制度，清理妨礙統一市場的政策文件，加強平臺經濟反壟斷監管，營造接軌國際的公平競爭環境。

在本土創新全球化方面，上海通過試點先行、總結推廣、國際對接的路徑，推動本土制度創新走向全球。在數字貿易領域，自貿試驗區數據出境負面清單制度，為全球數據跨境流動治理提供中國方案；在政務服務領域，“一網通辦”“免申即享”模式，成為發展中國家提升政府服務效率的借鑒樣本；在金融開放領域，跨境人民幣結算、自由貿易賬戶等制度創新，推動人民幣國際化進程，為全球金融治理改革貢獻力量。上海的實踐表明，制度型開放的關鍵是找到國際規則與本土實際的契合點，在對接中深化改革，在創新中提升競爭力。

多元協同治理是營商環境系統治理的范式革新

傳統營商環境優化模式采用政府主導、部門推進的單一治理結構，通過行政力量打破體制機制障礙，在建設初期能快速見效。但隨著改革進入深水區，其局限性日益凸顯。

從治理主體看，傳統模式忽視企業、社會組織等多元主體作用，導致改革舉措與企業實際需求脫節，出現“政府端菜”而非“企業點菜”的困境。從治理結構看，部門分割導致營商環境優化呈現碎片化特征，企業開辦、跨境貿易等事項涉及多個部門，雖單個部門效率提升，但因數據不共享、流程不銜接，整體辦理時長難以壓縮，多頭檢查、重復執法等問題增加企業制度性交易成本。從治理內容看，傳統模式聚焦行政審批、流程優化等表層問題，忽視產業生態、商業文明、社會氛圍等深層次因素，將營商環境簡化為政務服務便利化，難以實現系統性提升。

隨著營商環境建設深入推進，傳統模式已無法適應高質量發展需求，系統治理范式應運而生。系統治理理論源于復雜性科學與協同治理理論，核心是將治理對象視為復雜系統，通過多元主體協同合作、制度與技術深度融合，實現治理效能最大化。將這一理論應用于營商環境建設，就是要打破單一主體、單一維度、單一層次的治理局限，構建多元協同、系統集成、動態優化的治理體系。

2026版方案的核心理論價值在于突破傳統模式，構建政府引領、企業主體、社會參與、市場運作的多元協同治理新范式，為超大城市營商環境建設提供全新理論框架。

一是治理主體多元化，從單一主體走向多元共治。方案明確政府、企業、社會組織的角色定位，構建多元協同治理網絡。政府負責制度設計、政策供給與監管執法，通過“一網通辦”“跨部門聯合檢查”提升治理效率；企業作為主體，通過產業鏈協同、合規經營參與營商環境建設，借助政企溝通機制反映訴求；社會組織發揮橋梁紐帶作用，商會協會提供糾紛調解、行業自律服務，形成“政府監管、企業自律、社會監督”的協同格局，實現治理資源優化配置。

二是治理內容實現從單點突破到生態賦能的轉變。方案將營商環境視為系統工程，涵蓋政務服務、市場競爭、產業生態、社會共治四大方面。政務服務聚焦流程優化，解決企業辦事難問題；市場競爭聚焦公平權益，營造法治化市場環境；產業生態聚焦要素供給，構建創新發展支撐體系；社會共治聚焦文化浸潤，營造尊商親商氛圍。由此，形成流程便利化、市場公平化、生態優質化、社會包容化的全方位體系，實現了從管理到治理再到生態的能級躍升。

三是治理機制從部門分割轉變為協同高效。方案構建集成化治理機制，打破部門壁壘與層級限制。橫向建立涉企訴求閉環處理、跨部門聯合檢查、數據共享機制；縱向強化“街鎮吹哨、部門報到”，賦能基層打通政策落地的最終環節；技術層面依托大數據、人工智能構建數字政務、智慧監管等體系，提升治理精準性；文化層面倡導商業文明，弘揚企業家精神，營造有溫度的營商環境。

上海多元協同治理新范式的實踐表明，營商環境優化是技術創新、制度創新與文化創新深度融合的過程。技術創新是支撐載體，數字技術打破部門分割，“一網通辦”實現跨部門協同，“隨申融”提升融資效率，區塊鏈技術保障數據交易安全，重構了治理模式。制度創新是核心保障，建立跨部門數據共享、聯合檢查、政企溝通等制度，規范多元主體行為，確保治理過程規范化、透明化。文化創新是精神內核，倡導守規則、重契約的商業價值觀，建設活力街區，營造尊重創新、寬容失敗的社會氛圍，為多元協同治理提供精神動力。

上海營商環境的制度型開放躍遷與系統治理范式革新，形成了具有重要理論價值的“上海經驗”。未來，上海需從四方面進一步深化改革。一是深化制度型開放，聚焦數字貿易、綠色金融等前沿領域，對接國際高標準經貿規則，打造全球規則對接的試驗田與本土規則創新的策源地。二是完善多元協同治理，拓寬政企溝通渠道，培育社會組織，加快數字政府建設，提升治理智能化水平。三是強化產業生態賦能，聚焦重點產業鏈制定專項舉措，優化要素供給，推動長三角營商環境跨區域協同，構建世界級產業集群支撐體系。四是培育商業文明，完善信用體系，加強企業家權益保護，提升城市國際化水平，以文化軟實力增強營商環境競爭力。

世界銀行研究顯示，營商環境整體指標提升1%，可使投資率增長0.3%，GDP增長率提高0.36%。對于正在加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的上海來說，只有持續以制度創新與治理革新為動力，打造國際一流營商環境，才能為中國構建新發展格局、推進高水平對外開放提供支撐，為全球超大城市營商環境建設貢獻中國智慧。

【思想者小傳】

沈開艷，上海社會科學院經濟研究所所長，二級研究員，博導。上海市經濟學會副會長、上海市婦女學學會副會長，上海市政協委員，上海市領軍人才。主要研究領域為政治經濟學、中國經濟改革與發展戰略、區域經濟與長三角一體化發展、創新經濟等。主持國家及省部級課題50余項，出版學術專著30余部，發表學術論文百余篇。代表作有《上海經濟發展報告》《全面深化改革進程報告》《城市功能轉型》《產業結構調整與轉型分析》等。（作者照片由本人提供）