檢察公益訴訟的審執難題及其破解

以下文章來源于行政法學研究編輯部，作者劉加良

《行政法學研究》創刊于1993年，是中華人民共和國教育部主管、中國政法大學主辦的國內首家部門法雜志，是中文社會科學引文索引（CSSCI）來源期刊、全國中文核心期刊。

檢察公益訴訟的審執難題及其破解

劉加良

（華東師范大學法學院教授）

[摘 要]

與起訴前調查階段決定終結案件不同，檢察機關在行政公益訴訟審理階段建議終結訴訟應更為慎重。既有的法律淵源尚不能為法院在行政公益訴訟中針對訴訟請求全部實現的情形采取終結訴訟的結案方式提供明確依據。若檢察公益訴訟法把“訴訟請求全部實現”列為檢察機關可建議終結訴訟的情形，須增加規定除外情形。對確有錯誤的未生效公益訴訟一審裁判，應賦權提起訴訟的檢察機關以抗訴的方式啟動二審程序。上級檢察機關對生效公益訴訟裁判有權且只能以抗訴的方式進行監督。當行政機關和社會組織作為民事公益訴訟起訴主體時，檢察機關對生效公益訴訟裁判才可依申請監督和依職權監督并存。行政機關可以通過向違法行為人作出行政決定或代履行的方式來實現行政公益訴訟履行判決的內容。行政機關拒絕自動實現履行判決時，檢察機關不能再向其制發行政公益訴訟檢察建議，應當借助法院執行權的力量來實現履行判決的內容。為切實破解履行判決執行難問題，對行政公益訴訟案件可以擴大適用集中管轄和交叉執行。

[關鍵詞]

檢察公益訴訟；終結訴訟；抗訴；履行判決；交叉執行

作為具有中國特色的公益司法保護方案，檢察公益訴訟十年多以來，法定領域持續拓展、辦案數量蔚為可觀、辦案質效不斷提升、規則供給已告別短缺狀態。2014年10月至2024年12月全國檢察機關共辦理公益訴訟111.7萬件（行政公益訴訟和民事公益訴訟各占89.79%、10.21%），向行政機關提出檢察建議80.5萬件，回復整改率達98.7%；向法院提起訴訟6.3萬件，99.8%得到裁判支持。法院對檢察公益訴訟的裁判支持不限于判決支持，終結訴訟結案占比的悄然增加致使行政公益訴訟的判決支持率明顯下降。檢察公益訴訟法兼具賦權法和限權法特征，其制定應遵循經驗主義進路，不僅要重視最高司法機關從百萬級別案件基數中嚴格遴選而發布的指導性案例和典型案例，還要重視以《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）和《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規則》）為代表的制度淵源。當前，在行政公益訴訟審理階段，檢察機關提出終結訴訟建議以及法院裁定終結訴訟在《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）和《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）上是否具有合法性，檢察機關對生效民事和行政公益訴訟裁判應以何種方式監督，外加行政公益訴訟履行判決執行難如何破解備受關注、眾說紛紜，本文擬對這三個問題從實證視角進行精細化分析，以期對檢察公益訴訟制度的成熟定型有所裨益。

一、終結訴訟作為行政公益訴訟起訴案件結案方式的合法性追問

進入高質量發展階段后，檢察公益訴訟的可訴性和可裁判性更受關注，“訴得出，判得下”確定無疑地成為檢察公益訴訟起訴案件的基本目標。法院審判權能否合法、有效地回應檢察公益訴權，將對檢察公益訴訟制度的規范化、實效化產生極大影響。針對法院如何審結已經受理的檢察公益訴訟案件，《檢察公益訴訟解釋》第19、24條對撤訴結案作出規定，撤訴結案的必要條件被規定為“訴訟請求全部實現”；《檢察公益訴訟解釋》第25條對行政公益訴訟判決結案作出規定，判決類型包括確認違法或無效判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、駁回訴訟請求判決。行政公益訴訟的判決類型與行政相對人提起的行政訴訟的判決類型高度類似。《公益訴訟辦案規則》第99條把檢察機關同意民事公益訴訟案件調解結案的前提條件規定為“不得減免訴訟請求載明的民事責任”。不難發現，在既有司法解釋的框架內，檢察機關可以通過提出訴訟請求、變更訴訟請求、撤回起訴、提出結案建議的方式對檢察公益訴訟起訴案件的結案方式施加實質性影響。

檢察公益訴訟全面鋪開至今，行政公益訴訟起訴案件一直遠遠少于民事公益訴訟。與撤訴、調解等其他結案方式相比，判決結案面向訴訟參與人的一般教育作用和面向社會公眾的特殊教育作用整體上更好，《公益訴訟辦案規則》第74條和第90條都采取列舉加兜底的方式對檢察公益訴訟案件起訴前調查階段結束時應當終結案件的情形作出規定，都把具有結果導向意義的“公共利益已經得到有效保護”作為檢察機關制發《終結案件決定書》的要件。對起訴后審理階段檢察機關是否有權建議法院終結訴訟以及法院可否采納檢察機關的建議，《公益訴訟辦案規則》和《檢察公益訴訟解釋》均付之闕如。從最高人民檢察院單獨或聯合發布的典型案例（見表1）看，以終結訴訟作為行政公益訴訟結案方式的不在少數。其中，最早的案例出現在2020年；案例8、9、15的起訴理由為“未回復，未整改”；案例7、12、14均涉及安全生產領域，對應的訴訟類型為預防性行政公益訴訟；除案例3中以滁州市生態環境局為被告的案件和案例8、22外，其余案例之起訴時間與終結訴訟時間的間隔均短于行政案件普通程序六個月的正常審限。案例20、21、22均涉及文物和文化遺產保護領域，在起訴前檢察機關均曾中止審查以給行政機關留足整改周期，但行政機關均未實質性整改。22件典型案例的內容構成包括關鍵詞、要旨、基本案情、調查和督促履職、訴訟過程、典型意義，但沒有相關規定部分。截至目前，除案例18對應的重慶市涪陵區人民法院（2023）渝0102行初182號、227號行政裁定書在中國裁判文書網公開外，其余21件典型案例對應的裁定書均未上網公開。已上網公開的兩份裁定書載明的法條依據均為《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第101條第1款第4項。對終結訴訟結案在程序法上是否依據充分，筆者的分析基于調研得知的如下案例：博興縣人民法院2023年6月25日作出的（2022）魯1625刑初339號刑事附帶民事公益訴訟判決書判令王××、韓××全額繳納生態環境損害賠償費用和鑒定費用。負有監管職責的濱州市生態環境局博興分局在前述判決生效后未對受污染土壤采取修復措施。2023年8月31日博興縣人民檢察院發出檢察建議，但行政機關在法定期限內未予回復，也未依法履職，檢察機關遂提起請求判令被告履職的行政公益訴訟。審理過程中，被告督促屬地鎮政府采取危險廢物委托處置措施，處置單位出具結論為達標的評估報告。2024年6月26日檢察機關認為其訴求已實現，向法院提出終結訴訟的申請，當日法院依照《行訴法解釋》第101條第1款第4項和《檢察公益訴訟解釋》第2條作出終結訴訟的裁定。按圖索驥，《行訴法解釋》第101條第1款第4項只是規定終結訴訟適用裁定，《檢察公益訴訟解釋》第2條只是對辦理公益訴訟案件的主要任務作出概括規定，這兩個條款無法為法院針對訴訟請求全部實現的情形裁定終結訴訟提供明確依據。實踐中檢察機關向法院提出終結訴訟建議前，會因為擔心欠缺合法性而猶豫；法院在作出終結訴訟裁定前，會因為未能做到嚴格依法裁判而為難。不難發現，終結訴訟作為行政公益訴訟的結案方式，當前遇到較為嚴重的合法性危機，檢察機關和法院都面臨不小的辦案風險。

關于行政案件終結訴訟的情形，已經歷2014年、2017年兩次修改的《行政訴訟法》沒有作出專門規定。根據《行政訴訟法》第101條，行政案件終結訴訟適用《民事訴訟法》的相關規定。從狹義上看，行政案件終結訴訟只能準用《民事訴訟法》第154條。從廣義上看，行政案件終結訴訟還可參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第400條關于終結審查再審申請的規定。自1991年頒布施行的《民事訴訟法》已經歷2007年、2012年、2017年、2021年、2023年五次修改，其關于終結訴訟情形的規定保持高度穩定、一字未變。與1982年《民事訴訟法（試行）》一致，《民事訴訟法》第154條采取了具體列舉、封閉規定的法條創制技術，所列四種情形均包含“死亡”一詞、均指向自然人死亡的鮮見事實。如此設計體現出立法者對“具體訴權說”之合理內核的認同與堅守，也體現出立法者對拒絕裁判的警惕與防范。《民訴法解釋》第400條對終結審查再審申請的八種情形予以具體規定，在法條創制技術上與《民事訴訟法》第154條一脈相承。其中，可資一審行政案件終結訴訟參照的只有前三種情形；前兩種情形指向主體死亡或終止的事實，第三種情形為“達成和解協議且已履行完畢”。行政公益訴訟不會涉及到行政機關向檢察機關賠償、補償以及行政機關行使自由裁量權的問題，故根據《行政訴訟法》第60條，行政公益訴訟沒有調解的適用空間。舉重以明輕，加之和解與調解同為合意解紛機制，行政公益訴訟亦不能適用和解。

當行政公益訴訟出現“訴訟請求全部實現”情形時，根據《檢察公益訴訟解釋》第24條和《公益訴訟辦案規則》第84條，檢察機關擁有撤回起訴或變更履行法定職責訴訟請求為確認違法訴訟請求的選擇權，盡管這種選擇權有待法院的確認，但其對結案方式的確定具有實然層面的決定作用。作為檢察建議的制發對象和行政公益訴訟的被告，行政機關難以接受依然能夠表明其敗訴的確認違法判決。檢察公益訴訟與紀檢監察機關履職合作機制的探索，旨在實現“共享線索，共享證據，共同問責”。與行政公益訴訟檢察建議書、起訴書相比，法院作出的裁判文書有助于紀檢監察機關更為全面準確地發現職務違法犯罪線索。確認違法判決對行政機關不履行或不完全履行職責的認定，會成為黨組織依照《中國共產黨紀律處分條例》第126、130、132條對直接責任者和領導責任者進行紀律處分的根據，還會成為監察機關依照《中華人民共和國公職人員政務處分法》第39條對行為人進行政務處分的根據。敗訴行政案件數長期在依法行政考核體系中占據重要位置，設定上限的“敗訴案件數扣分制”比“敗訴率扣分制”更為公平。社會影響更大、更易引發網絡輿情的行政公益訴訟倘若敗訴，對依法行政考核會產生很大的消極影響。1990年至今的行政訴訟實踐顯示，相當數量案件的起訴主體之所以選擇撤回起訴，是因為行政機關已經直接或間接地承認被訴行政行為違法并已經糾錯，很多準許撤訴的裁定實際上成為了敗訴判決的擋箭牌。在問責常態化和依法行政考核嚴格化的壓力下，想方設法地動用各種資源向法院、檢察機關說情或施壓，就會成為行政機關避免收到敗訴判決和準許撤訴裁定的行動策略。行政機關對確認違法判決、準許撤訴裁定和終結訴訟裁定的接受度依次增加。

檢察機關可否單獨提出確認違法訴訟請求，至今尚未形成共識。持反對立場者認為，即便法院支持檢察機關單獨提出的確認違法訴訟請求，因判項沒有可以實現的內容，對救濟受損的公共利益沒有作用，行政公益訴訟的啟動因此欠缺必要性。如此立場只是就案論案，不利于行政機關以后有意識地減少類似違法行政行為，忽視了確認違法訴訟請求的獨立價值。當數個行政機關不依法履職同時或先后導致發生同一公益受損結果且存在職權變更情形時，若檢察機關不能對原監管主體單獨提出確認違法訴訟請求，則構成對原監管主體拖延或拒絕履職的放縱，會致使受損的公共利益無法得到盡早的救濟。檢察機關為避免在單獨提出的履行法定職責訴訟請求于訴訟中全部實現時不得不撤回起訴的尷尬，會有備無患地在起訴書中把確認違法訴訟請求和履行法定職責訴訟請求先后列明，以便為將來變更訴訟請求預留空間。由于行政公益訴訟法院裁判支持率持續處于高位，行政機關難以獲取檢察機關訴訟請求被駁回的判決，故其可以求次而安地接受對其消極影響最小的終結訴訟裁定。

為抑制辦案的隨意性和可能的權力尋租，基于檢察一體化原則對行政公益訴訟起訴和撤回起訴統一實行事前審批制正當且必要。撤回起訴建議權和終結訴訟建議權同屬檢察機關的程序終結建議權。對公權力主體而言，法無授權即禁止。正是由于檢察機關在既有規則體系內無法為建議終結訴訟找到明確依據，才會瞄向規定制度目的的《檢察公益訴訟解釋》第2條。該條效仿《民事訴訟法》第2條，使用嚴肅性更為明顯的“任務”一詞，但在內容上則采取了從抽象到具體、從宏觀到微觀的逆向表達方式，檢察公益訴訟的制度目的因而呈現出三階層特征，“督促適格主體依法行使公益訴權，促進依法行政、嚴格執法”成為微觀目的，“維護公共利益”成為中觀目的，“維護憲法法律權威和社會公平正義”成為宏觀目的。終結訴訟的結案方式很難有效地保證檢察公益訴訟的三階層目的得到實現。

辦案風險的大小與辦案依據的明確度反向相關。辦案依據越明確，辦案風險就越小。辦案依據趨于模糊，辦案風險即會驟增。依規則辦案，普遍常見；依原則辦案，偶爾可見；依目的辦案，極為罕見。辦案依據由規則、原則滑向目的，辦案結果的可預期性和辦案過程的規范性將被不斷削弱，辦案風險將持續增加。依《檢察公益訴訟解釋》第2條裁定終結訴訟，使得檢察機關和法院借助公益訴訟實現共同監督行政機關的制度預期落空，進而使得行政機關不依法履行職責的行為得到縱容，三方“共贏”的局面實則背離了檢察公益訴訟的制度預期。在行政公益訴訟中出現“訴訟請求全部實現”情形，檢察機關既不撤回起訴，又不建議終結訴訟時，依訴的利益之基本法理，法院無權判決駁回訴訟請求，因為此時被訴行政行為在證據、法律適用、程序、職權行使、實體處理上并非完美無瑕或檢察機關訴請行政機關履行法定職責理由不成立。此時倘若允許法院判駁，則訴的利益之判斷基準就會被后移至一審裁判作出前或二審裁判作出前，而非共識所主張的一審法庭辯論終結前，訴的利益“先有后無”現象也將無法得到合理解釋。綜上可知，叫停終結訴訟作為行政公益訴訟的結案方式，已刻不容緩。如果檢察公益訴訟法規定訴訟請求全部實現時檢察機關可以建議終結訴訟，則應附加“行政機關在起訴前逾期不回復檢察建議也不進行有效整改”和“行政機關在訴前整改期內制定的整改措施嚴重違法”作為除外情形。

二、生效公益訴訟裁判檢察監督方式的選擇

對未生效公益訴訟一審裁判，檢察機關如何啟動二審程序，一直存在“上訴說”和“抗訴說”之爭。《檢察公益訴訟解釋》第10條采“上訴說”且把啟動條件設定為門檻很低的“不服一審判決、裁定”而非“一審判決、裁定確有錯誤”，與刑事公訴案件的抗訴結構明顯疏離，未能在二審程序中繼續將檢察機關的訴訟地位與普通原告加以區分，不利于檢察機關以訴的方式規范嚴肅地履行法律監督職能。“抗訴說”有“同級抗訴說”和“提級抗訴說”之分。前者主張“誰起訴誰抗訴”，后者主張提起公益訴訟的檢察機關應當提請上一級檢察機關向二審法院啟動二審程序。“提級抗訴說”沒有注意到二審抗訴和再審抗訴的界限，會使提起訴訟的檢察機關無權派員參加第二審法庭，其辦案積極性將受到很大挫傷。“在檢察公益訴訟的二審抗訴程序中，既要發揮提起公益訴訟的人民檢察院的抗訴積極性，體現出同級監督的訴訟理念，又要發揮上一級檢察機關對二審抗訴的領導作用，體現檢察一體化的體制優勢。”故賦權提起訴訟的檢察機關對未生效公益訴訟一審裁判提出抗訴，并要求上一級檢察機關應當派員共同出庭，方符合檢察一體化的基本要求，進而可使公益訴訟抗訴權同時覆蓋到未生效裁判和已生效裁判。

根據《民事訴訟法》第219條第1、2款和《行政訴訟法》第93條第1、2款，針對民事、行政生效裁判，最高人民檢察院和上級檢察院有權提出抗訴，與生效裁判作出法院同級的地方各級檢察院有權提出再審檢察建議或提請上級檢察院提出抗訴，提出抗訴的事由與提出再審檢察建議的事由具有一致性。提出抗訴或再審檢察建議的方式具有二元性，依申請被動監督是原則，依職權主動監督是補充。檢察院對生效裁判依職權監督，不受當事人是否申請再審的限制。只要生效裁判不是由最高人民法院作出，依申請提出抗訴均須經過“同級受理，兩級審查，提級抗訴”的法定流程。相較于依申請提出再審檢察建議，依申請提出抗訴的周期更長、難度更大，但嚴肅性和效果往往更好；具有重大瑕疵的生效裁判更多地經由申請抗訴啟動再審程序才得以糾正，法院對抗訴書更難適應。

自2021年8月1日起施行的《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《民事訴訟監督規則》）就地方各級檢察院一般應當提請上一級檢察院抗訴的情形作出規定，其第83條對“原判決、裁定適用法律確有錯誤的”和“審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的”兩項再審事由沒有附加條件，而其第82條則為《民事訴訟法》第211條規定的其余十一項再審事由窮盡列舉地附加了“判決、裁定是經同級人民法院再審后作出”或“判決、裁定是經同級法院審判委員會討論作出”的條件。自2021年9月1日起施行的《人民檢察院行政訴訟監督規則》（以下簡稱《行政訴訟監督規則》）就地方各級檢察院應當提請上一級檢察院抗訴的情形作出規定，其第90條對“原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的”和“審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的”兩項再審事由沒有附加條件，而其第89條則為《行政訴訟法》第91條規定的其余六項事由列舉加兜底地附加了擇一具備即可的條件。法律適用確有錯誤和審判人員存在嚴重職務違法犯罪行為，對法律權威和司法公信力的負面影響最大，是最不被容忍的裁判瑕疵。不適宜由同級法院再審糾正的案件若繼續交由同級法院審理，則可能出現將錯就錯或錯上加錯的現象，會嚴重削減當事人、社會公眾對再審程序之糾錯功能的信任與期待。故《民事訴訟監督規則》和《行政訴訟監督規則》限縮地方各級檢察院提出再審檢察建議的情形、明確應當提請抗訴的法定情形，有助于獲得更好的辦案效果，更符合檢察監督的制度預期，屬于對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的正當解釋。根據《民事訴訟監督規則》第37條第1款，對生效民事公益訴訟裁判確有錯誤的案件，檢察院應當依職權監督。《行政訴訟監督規則》第36條第1款雖然沒有作出同樣具體的設計，但規定對損害國家利益或社會公共利益的案件，檢察院應當依職權監督。

施行時間略早的《公益訴訟辦案規則》第64條對生效公益訴訟裁判檢察監督只保留提出抗訴而未規定提出再審檢察建議的方式。之所以如此規定，“主要考慮到在公益訴訟一審、二審中，作出生效判決、裁定人民法院的同級人民檢察院均派員參與了庭審，發表了庭審意見，判決、裁定生效后，再通過提出再審檢察建議的方式開展訴訟監督，難以發揮訴訟監督效果”。在實踐中起到有權解釋作用的如此學理解釋并不周延，其對行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟具有說服力，但對優先訴權主體提起的民事公益訴訟則說服力明顯不足。因為檢察機關不會參加作為優先訴權主體的行政機關和社會組織提起的所有民事公益訴訟，即使檢察機關對優先訴權主體支持起訴，也只能參加部分案件且多限于一審程序。《公益訴訟辦案規則》第64條的創制理由可以從如下兩個方面得以補強：（1）提出抗訴的剛性最強，啟動再審程序的法律效果最為明顯。“凡是人民檢察院提出了抗訴的案件，不論其抗訴的根據和理由是否充分，也不論其有無可能改變原判決、裁定，都應當進行再審。”只要法院對再審檢察建議的采納率達不到100%，提出再審檢察建議的法律效果與提出抗訴的法律效果便不能等量齊觀。生效公益訴訟裁判確有錯誤，會致使公共利益持續受損或受到損害的重大風險加劇，檢察院對此理應運用調查核實最為盡力、說理最為充分、邏輯最為嚴密、內控把關最為嚴格的抗訴予以監督。（2）抗訴案件的審理周期通常更短，有助于更快地保護公共利益。盡管接受抗訴的法院在特定情形下可以將案件交下一級法院再審，但由接受抗訴的法院準用二審程序審理案件是法定首選方案，也是實踐中的常態做法，其所作判決、裁定不可上訴。若生效公益訴訟裁判由一審法院作出，檢察院向其提出再審檢察建議，其采納后審理案件須準用一審程序，所作判決、裁定可以上訴，案結事了和保護公共利益的周期會被拉長。

歷經近四年、跨越檢察公益訴訟試點先行階段與全面推進階段的“吉林省檢察機關督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟案”（檢例第162號，以下簡稱“德惠案”）的辦結時間早于《公益訴訟辦案規則》的發布時間，其程序經歷復雜曲折。作為具有約束性法源屬性的指導性案例，“德惠案”為如何規定生效公益訴訟裁判的檢察監督方式提供了案例支持，相關經驗值得通過立法加以固定。“德惠案”基本情況如下：2017年6月27日德惠市人民檢察院以朝陽鄉政府為被告提起行政公益訴訟，2017年12月26日德惠市人民法院作出駁回起訴的裁定，認為朝陽鄉政府不是案件的適格被告。2018年1月4日德惠市人民檢察院提起上訴。2018年4月20日長春市中級人民法院作出駁回上訴的二審裁定。2018年6月25日吉林省人民檢察院以二審裁定適用法律錯誤為由向吉林省高級人民法院提出抗訴。吉林省高級人民法院于2019年5月29日組織聽證，并于2019年12月30日作出撤銷一審、二審裁定并指令德惠市人民法院實體審理的裁定。在審理期間，朝陽鄉政府對案涉垃圾進行了徹底清理，但對其履職盡責標準仍存在不同意見，德惠市人民檢察院決定撤回要求履行法定職責的訴訟請求、保留要求確認違法的訴訟請求。2020年12月28日德惠市人民法院作出行政判決，確認朝陽鄉政府原不依法履行生活垃圾處理職責行為違法。朝陽鄉政府在法定期限內沒有上訴。在“德惠案”二審裁定于2018年4月作出前，全國尚沒有檢察機關一、二審均敗訴的公益訴訟案例。在提出抗訴前，吉林省人民檢察院即與吉林省高級人民法院進行座談，并召開專家論證會，就上級檢察院對二審生效公益訴訟裁判可以抗訴形成一致意見。細致剖析“德惠案”，可以發現：（1）當檢察機關作為起訴主體時，對生效公益訴訟裁判不存在依申請監督的適用空間；當行政機關和社會組織（優先訴權主體）作為民事公益訴訟起訴主體時，對生效公益訴訟裁判檢察監督的方式才具有二元性，此時檢察機關依職權監督不受優先訴權主體是否申請再審的限制。檢察機關在公益訴訟中訴訟地位的確定對其訴訟權利的配置具有先決性影響，實有必要將其與普通當事人加以區分，差異化規則設計在各程序類型中并非可有可無。（2）公益訴訟案件中不予受理和駁回起訴的裁定，法院可能面向行政機關、社會組織作出，也可能面向檢察機關作出。關于行政公益訴訟中駁回起訴的裁定與駁回訴訟請求的判決一直相差懸殊的判斷存在偏差。重判決輕裁定的慣性思維在生效公益訴訟裁判檢察監督中應當盡量避免。（3）提出抗訴之日距離二審裁定作出之日只有65天，表明對生效公益訴訟裁判依職權提出抗訴的效率優勢十分明顯。再審裁定作出之日距離提出抗訴之日長達一年半，審理嚴重遲延，表明公益訴訟中的各方主體博弈激烈、共識難聚，也表明通過提出抗訴獲取糾錯文書相當不易、通過提出再審檢察建議獲取糾錯文書難上加難。

“檢察公益訴訟法作為民事訴訟法、行政訴訟法關于檢察公益訴訟的特別程序法的基本定位”，既是立法共識，又是辦案準則。以上率下、以大顯小，《公益訴訟辦案規則》第64條與《民事訴訟法》第219條、《行政訴訟法》第93條的關系屬于特別規定與一般規定的關系。《公益訴訟辦案規則》第64條具有優先適用性，對生效公益訴訟裁判上級檢察機關有權且只能以抗訴的方式進行監督。做好公益訴訟檢察，須“堅持及時救濟受損公共利益的理念”。為確保監督的高效性，依職權監督宜成為常態。依職權監督的，公益訴訟檢察部門應當先到案件管理部門登記受理。

三、行政公益訴訟履行判決難以執行的應對策略

公益訴訟損害賠償金由填補性賠償金和懲罰性賠償金組成。在生態環境和資源保護、食品藥品安全以及個人信息保護領域檢察民事公益訴訟判決書或調解書中，時常可見違法行為人承擔損害賠償金的內容。公益訴訟損害賠償金有的被繳至國庫賬戶、專門賬戶，有的被繳至公證提存賬戶抑或信托賬戶。進入特定賬戶的公益訴訟損害賠償金很多長期沉淀、難以使用。行政公益訴訟履行判決總數并不可觀且忽多忽少，其實現狀況至今缺乏公開的數據印證。“我國公益訴訟基金的設立、管理和使用仍處于探索階段。”若公益訴訟損害賠償金去向不明、使用不當，履行判決難以執行，檢察公益訴訟將異化為“爛尾工程”。檢察機關監督法院執行權規范有力運行以破解履行判決執行難的思路，可類推適用于對公益訴訟損害賠償金的管理使用。

與行政相對人提起的行政訴訟相異，行政公益訴訟屬于客觀訴訟，其判決不能由檢察機關申請執行，而應當由法院移送執行。在權力行使場域，我國歷來注重“先禮后兵”、協調好于對抗、互利共贏好于兩敗俱傷。中國式治理實踐注重“各司其職，多方參與，協同共治”。《檢察公益訴訟解釋》第25條第2款規定法院可以將行政公益訴訟判決結果告知被訴行政機關所屬的人民政府或其他相關的職能部門，有助于督促被訴行政機關自動履行裁判義務和在更大范圍內提高行政機關的守法意識，也有助于促進府院聯動機制邁向實效化。基于司法權對行政權的尊重，檢察機關在有關履行法定職責的訴訟請求中不予載明行政相對人義務增加或權益減損的事項。履行判決是行政公益訴訟判決最為重要的類型，其內容得不到全部實現，做好行政公益訴訟的“后半篇文章”就無從談起。履行判決進入執行程序，不僅表明行政機關在自動履行期間內仍然存在完全不作為或部分不作為，而且表明以提高執行效率、降低執行成本、減少執行對抗為目標的法院執前督促機制已經失靈。

行政機關可以通過向違法行為人作出行政決定或代履行的方式來實現履行判決的內容。違法行為人難以查清和行政處罰追責時效已經超過是行政機關針對損害公共利益的行為無法作出行政決定的常見情形。損害公共利益的行為往往有連續或持續狀態，其行政處罰追責時效應當從行為終了之日而非發生之日起算。行政決定作出后，執行法院須跟進式關注違法行為人在法定期限內是否申請行政復議或提起行政訴訟的情況及其自動履行的情況；若違法行為人在法定期限內不申請行政復議或提起行政訴訟，又不自動履行，執行法院須關注有強制執行權的行政機關是否怠于強制執行以及沒有強制執行權的行政機關是否怠于申請非訴行政執行。如果待行政決定全部實現，法院方可作執行結案處理，辦案資源將耗費很多，辦案時長將難以控制，故法院更傾向把行政決定作出當成執行結案的必要條件，這樣會使得行政決定的實現和公共利益的修復陷入不確定狀態。代履行是違法行為人拒絕履行或沒有能力履行時，由行政機關或行政機關委托的第三人代替違法行為人履行，履行費用由違法行為人承擔的制度。《中華人民共和國行政強制法》第50、52條分別對一般代履行和即時代履行作出規定。一般代履行與行政公益訴訟履行判決密切相關，如生態環境主管部門根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第113條須墊付危險廢物的處置費用。如行政機關對代履行費用事先沒有預算或需要按照流程向有關部門申請，代履行的及時性和有效性即會受到影響，行政機關的不作為、慢作為即容易獲得執行法院的“同情式理解”。

行政機關拒絕自動實現履行判決時，其行為具有當然違法性，但檢察機關不能再向其制發行政公益訴訟檢察建議，而應當借助法院執行權的力量來實現履行判決的內容。若執行法院未依法采取措施，檢察機關有權提出糾正執行活動違法檢察建議。由于履行判決執行案件的標的是行為而非財物，故控制性執行措施和處分性執行措施難以奏效。根據《行政訴訟法》第96條，行政機關拒絕自動實現履行判決的，一審法院有權對該行政機關負責人按日罰款、公告行政機關拒絕履行的情況、向監察機關或上一級行政機關提出司法建議、對該行政機關直接責任人員予以拘留或追究刑事責任。當執行法院和行政機關同在一地時，執行法院倘若采取這些保障性執行措施中的一種或數種，料必給該行政機關帶來巨大壓力。法院“以強制力建立權威，更以公信力鞏固權威”。法院在執行程序中建立和鞏固權威，以把法定措施規范地用足用盡為必要條件。可以說，行政公益訴訟履行判決執行難，與執行法院建立和鞏固權威的意識欠缺密切關聯，不問原則、只顧得失、缺乏擔當的“老好人主義”現象在行政公益訴訟履行判決執行中亟待消除。

為切實破解履行判決執行難問題，法院對行政公益訴訟案件可以擴大適用集中管轄和交叉執行。集中管轄是把原本實行屬地管轄的特定類型案件指定歸屬特定法院管轄，知識產權案件和環境資源案件實行集中管轄最為常見。統一裁判標準、提升審判能力、排除地方干擾是集中管轄的主要優勢。然而，很多擁有集中管轄權的法院并未如鐵路運輸法院般跨行政區劃，實行集中管轄的案件類型無法覆蓋行政公益訴訟的既有十二個法定領域。始自2015年的司法體制改革堅持“司法權是中央事權”，推進“省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，希冀司法機關在人財物層面不再被地方掣肘，但受制于諸多主客觀因素，“司法財物統管改革成效的區域性、多元性和多樣性特性突出”，司法體制省級統管至今在全國尚未徹底完成，滋生司法地方化的土壤依然存在。故將所有行政公益訴訟案件由跨行政區劃法院集中管轄，才能變本地審理為異地審理、變本地執行為異地執行，才能讓執行法院在行政機關拒絕自動實現履行判決時沒有顧慮且全力以赴地采取保障性執行措施。

2023年9月至今最高人民法院著力推進交叉執行，旨在激活長期沉睡的《民事訴訟法》第237條，2024年6月發布《最高人民法院關于交叉執行工作的指導意見》（以下簡稱《交叉執行意見》），2025年4月發布首批執行實施專題指導性案例（251號至253號涉及交叉執行）。交叉執行的適用范圍已從超過六個月未執行案件拓展到積案、難案、存在地方保護或部門保護可能的案件，功能已從解決消極執行問題轉變為防止權力、關系、人情干擾以及遏制執行權濫用或腐敗。交叉執行的方式包括但不限于督促執行、指令執行、提級執行、集中執行、協同執行。依《交叉執行意見》第4條，上級法院對無正當理由超過六個月未執行且存在消極執行或拖延執行問題、受到非法干預、重大疑難復雜的案件可以責令執行法院限期執行，也可以指令轄區內其他法院執行或直接提級由本院執行。對行為義務的執行，執行法院自立案之日起超過六個月未依法采取相應執行措施的，即構成“消極執行或拖延執行”。案件涉及公共利益，即屬于“重大疑難復雜”。行政公益訴訟履行判決執行案件涉及公共利益且易受到非法干預。在所有行政公益訴訟案件由跨行政區劃法院集中管轄之前，由上級法院指令執行或提級執行是目前制度框架內的最優選項。

四、結語

過往檢察公益訴訟訴前程序案件遠遠多于起訴案件，行政公益訴訟在起訴案件中占比長期最低。“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”理念已被修正，以適格訴訟主體、公益損害事實、法律明確授權和行政違法行為作為基本要素的檢察公益訴訟“可訴性”標準方興未艾。唯有起訴案件達到并保持合理的規模，檢察公益訴訟才能實現高質量發展。既有研究成果對檢察公益訴訟的管轄、立案、調查、制發檢察建議、發布公告、起訴、出庭關注較多，呈現出“起訴主體中心主義”和“前端性”色彩，而對庭審后法院如何結案、裁判生效后如何監督、履行判決如何執行關注較少，以致無法很好地為相關規則的設計提供智力支持。本文以最大化保護公共利益為邏輯主線，遵循訴訟基本原理，嘗試破解檢察公益訴訟的后端性難題。

—— EDN ——

文章來自《行政法學研究》2026年第2期。本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

Serving national strategies, focusing on university research and the transformation of scientific and technological achievements