一次算力政策研討實(shí)錄：算力調(diào)度的七個(gè)問題

算力調(diào)度的復(fù)雜度遠(yuǎn)超水電的調(diào)度，全國算力調(diào)度“一張網(wǎng)”的建設(shè)，是通過政府搭臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、市場運(yùn)作的綜合模式，讓全國一體化算力網(wǎng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)起來

文｜《財(cái)經(jīng)》研究員吳俊宇

編輯｜謝麗容

未來五年（2026年-2030年）被認(rèn)為中國算力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵階段。

AI產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展對算力產(chǎn)業(yè)提出了更高的要求。中國算力產(chǎn)業(yè)目前的挑戰(zhàn)包括但不限于，資本支出規(guī)模處于劣勢，先進(jìn)AI芯片供應(yīng)受限。企業(yè)在不斷思考，如何把芯片、算法、能源、網(wǎng)絡(luò)等要素組合成一個(gè)效率更高、成本更低的系統(tǒng)，讓算力形成可持續(xù)的商業(yè)回報(bào)（相關(guān)報(bào)道詳見）。

這些不僅是市場關(guān)注的問題，也是政策研究部門關(guān)注的問題。

2026年兩會(huì)前夕，在國家信息中心的支持下，《財(cái)經(jīng)》將2026年初的一次算力政策討論與意見征集，梳理出了七個(gè)關(guān)鍵問題。這次國家信息中心組織的討論主要聚焦“算力調(diào)度”對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價(jià)值，參與者以電信運(yùn)營商、科研院所、咨詢機(jī)構(gòu)的專家為主。

國家信息中心是國家發(fā)展改革委直屬事業(yè)單位，長期進(jìn)行全國一體化大數(shù)據(jù)中心、“東數(shù)西算”工程、全國一體化算力網(wǎng)等政策研究。多年來，國家信息中心在不斷組織大型科技公司、創(chuàng)業(yè)公司、咨詢機(jī)構(gòu)、科研院所等進(jìn)行算力領(lǐng)域的專題討論和意見征集。

在歷經(jīng)多年的長期研討中，各方對“算力調(diào)度”的理解不斷深化，并逐漸達(dá)成了一些共識(shí)：

算力調(diào)度，是充分利用現(xiàn)有算力，減少閑置資源，實(shí)現(xiàn)合理配置的重要方法。算力調(diào)度的復(fù)雜度，要遠(yuǎn)超水電的調(diào)度。水電是同質(zhì)的物理資源，但算力是高度異構(gòu)和非標(biāo)準(zhǔn)化的。全國算力調(diào)度“一張網(wǎng)”的建設(shè)，不能只靠行政指令推進(jìn)，而是通過政府搭臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、市場運(yùn)作的綜合模式，讓全國一體化算力網(wǎng)真正高效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

中國算力產(chǎn)業(yè)布局中，產(chǎn)業(yè)政策一直發(fā)揮著重要作用。其中有兩大關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)——2022年2月，“東數(shù)西算”工程啟動(dòng)。2023年12月，全國一體化算力網(wǎng)政策出臺(tái)。在這些政策引導(dǎo)下，中國算力區(qū)位布局正變得更合理。過去幾年數(shù)據(jù)中心分散建設(shè)的情況已有好轉(zhuǎn)。算力背后的綠電占比在提升，網(wǎng)絡(luò)成本也在持續(xù)下降。

國家數(shù)據(jù)局2025年5月數(shù)據(jù)顯示，樞紐節(jié)點(diǎn)地區(qū)新增算力占全國新增算力的60%以上。截至2024年末，中國算力中心標(biāo)準(zhǔn)機(jī)架數(shù)超過900萬，算力規(guī)模達(dá)到280 EFLOPS（每秒百億億次浮點(diǎn)運(yùn)算，F(xiàn)P32），位居全球前列。算力中心平均電能利用效率（PUE）降至1.46。

算力調(diào)度，被認(rèn)為是下一步提升資源配置效率、降低全社會(huì)創(chuàng)新成本的重要方向。

以下為核心內(nèi)容（在保留原意基礎(chǔ)上略作編輯）：

一、為什么業(yè)內(nèi)常常用“調(diào)度”一詞來描述算力資源的配置過程？

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部專家：“調(diào)度”這個(gè)詞帶有典型的時(shí)代色彩。就像農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的水資源調(diào)度、工業(yè)時(shí)代的電力資源調(diào)度，它指的是一種形態(tài)的物質(zhì)從一個(gè)地方轉(zhuǎn)移到另外一個(gè)地方，以促進(jìn)資源跨區(qū)域調(diào)配，實(shí)現(xiàn)整體的供需匹配平衡。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，算力像水力、電力一樣成為重要的社會(huì)資源。為解決區(qū)域供需錯(cuò)配問題，需要將算力資源、算力能力通過某種形式進(jìn)行調(diào)配，以解決算力資源豐沛地區(qū)供多用少、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)算力資源供不應(yīng)求的問題。

由于算力和水力、電力類似，都是解決跨區(qū)域供需不匹配問題。因此，行業(yè)內(nèi)逐步形成共識(shí)，用算力調(diào)度來描述跨區(qū)域算力資源、算力能力的供需匹配。

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部算力經(jīng)濟(jì)處專家：算力正在逐漸成為社會(huì)化的公共基礎(chǔ)設(shè)施。過去，企業(yè)購買服務(wù)器就像每家每戶打井取水、自產(chǎn)自銷。現(xiàn)在，市場希望算力能像水電一樣，能夠被隨取隨用。

之所以說是“調(diào)度”，是因?yàn)樗懔Y源在物理空間和時(shí)間上是不均衡的。東部需求大但電力貴，西部資源多但本地需求少，且不同行業(yè)、不同時(shí)間的算力潮汐現(xiàn)象明顯。因此，這需要根據(jù)計(jì)算任務(wù)的緊急程度、成本預(yù)算和所需的芯片類型，主動(dòng)規(guī)劃該去哪里執(zhí)行。

“調(diào)度”體現(xiàn)了對算力資源供需匹配的主動(dòng)管理。它可以通過全局優(yōu)化，讓計(jì)算任務(wù)與算力資源實(shí)現(xiàn)高效匹配。可以說，這種方式不只是技術(shù)躍遷，也是資源配置模式的變革。

北京郵電大學(xué)科研院副院長姚海鵬：算力調(diào)度需要在跨地域、跨層級、跨架構(gòu)的復(fù)雜環(huán)境中，對算力（計(jì)算能力）、運(yùn)力（網(wǎng)絡(luò)傳輸）、存力（數(shù)據(jù)存儲(chǔ)）與電力（能源供應(yīng)）等資源綜合編排并優(yōu)化配置。

算力的調(diào)度，不僅要考慮計(jì)算任務(wù)的先后，更要權(quán)衡地理空間的距離、電力資源的成本、網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)膸挘约疤寂欧诺闹笜?biāo)。“調(diào)度”算力，可以突破物理局限、跨越行政邊界，在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)與全局最優(yōu)匹配。

二、算力真的可以調(diào)度嗎，算力調(diào)度的資源究竟是什么？

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部專家：一直以來有一種誤解，就是認(rèn)為算力調(diào)度，調(diào)度的是算力本身。其實(shí)，從技術(shù)上看，算力調(diào)度的內(nèi)容和水電這種物理資源有很大不同。

水利調(diào)度，指自然界的水資源調(diào)度。電力調(diào)度，指電子在電網(wǎng)中的轉(zhuǎn)移。算力調(diào)度，調(diào)度的并不是物理形態(tài)的算力。因?yàn)樾酒⒎?wù)器、機(jī)房設(shè)施是無法移動(dòng)的。

算力調(diào)度的實(shí)質(zhì)，是調(diào)出方的數(shù)據(jù)和任務(wù)在算力網(wǎng)中移動(dòng)傳輸，利用調(diào)入方的算力設(shè)施、算力能力進(jìn)行處理。

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部算力經(jīng)濟(jì)處專家：算力調(diào)度的復(fù)雜度，要遠(yuǎn)超水、電的調(diào)度。水、電的調(diào)度，是通過水網(wǎng)、電網(wǎng)，將水資源、電資源轉(zhuǎn)移到其他地方。比如，將南方的水資源通過南水北調(diào)工程調(diào)配到北方，將西部的電資源通過西電東輸調(diào)配到東部。

但算力調(diào)度，不能簡單理解成，瞬間把內(nèi)蒙古和貴州的芯片、服務(wù)器、機(jī)房設(shè)施搬到北京和上海這些東部一線城市。嚴(yán)格來說，算力調(diào)度的是“計(jì)算任務(wù)”，通過網(wǎng)絡(luò)將任務(wù)和數(shù)據(jù)分發(fā)到不同節(jié)點(diǎn)執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)算力資源的靈活分配。

從技術(shù)可行性上看，通過高速網(wǎng)絡(luò)和虛擬化技術(shù)，我們已經(jīng)能夠把一個(gè)人工智能訓(xùn)練任務(wù)或者渲染任務(wù)，拆解并發(fā)送到幾千公里外的閑置服務(wù)器上運(yùn)行，運(yùn)行完再把結(jié)果傳回來。

當(dāng)然，這種調(diào)度也是有物理邊界的，它受到網(wǎng)絡(luò)時(shí)延和帶寬成本的制約。

中科院計(jì)算所高級工程師唐宏偉：“算力調(diào)度”調(diào)度的是程序和數(shù)據(jù)，即將程序和數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)胶线m的算力上去計(jì)算的過程。它的核心是計(jì)算任務(wù)的分配與全生命周期的協(xié)調(diào)。

具體來說，我們調(diào)度的對象首先是“程序”。它能夠把用戶的業(yè)務(wù)需求(如訓(xùn)練一個(gè)模型)，用計(jì)算機(jī)能讀懂的指令表達(dá)出來。不同芯片架構(gòu)和算力特性不同，程序通常需要進(jìn)行針對性優(yōu)化，才能更高效地利用算力。參與調(diào)度的還有“數(shù)據(jù)”， 調(diào)度時(shí)需要決定，是把數(shù)據(jù)傳輸?shù)竭h(yuǎn)端算力節(jié)點(diǎn)計(jì)算，還是就近完成處理，因?yàn)檫@涉及傳輸成本與時(shí)間成本的權(quán)衡。

最后，也是最常被忽視的，還包括能源。通過調(diào)度，我們可以把計(jì)算任務(wù)分配在西部可再生能源豐富的地方，或者利用電價(jià)低廉的波谷時(shí)段執(zhí)行。

中科院計(jì)算所研究員趙曉芳：算力調(diào)度是在計(jì)算任務(wù)與算力資源之間建立高效智能匹配機(jī)制，讓適合跑遠(yuǎn)路的數(shù)據(jù)去遠(yuǎn)方，讓必須留下的任務(wù)在本地，實(shí)現(xiàn)有條件的動(dòng)態(tài)平衡。

對于自動(dòng)駕駛這種毫秒級響應(yīng)的任務(wù)，很難調(diào)用遠(yuǎn)端算力資源，必須就近使用算力，解決低時(shí)延需求。而對于離線的電影特效渲染、大模型預(yù)訓(xùn)練或者生物基因測序等任務(wù)，它們對實(shí)時(shí)性要求不高，完全可以把這種計(jì)算任務(wù)調(diào)度到西部算力資源進(jìn)行計(jì)算。

中國國際工程咨詢有限公司淳于瀚中：算力調(diào)度是一個(gè)由計(jì)算、網(wǎng)絡(luò)、存儲(chǔ)、電力設(shè)施及資源統(tǒng)籌機(jī)制構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)工程。它不僅要追求成本、效率與碳排放的“最優(yōu)解”，更需兼顧數(shù)據(jù)流通的安全性、任務(wù)執(zhí)行的穩(wěn)定性，以及算力資源的適配性。

三、與電力調(diào)度、水利調(diào)度等物理資源的調(diào)度相比，算力調(diào)度有哪些異同？

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部專家：算力調(diào)度與水利調(diào)度、電力調(diào)度具有相似的宏觀目標(biāo)，都是為了解決資源在空間和時(shí)間上的分布不均衡問題，促進(jìn)跨域資源互補(bǔ)與供需平衡，實(shí)現(xiàn)“削峰填谷”的系統(tǒng)優(yōu)化。

在這一戰(zhàn)略理念引領(lǐng)下，“東數(shù)西算”與“南水北調(diào)”“西電東送”有著類似的戰(zhàn)略考量。它們可以說是一脈相承，共同承載著提升國家資源整體配置效率、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要使命。

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部算力經(jīng)濟(jì)處專家：電是標(biāo)準(zhǔn)化的同質(zhì)產(chǎn)品，無論是水電還是火電，進(jìn)入電網(wǎng)后都是相同的電子，不僅容易計(jì)量，也容易替代。

但算力是高度異構(gòu)和非標(biāo)準(zhǔn)化的。比如，英偉達(dá)、華為的AI芯片架構(gòu)不同，這些AI芯片和通用的CPU（中央處理器）架構(gòu)也不同。因此，不同的芯片，無法像水電那樣簡單混合使用，這給調(diào)度帶來了極高的適配難度。

此外，水和電的傳輸是相對單向的，且“無狀態(tài)”。算力調(diào)度是雙向傳輸且“有狀態(tài)”的。“有狀態(tài)”指的是，計(jì)算任務(wù)需要輸入數(shù)據(jù)，計(jì)算完成后還會(huì)產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)結(jié)果，且對網(wǎng)絡(luò)延時(shí)極度敏感，毫秒級的抖動(dòng)都可能導(dǎo)致計(jì)算失敗。

四、一些企業(yè)提出了云、網(wǎng)等相關(guān)概念，全國一體化算力網(wǎng)與它們有哪些區(qū)別？

鵬城實(shí)驗(yàn)室高能云計(jì)算研究所所長余躍：全國一體化算力網(wǎng)是一個(gè)綜合性的國家算力數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系。運(yùn)營商的相關(guān)實(shí)踐是這一體系中的重要組成部分，它能為完善全國一體化算力網(wǎng)建設(shè)提供強(qiáng)有力的網(wǎng)絡(luò)保障和技術(shù)支持。

北京郵電大學(xué)科研院副院長姚海鵬：運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)是全國一體化算力網(wǎng)的重要組成部分。全國一體化算力網(wǎng)建設(shè)的核心目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)算力資源像水電一樣在“網(wǎng)”中跨地域、跨主體的高效調(diào)度與普惠服務(wù)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須要依托運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施。

除了運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)，其他創(chuàng)新型網(wǎng)絡(luò)，也是全國一體化算力網(wǎng)的組成部分。華為、阿里等頭部企業(yè)，地方國資、民企所建的算力網(wǎng)絡(luò)，也需要接入全國一體化算力網(wǎng)，形成全國算力“一張網(wǎng)”。總體看，全國一體化算力網(wǎng)的內(nèi)涵超越單純的通信網(wǎng)絡(luò)，它更關(guān)注如何通過網(wǎng)絡(luò)智能調(diào)度和匹配分散在全國的算力資源，形成統(tǒng)一、普惠、易用的基礎(chǔ)服務(wù)能力。

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部算力經(jīng)濟(jì)處專家：全國一體化算力網(wǎng)與運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)有一定區(qū)別。全國一體化算力網(wǎng)聚焦于，將多源異構(gòu)的算力在區(qū)域空間范圍的一體化聯(lián)通整合。它更強(qiáng)調(diào)算力、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、電力等協(xié)同運(yùn)營。運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)更注重將算力資源與算力調(diào)度能力深度融入通信網(wǎng)絡(luò)中。

五、目前市場上關(guān)于算力調(diào)度的不同討論和不同理解主要集中在哪些方面？

中國移動(dòng)集團(tuán)級首席專家張昊：從技術(shù)經(jīng)濟(jì)賬來看，有人擔(dān)心跨域調(diào)度的網(wǎng)絡(luò)成本是否會(huì)抵消掉西部電價(jià)的優(yōu)惠。如果為了省1元電費(fèi)要花2元網(wǎng)費(fèi)，那么調(diào)度的商業(yè)邏輯就不成立。同時(shí)，由于不同廠商的芯片架構(gòu)、軟件生態(tài)存在差異，模型應(yīng)用跨廠商、跨架構(gòu)調(diào)度往往面臨著復(fù)雜度高和成本高的技術(shù)痛點(diǎn)。

中科院計(jì)算所研究員趙曉芳：從商業(yè)機(jī)制來看，算力資源掌握在不同的云計(jì)算廠商、電信運(yùn)營商和地方國企手中。不同企業(yè)在業(yè)務(wù)上存在競爭關(guān)系，這會(huì)涉及算力定價(jià)和利益分配的難題。

數(shù)據(jù)安全也是一大討論點(diǎn)，一些客戶擔(dān)心數(shù)據(jù)一旦被調(diào)度出本地，其隱私和主權(quán)難以被保障。因此，未來算力調(diào)度的核心問題是，構(gòu)建一個(gè)既能覆蓋網(wǎng)絡(luò)傳輸成本，又能平衡各方利益，還能保障數(shù)據(jù)安全的成熟機(jī)制。這樣才能更好地促進(jìn)全國算力資源高效利用。

六、算力調(diào)度對全國一體化算力網(wǎng)建設(shè)的重要作用是什么？

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部專家：算力調(diào)度是全國一體化算力網(wǎng)的“神經(jīng)中樞”和“操作系統(tǒng)”。可以說，算力調(diào)度讓數(shù)據(jù)中心這種物理設(shè)施變得更靈活了。它決定了數(shù)據(jù)中心究竟是個(gè)孤島，還是一個(gè)能夠?qū)崟r(shí)、動(dòng)態(tài)響應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的智能資源池。

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部算力經(jīng)濟(jì)處專家：首先，做好調(diào)度的重要作用是，它可以把閑置的碎片化算力資源整合起來。這將提升國家整體算力設(shè)施的利用率，減少重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi)。

其次，調(diào)度是實(shí)現(xiàn)“算電協(xié)同”的關(guān)鍵抓手。只有通過靈活調(diào)度，才能真正把高能耗的計(jì)算任務(wù)引導(dǎo)到西部風(fēng)光水電豐富的區(qū)域，讓數(shù)據(jù)中心用上綠色能源，這是實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要路徑。

更深層次看，算力調(diào)度能夠降低全社會(huì)的創(chuàng)新成本。一方面讓中小企業(yè)能像使用水電一樣方便地使用數(shù)據(jù)中心的算力，無需自己購買昂貴的硬件。另一方面，也能通過超大規(guī)模算力的聯(lián)動(dòng)來服務(wù)國家戰(zhàn)略。

七、全國算力調(diào)度“一張網(wǎng)”應(yīng)該如何建設(shè)？

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部專家：建設(shè)全國算力調(diào)度“一張網(wǎng)”，僅鋪設(shè)網(wǎng)絡(luò)光纖、建設(shè)數(shù)據(jù)中心是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它是一項(xiàng)涉及標(biāo)準(zhǔn)制定、平臺(tái)搭建和機(jī)制創(chuàng)新的系統(tǒng)工程。

國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部算力經(jīng)濟(jì)處專家：具體來講，可以包括以下幾個(gè)方面。

其一，必須“標(biāo)準(zhǔn)先行”，要建立統(tǒng)一的算力網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)和度量衡，讓不同廠商、不同架構(gòu)、不同芯片的算力能在統(tǒng)一的調(diào)度框架下被識(shí)別、管理和調(diào)用，這是互聯(lián)互通的前提。

其二，要明確以“監(jiān)測為基、調(diào)度為核”的建設(shè)思路，構(gòu)建多層次的“調(diào)度平臺(tái)”。其中既要有國家級的頂層樞紐負(fù)責(zé)跨區(qū)域的監(jiān)測調(diào)度，也要有區(qū)域和行業(yè)的節(jié)點(diǎn)負(fù)責(zé)微循環(huán)，形成涵蓋樞紐級、省級、行業(yè)級的全國一體化算力監(jiān)測調(diào)度平臺(tái)體系。

其三，要構(gòu)建可持續(xù)的算力調(diào)度運(yùn)營服務(wù)機(jī)制，通過成熟的市場化撮合與價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)算力供需雙方進(jìn)行快速匹配及靈活交易。這背后需要用價(jià)格信號來引導(dǎo)資源流動(dòng)，解決誰受益、誰付費(fèi)的問題。

最后，安全是底座，建設(shè)過程中必須同步構(gòu)建跨域安全傳輸和隱私計(jì)算體系，確保數(shù)據(jù)在調(diào)度過程中“可用不可見”。

總體看，全國算力調(diào)度“一張網(wǎng)”的建設(shè)，絕非單純依靠行政指令推進(jìn)，而是通過“政府搭臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、市場運(yùn)作”的綜合模式，實(shí)現(xiàn)全國一體化算力網(wǎng)的真正高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（國家信息中心專家團(tuán)隊(duì)包括：國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部副主任王建冬、算力經(jīng)濟(jì)處處長郭明軍、算力經(jīng)濟(jì)處副處長賈一葦、趙正博士、郭巧敏博士、馬驍博士等）