科技日報 | 構(gòu)建超大城市生態(tài)治理新格局

“十五五”規(guī)劃建議提出，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國。超大城市，作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎、人口高度集聚的空間載體，其生態(tài)治理水平深刻影響著數(shù)千萬居民的生活品質(zhì)與城市可持續(xù)發(fā)展能力，也直接關(guān)系到美麗中國、人與自然和諧共生現(xiàn)代化的建設(shè)進程。如何讓“城市之美”與“自然之美”協(xié)同共進，成為亟待解答的時代考題。

治理面臨四重挑戰(zhàn)

超大城市生態(tài)治理的核心癥結(jié)在于尚未形成系統(tǒng)性、可持續(xù)的治理體系，當前主要面臨以下四重挑戰(zhàn)。

第一，城市綠地生態(tài)空間供需失衡。規(guī)劃設(shè)計理念與城市建設(shè)需求之間的矛盾是造成綠地空間供需失衡的重要原因。一是城市用地開發(fā)粗放，供需配給不均，中心城區(qū)人口稠密、綠地缺失、邊緣地帶功能單一。二是設(shè)施配置標準與需求不匹配，綠地標準化設(shè)施不能適應(yīng)當代兒童、老年群體和年輕人等不同人群需求，如老城區(qū)域普遍缺少適老設(shè)施及智能化設(shè)施。三是綠地生物多樣性保護與居民認知“脫鉤”。綠化單一化配置便于管理維護，但是打破了生態(tài)鏈；居民往往排斥雜草保留等自然生態(tài)類處理方法，這種矛盾是由于生態(tài)教育和社會共識的缺失而造就的“不一致”。

第二，多元共治機制有待完善。首先，標準模式下治理主體供給端因訴求的“同質(zhì)化”造成需求錯位，居民需求的異質(zhì)化無法得到滿足，進而其參與意愿缺乏動力支撐；加之信息不對稱導(dǎo)致的渠道碎片化，造成居民的主體性缺位。其次，社會力量難以整合造成關(guān)聯(lián)主體缺位，體現(xiàn)在制度層面缺乏有效的供需銜接機制，無法建立社會組織的增效價值，從而形成有資源而用不完的無效現(xiàn)象。最后，多部門協(xié)調(diào)出現(xiàn)權(quán)力失序和制度錯置。各部門權(quán)力劃分不盡合理，標準的不一致致使部門之間形成“鏈條”的斷點，而指標的碎片化使部門目標出現(xiàn)沖突。這種失序和錯置，急需制度重構(gòu)來形成協(xié)同運作機制。

第三，生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化機制仍需探索。一是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)困難。由于生態(tài)產(chǎn)品價值評估體系缺失，資源開發(fā)難以突破初級形態(tài)，進而陷入“低附加值—低投入—低效益”的惡性循環(huán)。二是市場需求培育方面存在短板。居民對生態(tài)產(chǎn)品認知度不足，生態(tài)產(chǎn)品品牌辨識度的價值難以得到體現(xiàn)，建立不起生態(tài)產(chǎn)品價值與消費行為之間的聯(lián)系，導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品價值溢價能力較低。三是產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)度低。生態(tài)產(chǎn)品與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展銜接度不足，流量到收益轉(zhuǎn)化的效應(yīng)不足，根本原因在于生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)之間的價值鏈融合度欠佳。

第四，生態(tài)智慧平臺建設(shè)滯后。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是生態(tài)治理涉及氣象、水文、環(huán)境監(jiān)測、綠地管理、規(guī)劃建設(shè)等多個方面的海量數(shù)據(jù)，但是目前各部門的數(shù)據(jù)標準不同、系統(tǒng)獨立、互通共享的機制不順暢，數(shù)據(jù)壁壘突出，無法開展系統(tǒng)性、實時性研判和科學決策；二是現(xiàn)有監(jiān)測監(jiān)管體系智能化程度不高，缺少大數(shù)據(jù)一體化管控、預(yù)測評估和智能聯(lián)動機制，這會導(dǎo)致對生態(tài)環(huán)境變化趨勢掌握不夠、污染事件發(fā)生前預(yù)判不足、突發(fā)狀況處置滯后。

多措并舉完善治理體系

面對上述挑戰(zhàn)，需從優(yōu)化生態(tài)空間布局、健全多元共治機制、暢通生態(tài)價值轉(zhuǎn)化路徑、構(gòu)建一體化智慧生態(tài)治理平臺等多維度協(xié)同推進，為超大城市生態(tài)治理提供系統(tǒng)支撐。

第一，優(yōu)化生態(tài)空間布局，推動綠地“可進入、可享受”。針對城市綠地空間存在的供需不匹配問題，需從系統(tǒng)聯(lián)通與功能融合兩方面入手，全面提升生態(tài)服務(wù)效能。一方面，著力構(gòu)建連續(xù)完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，以綠道為紐帶，串聯(lián)公園、綠地、濕地、濱水空間等生態(tài)節(jié)點，形成一體化生態(tài)支撐體系。同步優(yōu)化步道、休息設(shè)施、無障礙通道等配套布局，切實改善城市空間“有綠無路、有園難進”的情況，促進生態(tài)空間與生活空間互聯(lián)互通。另一方面，因地制宜推動存量空間的復(fù)合化、精細化利用。鼓勵運用數(shù)字技術(shù)為空間優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支持。在土地資源相對寬松的市郊區(qū)域，可側(cè)重生態(tài)容量預(yù)留與保護范圍劃定；在中心城區(qū)等建成區(qū)，見縫插綠，推進立體綠化，實現(xiàn)有限空間的高效利用與功能融合。

第二，健全多元共治機制，促進治理“有合力、有溫度”。為有效整合政府、市場與社會力量，需進一步完善制度設(shè)計與社會協(xié)同機制?？煽紤]在現(xiàn)有考核體系基礎(chǔ)上，逐步融入生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）等生態(tài)價值指標，探索建立涵蓋生物多樣性、碳匯能力、公眾滿意度等綜合評估體系，引導(dǎo)生態(tài)治理向提質(zhì)增效方向發(fā)展。在社會協(xié)作層面，要鼓勵更多企業(yè)主動作為，通過模式創(chuàng)新引導(dǎo)社會資本投入到生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，參與項目開發(fā)建設(shè)和運營管理。構(gòu)建志愿服務(wù)、積分激勵、自然教育等機制，提高居民的生態(tài)保護意識及行為，最終實現(xiàn)社會全體市民共建、共管、共享的常態(tài)治理模式。

第三，暢通生態(tài)價值轉(zhuǎn)化路徑，實現(xiàn)美麗“可增值、可持續(xù)”。推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能，需構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場運作、社會參與的可持續(xù)機制。在資金投入方面，可優(yōu)化財政資金使用方式，通過以獎代補、貼息支持等形式提高資金效益，并設(shè)立生態(tài)治理專項基金，引導(dǎo)社會資本參與進來。推廣生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，促進生態(tài)修復(fù)與周邊土地綜合開發(fā)有機結(jié)合，探索“以地養(yǎng)綠，變綠為金”的可持續(xù)路徑。在產(chǎn)業(yè)培育方面，一方面健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，推動建立市場化核算與交易體系；另一方面推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，促進生態(tài)旅游、綠色農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)休閑等業(yè)態(tài)融合發(fā)展，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升生態(tài)資源的綜合效益與品牌價值，為美麗城市高質(zhì)量發(fā)展注入綠色動能。

第四，構(gòu)建一體化智慧生態(tài)治理平臺，促進治理“可感知、可調(diào)控”。一是加強頂層設(shè)計，搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)底座。要制定生態(tài)數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲及交換的標準規(guī)范，打破部門信息孤島，實現(xiàn)氣象、水文、環(huán)境、園林、規(guī)劃等部門數(shù)據(jù)共享互通，建立覆蓋全域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)中心，為科學決策提供可靠數(shù)據(jù)支持。二是研發(fā)智能應(yīng)用，強化精準監(jiān)管和主動服務(wù)?；诖髷?shù)據(jù)中心，研發(fā)并運用生態(tài)系統(tǒng)實時監(jiān)控、仿真預(yù)測、風險預(yù)警以及智能化調(diào)控等深度應(yīng)用。

（作者系中國社會科學院首都治理研究院研究員）

來源 | 科技日報 作者：王昌海

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