公積金改革可以撬動多少消費？

蘆哲 S0600524110003

占爍 S0600524120005

核心觀點

核心觀點：公積金改革可以釋放多少消費潛力？公積金改革釋放消費潛能的主要途徑在于降低居住成本，節省更多資金用于消費。通過三條具體路徑降低居住成本。一是租房提取擴容，通過降低門檻和放松限額，我們預計長期可增加提取3214億元；二是拓展使用范圍，比如允許提取公積金用于裝修、物業費及水電燃料費，我們預計可盤活存量資金1803億元；三是進一步降低貸款利率，假設下調0.5個百分點，可節省利息支出約134億元。三項合計可釋放約5151億元資金，按70%的消費傾向計算，理論上可拉動3606億元消費，提升居民消費增速0.7個百分點。

一、公積金改革是適應房地產新發展模式的結構性重構。公積金改革的本質是配合房地產市場從“增量擴張”向“存量運營”轉軌，旨在實現制度功能的根本性重構。舊模式下，公積金作為強制儲蓄工具主要服務于購房和穩定就業群體，在一定程度上擠出了消費；新發展模式要求公積金降低門檻，從“重購輕租”轉向“租購并舉”及居住全周期覆蓋。

二、公積金現狀與六大改革方向

1、穩定剛需，給多孩家庭更高貸款上限。（1）現象：公積金繳納者的購房需求比市場整體更穩定，公積金貸款降幅遠小于商房銷售降幅（-6.6%VS-44.4%）。（2）改革方向：精準支持剛需，將貸款額度與生育政策掛鉤，二孩三孩家庭額度上浮。

2、民企覆蓋率偏低，有待擴容。（1）現象：公積金整體覆蓋率提升，但私營及其他企業覆蓋率仍遠低于國企，以企業覆蓋面計算，民企為8.8%、以職員覆蓋面計為30.4%，均低于國企。（2）改革方向：推行“低門檻、過渡期”機制，允許小微民企起步階段以低費率（如3%）繳納，并設定3-5年過渡期逐步達標。

3、盤活沉淀資金，提高資金使用效率。（1）現象：資金使用效率低，“繳存-提取”差額擴大，加上貸款凈增額減少，導致閑置資金累積近2.9萬億。（2）改革方向：從重購輕租到居住消費全覆蓋，盤活沉淀資金，推動“商轉公”落地，并探索提取用于裝修、物業費等，疏通資金出口。

4、擴圍新市民：增強靈活就業人員參與度。（1）現象：靈活就業人員參與度極低，僅占實繳職工的1.24%。（2）改革方向：增強制度適應性，解決跨省賬戶銜接痛點，打破按月定額限制，允許按季或按年靈活繳納。

5、地區錯配：跨區域統籌，進一步推進異地互認互貸。（1）現象：資金“旱澇不均”，部分地區資金閑置，貸款和提取雙低，而另一部分地區資金使用率太高，資金緊張。（2）改革方向是推進跨區域統籌，深化異地互認互貸，將閑置地區的資金通過異地互認互貸調度至資金緊缺地區，實現“削峰填谷”。

6、老齡化影響。（1）現象：離退休提取規模增長，2024年占比升至24.8%，長期將沖擊資金池充裕度。（2）改革方向是擴充資金來源，在老齡化影響較大的城市探索打通住房維修基金、國有住房租賃資產收益等多元渠道。

風險提示：（1）改革內容和推進節奏不及預期，目前公積金更多用于住房消費，要拓展到其他居住領域，如物業費、裝修等，大多還是地區性政策。（2）如果其他因素出現變化，改革對消費的實質影響可能沒有那么大。（3）房地產市場出現新的變化。

內容目錄

1. 公積金改革可以釋放多少消費潛能？

1.1. 改革方向：從舊模式到新發展模式

1.2. 公積金改革可以釋放多少消費潛能

2. 公積金現狀和六大改革方向

2.1. 穩定剛需：公積金繳納者的購房需求更穩定

2.2. 擴容民企：公積金覆蓋率逐漸提升，但民企覆蓋率不足

2.3. 盤活存量：資金使用效率低，存在大量沉淀資金

2.4. 擴圍新市民：增強靈活就業人員參與度

2.5. 地區錯配：跨區域統籌，推進異地貸款

2.6. 老齡化影響：離退休提取有所增長

3. 風險提示

正文

1. 公積金改革可以釋放多少消費潛能？

1.1. 改革方向：從舊模式到新發展模式

2025年12月中央經濟工作會議提出“深化住房公積金制度改革”，隨后12月24日召開的全國住房城鄉建設工作會議對此作出部署。

公積金改革的本質是配合房地產市場從“增量擴張”的舊模式向“存量運營”的新模式轉軌，實現制度功能的根本性重構。

在舊模式下，公積金主要解決住房總量短缺問題，作為強制儲蓄工具，且主要覆蓋穩定就業群體，通過“高提取門檻、重購輕租”的制度設計，將居民購買力鎖定于購房市場，強制儲蓄對居民消費形成了一定程度上的擠出效應；同時，土地財政是本土化的，所以公積金也主要服務于當地的房地產市場。

在新發展模式下，解決結構性短缺和降低居住成本更加重要。存量房時代租購并舉更加重要，要求公積金降低提取門檻，資金從買房分流至租房等領域。同時，解決了住房總量短缺問題后，需要重點解決結構短缺問題，面向人口流入地區的新市民住房需求，公積金覆蓋面擴大至靈活就業人員。從財稅來看，土地財政對公積金服務本地的約束有所減弱，異地貸款可以逐漸放開。從消費來看，在告別住房短缺后，此前長期通過強制儲蓄方式鎖定的購買力，也能更多釋放到消費領域。

1.2. 公積金改革可以釋放多少消費潛能

公積金改革釋放消費潛能的核心機制，在于“現金流的替代效應”。必須認識到，公積金作為一種強制性的住房專項儲蓄，其資金流向是被鎖定的，難以流向住房之外的領域。要實現促消費的目標，不能指望公積金直接變為消費資金，而是通過改革，讓公積金在居住領域承擔更多支付責任，降低居民生活成本，從而有更多的錢用于其他消費。

基于公積金“免稅工資、強制儲蓄、低息互助”的制度特征，改革應聚焦于“盤活存量”與“降低負債”兩條主線。一方面，相比于難以撬動的超160萬億居民存款，公積金體系內約10萬億的沉淀資金具有更強的政策可控性，通過放寬提取限制，如租房、裝修等，可有效激活這部分強制儲蓄；另一方面，充分利用公積金的低息優勢，可以直接降低居民的利息支出負擔。通過“盤活存量”與“降低負債”，從資產端和負債端雙向發力，從而釋放出真實的消費購買力。

我們測算了三個主要的改革路徑，帶來的消費潛能釋放效果。

一是租房提取擴容。租房提取擴容體現為兩個方面，一方面是降低門檻，帶來租房提取人數的增加；另一方面是放松租房提取限額，按照實際房租提取公積金。

過去兩年，租房提取公積金總額每年增長34%左右，提取人數增加貢獻三分之二的增速，人均提取金額擴張貢獻三分之一的增速。如2024年租房提取金額為 2720億元，同比增長33.9%，其中提取人數2257萬人，增長22.3%，人均提取金額1.2萬元，增長9.5%。

長期來看，租房提取規模可能增加3214億元、增長1.2倍。2024年公積金繳納人數1.76億人，按照第七次人口普查的結果我國租房占比為21.1%，對應其中3720萬人租房，在2024年公積金租房人數基礎上增長65%。假設按前幾年規律，人均提取金額增速為租房人數增速的一半，那么中長期將能從2024年的2720億元增長到5934億元，增加3214億，增幅1.2倍。

二是拓展使用范圍，盤活存量資金。目前公積金在購房、租房之外的用途較少，致使資金使用效率較低。如果改革將公積金擴展到更廣義的居住用途，如可提取公積金用于水電燃料費、裝修、物業費，將能盤活大量存量資金，同時減輕居民生活成本，節省更多資金用于消費。

我們以裝修和水電燃料費為例來做一個測算。

裝修：2024年公積金購房230萬人，按照500元/平米、上限5萬元/人，考慮到部分雙職工繳納公積金情況，按60%計算，230萬×5萬元×60%=690億元

提取水電燃料費：1054元/人×1.76億×60%=1113億元。

加起來1113+690=1803億元

三是進一步降低公積金貸款利率。按照2024年公積金年報，貸款余額為8.07萬億元。目前5年以上的公積金貸款利率為2.6%，假設再降低0.5個百分點，可以節省403億元利息支出。考慮到大部分還貸是在公積金系統內封閉進行，假設三分之一的還貸涉及公積金之外的商貸，那么可以節省134億現金流支出。

以上三項加總：3214+1803+134=5151億元

按照70%消費傾向計算，可以拉動3606億元消費，2024年居民消費53.86萬億，拉動0.7個點居民消費增速。

2. 公積金現狀和六大改革方向

2.1. 穩定剛需：公積金繳納者的購房需求更穩定

公積金貸款降幅小于商品房銷售額。盡管2024年商品住宅銷售額相比2021年高點下降44.4%，但是公積金貸款發放額同期僅下降了6.6%，甚至2023年貸款發放1.47萬億，還要超過2021年的1.4萬億。

這表明公積金繳納者的購房需求更穩定。一方面是公積金貸款除了新房之外，還有二手房，這幾年二手房銷量并沒有明顯下降，并且存在新房向二手房的轉移趨勢。比如2024年新建商品住宅銷售面積同比下降14.1%，但二手房網簽面積卻從7.08億平[1]增至7.18億平。另一方面，公積金繳納者大多有相對穩定的就業和收入，也保障了其購房需求。

改革方向：精準支持剛需。針對繳存群體的穩定購房需求，不再搞“一刀切”的貸款上限，將公積金貸款與生育政策掛鉤，對二孩、三孩家庭在最高貸款額度上給予20%-30%的上浮。

2.2. 擴容民企：公積金覆蓋率逐漸提升，但民企覆蓋率不足

2023年后，不再公布注冊類型分類的繳納單位情況。我們用2022年數據計算可以發現，2022年有452.7萬個單位繳納公積金，剔除非企業單位后，占全國企業法人單位的11.3%。分注冊類型來看，各類企業的覆蓋面分別為：國有企業69.1%、集體企業25.1%、私營及其他8.8%。

另一個角度是從就業人員來看，覆蓋率要高得多。2024年我國公積金實繳職工數量為1.76億人，按城鎮就業4.73億來看，覆蓋37.2%的城鎮就業人員。其中，非私營單位覆蓋率為49.6%，私營和外資單位覆蓋率為30.4%。

改革方向：推行“低門檻、過渡期”的公積金繳納機制。對于小微民企，允許在起步階段以低于5%（如3%）的費率繳納公積金，設定3-5年的過渡期逐步達到法定下限，降低企業當期成本。

2.3. 盤活存量：資金使用效率低，存在大量沉淀資金

公積金的兩個使用渠道，一是貸款，二是提取。如果有大量資金，既不用于貸款，也不被提取，那就意味著資金沉淀、使用效率低。

首先是提取率不高，2021年后公積金資金池每年新增約9100億資金。2024年，我國公積金提取率為76.15%，繳存了3.6萬億，提取了2.8萬億公積金，二者的差額，變成資金池累積資金，即繳存余額增加8663億元。2022-2024年，“繳存-提取”差額年均9100億左右，這代表著每年有近萬億新增的閑置資金。

其次是2021年后公積金個貸率降低，通過凈貸款放出去的公積金資金減少。2021年后，由于房地產市場壓力加大，公積金個貸率明顯下降，從2021年的84.2%降至2024年的73.9%。個貸率的下降，意味著貸款余額的凈增量是在下降的。2015-2021年，地產銷售較好的時候，貸款余額平均每年凈增6200億，2022-2024年均值降至3900億左右，2024年只有約2638億。

受上述提取和貸款兩方面因素影響，2021年后，公積金凈留存資金不斷增加，已近2.9萬億。將上述提取和貸款數據對沖分析，2024年公積金資金池通過“繳存-提取”機制凈留存了約8663億元資金，而同期通過貸款業務僅凈輸出了約2638億元資金。這意味著，僅在2024年一年內，就有超過6000億元的新增資金被低效閑置，過去幾年閑置資金不斷累積，2024年底已經接近2.9萬億。這意味著，對于公積金資金池而言，2021年后，隨著房地產市場的下行，存在“進水快、出水慢”的矛盾，資金使用效率降低，需要通過改革疏通資金出口。

改革方向：從重購輕租到居住消費全覆蓋，盤活沉淀資金。一是可以通過“商轉公”來提高資金使用效率，在個貸率較低、凈留存資金較多的城市，應盡快推動“商轉公”落地。二是進一步降低租房提取的門檻，提高租房提取的金額上限，盡量按照實際租金提取房租。三是探索提取公積金用于裝修、物業費、水電燃料費等渠道，讓沉淀資金可以在更多領域發揮作用降低居住成本。

2.4. 擴圍新市民：增強靈活就業人員參與度

從2021年啟動靈活就業人員參加住房公積金試點以來，截至2024年末，已有36個城市參與試點工作。

2024年有218.8萬靈活就業人員參與公積金繳存，占全國實繳職工人數的1.24%，其中24萬人已經使用住房公積金租房或購房。部分試點城市走在前面，如2024年常州參與實繳的靈活就業人員占全部職工的7.34%，蘇州占4.91%，高于全國平均水平。

改革方向：采取多種措施提高靈活就業人員繳存覆蓋面。要更適應靈活就業人員的職業特點，比如考慮其流動性大，需要解決其“跨省流動后賬戶銜接不暢”的痛點；再比如針對靈活就業者收入不穩定的特點，打破“按月定額”限制，允許按季度或年度繳納。

2.5. 地區錯配：跨區域統籌，推進異地貸款

分地區來看，住房公積金存在較為嚴重的“資源錯配”，有的地方使用效率低，存在大量資金閑置，但另外一些地方公積金資金池水位告急，甚至需要排隊輪候。

我們結合《全國住房公積金2024年年度報告》披露的“個貸率”和“提取率”兩個指標，將全國31個省級地區分為4類。

第一類是“提貸兩旺”，提取率和個貸率均高于全國整體水平（76.2%、73.9%），表明當地公積金資金周轉極快，資金利用效率最高。代表地區如天津（提取率81.9%、個貸率83.8%）、浙江（提取率77.7%、個貸率85.0%）、重慶（提取率77.5%、個貸率95.8%）等。

第二類是“貸多提少”，個貸率高于全國、但提取率低于全國，顯示資金主要通過貸款渠道流出，提取端相對沉寂。代表地區如江蘇（提取率74.4%、個貸率86.8%）、陜西（提取率70.0%、個貸率80.5%）、安徽（提取率75.6%、個貸率77.3%）等。

第三類是“提貸雙低”，提取率和個貸率均低于全國整體水平，表明資金既未大量用于貸款，也未被繳存人活躍提取，資金沉淀現象較為明顯。代表地區如河南（提取率69.7%、個貸率69.0%）、河北（提取率71.3%、個貸率63.3%）、內蒙古（提取率74.3%、個貸率60.5%）等。

第四類是“提多貸少”，提取率高于全國、個貸率低于全國，說明公積金更多發揮了“現金通道”作用，通過租房或購房提取回流至居民手中，信貸支持力度小于全國。代表地區如北京（提取率80.7%、個貸率62.2%）、黑龍江（提取率78.5%、個貸率46.9%）、遼寧（提取率80.4%、個貸率66.8%）等。

“提貸兩旺”與“提貸雙低”的并存，本質上是公積金資金在全國范圍內“旱澇不均”的表現，需要通過跨區域調節機制打破僵局。從數據看，以天津、浙江、重慶為代表的第一類地區資金使用效率高，資金鏈相對緊繃；而以內蒙古、河南為代表的第三類地區則面臨大量低成本資金在賬面沉睡的問題。

改革方向：深化異地互認互貸。打通兩類地區，將第三類地區的閑置資金通過“異地貸款”形式輸送至第一類地區，既能緩解資金流入地的購房信貸壓力，又能提高資金流出地的資金增值收益，有助于實現資金“削峰填谷”。

異地貸款已經推行多年，但在現實中仍然面臨諸多堵點。2024年，全國已發放異地貸款1119.64億元，累計發放貸款7562.41億元。但在現實中仍然面臨諸多堵點，導致資金“跨區域搬家”進展較慢。一是風控壓力大。異地貸款面臨“貸后管理難、抵押處置難”的痛點，資金流出地公積金中心難以對異地房產進行有效監控和違約處置，跨區域司法協作成本高企。二是流動性風險的顧慮。“提貸雙低”地區雖暫時資金充裕，但擔心一旦大規模通過異地貸款輸出資金，未來本地提取需求（如租房提取放開）爆發時會面臨“無錢可提”的流動性風險。三是缺乏地區利益平衡機制。公積金作為屬地化管理的資金池，地方政府更傾向于將其服務于本地房地產去化和城市建設。將本地歸集的廉價資金通過異地貸款“輸血”外地樓市，在缺乏全國統一統籌機制和利益補償機制的當下，缺乏足夠的動力。

2.6. 老齡化影響：離退休提取有所增長

老齡化影響下，離退休提取近幾年有所增長。2021年及以前，每年離退休提取金額尚處于3000億元以下的平穩區間，占總提取的比例也沒有超過15%。但2022年開始，離退休提取規模出現明顯增長，2024年離退休等提取規模高達6870億元，占總提取的比例上升至24.8%。

離退休提取意味著作為資金池“壓艙石”的中老年凈繳存者逐步退出，短期影響可能不大，但長期會對一部分地區的公積金流動性充裕度帶來一定影響。按照2024年數據，分年齡段來看，40歲以上人群繳存多而使用少，40歲以下人群是主要的公積金使用者，40歲以下人群拿走了83.5%的貸款金額。

改革方向：在人口老齡化影響較大的城市，擴充資金來源，探索將公積金與住房維修基金、部分國有住房租賃資產收益打通，構建更多元的資金補充渠道。

3. 風險提示

（1）改革內容和推進節奏不及預期，目前公積金更多用于住房消費，要拓展到其他居住領域，如物業費、裝修等，大多還是地區性政策。

（2）如果其他因素出現變化，改革對消費的實質影響可能沒有那么大。比如房貸利率下行雖降低購房成本，但也可能使家庭將公積金資金優先用于提前還貸；而消費市場復蘇乏力、服務消費供給不足時，即便居民現金流改善，也難以形成持續消費動力。

（3）房地產市場出現新的變化。若房地產市場出現超預期調整，房價下行壓力加大，可能導致公積金貸款違約率上升，同時抑制居民購房及配套消費意愿，使公積金提取規模、使用場景拓展不及預期。反之，若核心城市房價反彈，可能引發政策收緊，延緩公積金多元化改革進程，形成“改革節奏與市場周期錯配”風險。

來自報告《公積金改革可以撬動多少消費？》

本文源自：券商研報精選