完善規劃和土地政策 更好保障城市更新規劃實施

住房城鄉建設部政策研究中心

戰略研究處處長、正高級工程師

王彬武/文

“十五五”時期是高質量開展城市更新，著力推進現代化人民城市建設的關鍵時期。規劃和土地作為實施城市更新行動的關鍵要素，其支持政策的完善程度關系到城市更新規劃實施體系的運行效能。近期，自然資源部、住房城鄉建設部印發《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），立足城市更新“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”規劃實施體系，堅持“項目跟著規劃走，要素跟著項目走”，聚焦土地要素配置的堵點難點，從規劃銜接、存量盤活、供應創新等多維度，系統性完善規劃與土地支持政策，為城市更新規范有序推進提供了制度支撐。

三級規劃實施體系

讓城市更新路徑更清晰

城市更新專項規劃作為城市更新的“總綱”，以國土空間總體規劃為依據，結合城市體檢評估結果，明確更新行動的總體目標、重點區域、核心任務和實施時序，從源頭上劃定更新邊界、把控發展方向。不同于傳統規劃的剛性約束，《通知》強化了專項規劃的統籌功能，通過銜接國土空間規劃“一張圖”，確保更新目標與城市整體發展戰略相協同。

片區策劃是連接專項規劃與具體項目的“橋梁”，聚焦特定更新片區的資源稟賦、功能短板和發展需求，開展特色資源調查與活化利用研究，優化片區功能結構和空間布局。《通知》支持通過片區策劃推動土地混合開發和空間復合利用，制定正面清單明確管控要求，打破“一樓一用途”的限制，為文創、科創、社區商業等新業態提供發展空間，實現片區功能協同升級。

項目實施方案作為落地執行的“施工圖”，針對具體更新項目明確實施路徑、產權處理、要素需求和建設時序。《通知》創新推出規劃許可豁免清單，對加裝電梯、增設停車充電設施、口袋公園建設等民生類微更新項目簡化審批流程，讓民生改善舉措快速落地；同時允許通過技術修正、優化調整等方式完善項目規劃，確保方案既符合整體要求，又能精準回應實際需求。

三級實施體系的構建，本質上是通過規劃的層級傳導，將城市更新從局部更新改造轉向整體性治理，讓每一個更新項目都有規劃依據，每一片更新區域都能實現功能提升，為要素保障提供了清晰的指引。

優化土地供應、規劃審批與登記服務

讓項目落地更快捷

《通知》聚焦項目實施中的土地供應、規劃審批、歷史遺留問題、權益保障等關鍵環節，推出一系列精準化、便利化政策措施，確保土地要素及時高效滿足項目需求。

在優化土地供應方面，《通知》優化了城市更新項目土地供應方式，除傳統出讓方式外，新增租賃供地方式，允許過渡期滿辦理土地有償使用手續時選擇租賃方式，減輕企業一次性投入成本。針對存量房產改造利用項目，《通知》明確了用途轉換過渡期政策，利用存量土地、房產發展國家支持產業的，可享受不超過5年的過渡期，過渡期內不改變用地主體和規劃條件，期滿后符合要求的可按新用途辦理用地手續。這一政策有效解決了存量房產改造中“用途轉換難、成本高”的問題，為項目快速落地提供了便利。

在規劃審批方面，《通知》增強了詳細規劃的適應性，允許對城市更新區域詳細規劃進行評估優化，簡化規劃調整程序。同時，制定了微更新項目規劃許可豁免清單，對加裝電梯、小區綠化提升、充電設施建設等民生微更新項目，明確可免予規劃許可。重慶、南京等地已率先制定相關豁免清單，大幅提高了民生類更新項目的實施效率。

在權益保障與歷史遺留問題處理方面，《通知》創新不動產登記服務模式，通過預編不動產單元辦理預告登記、老舊住房自主更新直接按戶首次登記等措施，保障更新過程中產權的延續性和穩定性。針對歷史形成的無合法用地手續的建設用地，明確分類處置標準，將其納入國土空間規劃“一張圖”監管，既嚴守政策底線，又妥善解決了更新中的歷史遺留問題，為項目順利推進掃清障礙。

《通知》的印發標志著我國城市更新制度建設呈現體系化、系統化趨勢。下一步，各地應結合本地實際，深入落實《通知》精神，進一步細化規劃許可豁免、過渡期管理、資源資產組合供應等配套政策，更好支撐城市更新規劃實施。