為什么說城市綠化，從來不止種幾棵樹？歐洲10城生態治理實測

本文來源于海潮天下（Marine Biodiversity）

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城市綠化，不僅僅是種樹

在當代城市規劃中，“綠化”已經成為一個廣泛使用的關鍵詞，但它真正的內涵往往被簡化和誤解。許多城市仍停留在“種幾棵樹、鋪點草”這樣表面化的做法上，用綠地的增量來象征生態建設的進展。然而，在城市不斷擴張、氣候風險日益加劇的背景下，這種形式主義的綠化已難以應對生態系統的實際需求。

歐盟在《2030生物多樣性戰略》中明確要求，所有人口超過2萬的城市必須制定具有前瞻性和系統性的城市綠化計劃（Urban Greening Plan, UGP）或城市自然計劃（Urban Nature Plan, UNP），以遏制生物多樣性的持續流失，提升城市的生態韌性與宜居水平。

但理想與現實之間仍存在不小的落差。許多城市在政策落實過程中面臨執行機制不明確、財政支持不穩定、公眾參與機制薄弱等一系列難題。結果是一些看似宏大的生態愿景在實施過程中變得支離破碎，難以產生持續和可衡量的生態效益。

2025年初，《Urban Ecosystems》期刊發表了一篇研究，題為“了解包容性生物多樣性城市規劃的協作治理：10個歐洲城市城市自然規劃的方法和基準結果”（Understanding collaborative governance of biodiversity‐inclusive urban planning: Methodological approach and benchmarking results for urban nature plans in 10 European cities），對10座歐洲城市的UNP制定與實施進行了系統評估。研究團隊設計了一個涵蓋六大維度、共30項指標的分析框架，涉及目標設定、治理結構、制度協同、資金機制、公眾參與與評估監測等方面。這一研究試圖理清，在日益完備的政策框架之下，城市綠化實踐是否真正實現了生態與社會的雙重目標。

維也納人民公園位于奧地利維也納市中心，是一座歷史悠久的城市公園，以其精美的園林設計和豐富的植物種類聞名 圖片來源：Dietmar Rabich, Wikimedia Commons, CC BY SA 4.0

十城評估：研究方法與樣本來源

這項研究采用了定性與定量相結合的分析方法，首先從歐洲范圍內挑選出10座具有代表性的城市作為樣本。這些城市都有一個共同特點——在過去五年內制定并實施了正式的城市自然計劃（UNP）或與自然保護相關的重要規劃。為了避免因首都城市資源過于集中而影響評估結果的客觀性，研究團隊特意排除了如巴黎、柏林、布魯塞爾等歐盟的核心政治城市，而將目光投向中大型城市，例如都靈、烏得勒支、根特、奧胡斯和波爾圖等。

在城市選擇的基礎上，研究團隊進一步參考了多個權威平臺的數據，包括歐盟自然平臺、綠色城市協議、歐盟“100座氣候中和城市”名單等，同時還考察了這些城市是否積極參與和自然相關的歐盟項目，以確保所研究的UNP具備官方認定的合法性和一定的實施時間。這些計劃文件主要通過城市官網、政策檔案以及受訪的市政工作人員提供的材料獲得，確保內容的真實性和完整性。

研究框架設定了六個核心維度，用于全面評估城市UNP的表現：

1. 生物多樣性的目標設定與具體行動；

2. 城市治理結構及其執行力；

3. 政策整合與制度支持；

4. 公眾參與與跨部門協作機制；

5. 財政投入的穩定性與保障；

6. 監測與評估體系的建設與實施。

每個維度下又細分出多個具體指標，研究者采用0到4分的Likert量表對其進行評分，并通過政策專家的意見與城市代表的自評結果進行交叉驗證，以提升研究的可信度與準確性。

（圖文無關）跟歐洲不同的是，中東地區的城市綠化面臨著極度短缺的水資源。?Linda Wong 攝影 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

多數城市“講得多，做得少”

從評估結果來看，真正能在六大維度上做到全面均衡發展的城市并不多。只有像巴塞羅那、漢堡、拉赫蒂和奧胡斯這樣的城市，在制定生物多樣性目標、推動公眾參與、整合政策資源等方面表現出色，形成了較為完整的城市自然治理框架。相比之下，波爾圖、弗羅茨瓦夫等城市雖然在愿景層面描繪得很宏大，但在財政支持、效果評估等方面明顯不足，很多計劃最終只是停留在紙面上。

以漢堡為例，該市推出的“Natürlich Hamburg”項目就具備很強的執行力。它不僅提出要恢復城市里的生態廊道、增加野生動物的棲息地，還明確了預算安排、實施時間表和監督機制。更值得一提的是，這項計劃融合了氣候適應、水資源管理等內容，還通過與學校和環保組織合作，開展了大量面向公眾的環境教育，形成了一個系統而完整的生態治理體系。

再看芬蘭的拉赫蒂，這座城市在獲得“歐洲綠色之都”稱號后，進一步把生態建設納入長期財政計劃。不僅投入資金建設綠色空間，還搭建了一個“綠色議案”平臺，鼓勵市民提交生態項目提案，由政府篩選后出資支持。這種“財政民主”的做法在歐洲也并不多見。

荷蘭的烏得勒支則在公眾參與方面表現突出。市政府通過問卷調查、街頭咨詢、小區設計比賽等方式廣泛收集居民意見，并將一部分綠化項目的決策權交給社區代表，讓居民真正參與到規劃過程中。這種做法顯著提升了居民對項目的認同感和后續的維護積極性。

而波爾圖和弗羅茨瓦夫則顯得力不從心。雖然它們也制定了自然計劃，但往往存在“權責不明晰”、“缺乏穩定資金”、“目標無法衡量”等問題。甚至連居民是否能在10分鐘內步行抵達綠地這種基本指標，都沒有進行量化評估。在這次研究中，這類城市被歸類為“計劃雖有，但缺乏清晰的執行路徑”。

這張衛星拍攝的圖像展示了立陶宛首都維爾紐斯的城市綠化布局，該市因其清晰的綠色愿景和創新的市民參與方式，被評為2025年歐洲綠色之都 圖片來源：歐盟，Copernicus Sentinel-2 imagery

協同治理為何這么難？

雖然歐盟和聯合國都一再強調協同治理的重要性——即政府、公眾、企業和其他組織要共同參與城市生態決策——但現實中，很多城市并沒有真正做到這一點。大多數自然規劃仍然是政府主導、上對下推進，公眾和社區往往只能在后期才被“通知”，很少有機會從一開始就參與討論。

出現這種情況，有兩方面原因。一方面，許多城市仍然習慣于“條塊分割”的管理方式，環保歸環保、財政歸財政、教育歸教育，各自為政，缺乏跨部門合作的平臺和機制；另一方面，公眾參與的門檻也不低。自然規劃往往涉及很多專業術語，加上溝通形式單一，不少人感到“聽不懂”、“沒話語權”，更別提真正影響政策了。

更普遍的現象是，所謂的公眾參與，其實只是“征求意見”或“會后通報”。真正意義上的協同治理，不只是開個會、發份資料，而是讓市民能夠實質性地參與項目方案的設計、資金如何使用、最終怎么評估等關鍵環節。這不僅需要制度創新，還要求城市敢于下放一定的決策權。

財政與評估：城市自然計劃的“短板”

這項研究還發現了一個特別突出的問題：很多城市雖然在計劃文件中提出了宏大的綠色愿景，但在財政安排和后續評估這兩方面，往往缺乏實質內容。

首先是財政機制薄弱。多數城市并沒有設定長期穩定的資金來源，只靠一次性的項目資金或臨時撥款來完成“點狀綠化”任務。一旦資金斷檔，綠地建設就可能被擱置，后續維護也常常無以為繼。這種“干一段、停一段”的狀況，使得很多本可以持續推進的生態項目變得斷裂、不連貫。

其次是缺乏有效的評估體系。研究中只有3座城市建立了較為系統的監測指標，并定期公布實施進展和生態影響評估結果。其他城市大多沒有可量化的目標，也不發布評估報告，既不利于自我改進，也讓公眾無法監督政策是否有效。

研究作者指出，未來城市需要建立統一的生物多樣性評估體系，比如開發“城市綠色指數”，引入GIS、遙感等技術，繪制“生態熱力圖”或“綠色可達性地圖”，這樣既能量化政策成果，也能提升公眾對生態建設的感知度和參與度。

布達佩斯城市公園是匈牙利首都布達佩斯的一座大型公共公園，擁有廣闊的綠地和豐富的植被，是市民休閑和親近自然的理想場所 圖片來源：Mick D Kirkov, Wikimedia Commons, CC BY 3.0

對中國城市的幾點啟發

這項研究對正處于生態文明轉型期的中國城市也具有重要的借鑒價值。

首先，它提醒我們，“城市綠化”不能只看數量的增長，還要關注質量的提升。誰能享受到綠地？項目能不能持續？這些問題比“綠化率”更關鍵。其次，研究提供了一種系統評估生態規劃的方式，從生物多樣性目標到協同治理、財政機制、評估指標等六大維度，全方位衡量一個城市的生態治理能力。

當前，許多中國城市正在探索“城市自然計劃”，但也面臨類似問題：缺乏科學評估、公眾參與形式化、財政支持缺乏連續性等。如果能參考這項研究提出的六大維度與三十項指標的框架，將有助于提升政策的專業性與執行力。同時，中國城市還需重點解決“生態資源不均”的問題，加強對老舊城區、工業區、城鄉接合部等地的綠地建設，確保生態福利不再成為少數人享有的“景觀特權”。

結語：生態不是裝飾，而是城市的根基

一項真正優秀的城市綠化計劃，絕不應只是為了“拿獎”、“搶風頭”，更不能停留在為了好看而美化的層面。綠，不該只是視覺裝飾，而應成為城市肌理的一部分，參與到它的生態修復、社會公平和未來愿景中。這不僅是一項環境工程，更是一場關于治理理念的深刻轉變。

這項研究所呈現的，不只是10座城市各自的成敗得失，而是一種全新的城市治理范式正在悄然成型。它要求生態與人文融合，技術與政策協同，城市空間的每一寸綠意，都有其背后的邏輯與責任。

真正的綠色城市，不只是多種幾棵樹，而是在人與自然、社會與生態、當下與未來之間建立起一種動態的平衡。而“協同治理”，正是打開這把通往未來之門的關鍵鑰匙。唯有讓更多人參與其中，讓更多部門形成合力，綠色城市才能從圖紙設想走向可持續的現實生活，真正成為惠及每一位市民的未來圖景。

思考題·舉一而反三

QUESTIONS & CRITICAL THINKING

【Q1】在城市綠化計劃中，公眾參與為何常常被邊緣化？其背后是技術門檻、治理慣性，還是對“城市自然”價值認知的缺失？
【Q2】城市在追求氣候中和與經濟增長目標的同時，是否可能犧牲對生物多樣性的系統性治理？協同治理是否只是“綠色愿景”中的理想標簽？
【Q3】在當前城市綠化與自然規劃中，如何系統識別與量化基于自然的解決方案（NbS）在增強生物多樣性與提升氣候韌性之間的協同效應？是否存在被高估或低估的“生態氣候功能冗余”問題？規劃中的綠色基礎設施，如何同時服務于“生態完整性”+“城市氣候減緩or適應”的目標？

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作者 | 唐嘉蔚

唐嘉蔚. 城市綠化≠種幾棵樹！從10座歐洲城市實測，看清生態治理的真相與誤區. 海潮天下. 2026-02
https://mp.weixin.qq.com/s/ztfN0EazYyiqP__6T16yvg

【參考資料】
Mahmoud, I., Dubois, G., Liquete, C., & Robuchon, M. (2025). Understanding collaborative governance of biodiversity-inclusive urban planning: Methodological approach and benchmarking results for urban nature plans in 10 European cities. Urban Ecosystems, 28, Article 17. https://doi.org/10.1007/s11252-024-01656-5