《地下文物埋藏區劃定指南》解讀

為指導各地按照《中華人民共和國文物保護法》要求科學劃定地下文物埋藏區，并把文物保護管理納入國土空間規劃編制和實施，近日，國家文物局、自然資源部在廣泛聽取各方面意見的基礎上，研究制定了《地下文物埋藏區劃定指南》（以下簡稱《指南》），現就有關內容解讀如下。

一、編制背景

地下文物埋藏區是城鄉建設中加強地下文物保護的重要實踐。從20世紀90年代開始，北京、江蘇、浙江、山西、湖南等18省區市以及寧波、濟南、杭州、南京、成都等34座城市，將劃定地下文物埋藏區列入地方性文物保護法規中并提出保護管理要求，率先實踐劃定了一批地下文物埋藏區，配套形成了較為完善的考古前置與建設審批機制，在協調城市建設與地下文物保護、傳承城市歷史文脈等方面發揮了重要作用。2021年，自然資源部、國家文物局聯合印發《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》，提出在國土空間總體規劃中統籌劃定地下文物埋藏區，并納入國土空間規劃“一張圖”實施嚴格保護。2025年，新修訂實施《中華人民共和國文物保護法》第四十條提出“省、自治區、直轄市人民政府可以將地下埋藏的文物分布較為集中，需要整體保護的區域劃定為地下文物埋藏區，制定具體保護措施，并公告實施”，將“地下文物埋藏區”由地方實踐上升為法律規定。

二、主要內容

《指南》在開展廣泛調查研究的基礎上，結合地方具體實踐經驗，形成十二條指導性條款：

（一）第一條至第二條，是總則部分，明確制定依據、地下文物埋藏區概念界定等。

（二）第三條，規定劃定地下文物埋藏區之前，應充分開展前期研究，做好前期工作準備，并征求相關部門意見。

（三）第四條至第六條，按照國土空間規劃“三區三線”要求，明確在城鎮空間、農（牧）業空間、生態空間內，可劃定地下文物埋藏區的范圍。

（四）第七條至第九條，對命名地下文物埋藏區、確定地下文物埋藏區邊界范圍、編制劃定地下文物埋藏區方案等提出規范要求。

（五）第十條，提出地下文物埋藏區的保護措施要求。

（六）第十一條，明確文物主管部門、自然資源部門在地下文物埋藏區劃定和核定公布時的協同性、一致性。

（七）第十二條，明確應定期開展地下文物埋藏區狀況評估，并進行動態調整。

三、關鍵要求

《指南》以文物資源的系統性整體保護要求為指引，密切聯系當下國土空間規劃治理，從下列方面對地下文物埋藏區劃定明確了關鍵性技術要求。

一是強調整體保護，關注區域價值。依據新修訂《中華人民共和國文物保護法》，《指南》關于地下文物埋藏區的概念突出“整體保護”要求，埋藏區是由不可移動文物與可能存在的地下文物共同構成的整體性空間，各處文物在文化內涵、時空分布、區域功能等方面存在關聯性，承載重要文物價值和區域歷史文化價值，應整體保護地下文物及其空間布局、歷史格局、周邊環境風貌等。

二是要求以詳實嚴謹的研究評估為基礎。《指南》強調地下文物埋藏區劃定必須以詳實的調查研究為前提，綜合運用文物普查、專項調查、考古成果、可靠歷史文獻等資料，以扎實的考古實證和科學分析為基礎，詳細評估地下文物分布密集程度、埋藏可能性、保存現狀、價值等，綜合聽取各方專家意見，為地下文物埋藏區劃定做好必要性研究和可行性評估，確保劃定工作科學嚴謹、有據可依。鼓勵利用地理信息系統平臺、國土空間規劃“一張圖”開展空間分析，增強劃定研究的系統性與前瞻性。

三是強調與三區三線相銜接，進行差異化情形劃定。《指南》提出了地下文物集中分布的不同區域情形，倡導要充分銜接城鎮空間及城鎮開發邊界、農業空間及耕地和永久基本農田、生態空間及生態保護紅線等用途管制基礎，根據遺存文化內涵、分布特征、保存狀況等實際，合理劃定地下文物埋藏區，為后續制定差異化、統籌性的保護措施提供依據。

《指南》提出在城鎮空間內，重點關注古今重疊的老城城區、歷史城鎮以及其他生產生活功能集中的區域，結合遺存保存及城市建設開發情況，采取整體或分區劃定的方式，統籌協調好文物保護與城市發展的關系。在農業與生態空間內，則重點劃定集中分布的聚落、城址、作坊、墓葬群等區域，客觀考慮鄉村建設及農業生產活動、生態保護紅線內有限人為活動等對地下遺存的影響程度，合理研判劃定必要性及確定相應范圍，促進農業生產、生態功能維護與文物保護的統籌協調。

四是強調劃定成果編制的規范性。《指南》對地下文物埋藏區的命名、邊界確定及劃定方案編制作出了相關技術指引，其中提出埋藏區劃定方案是提交論證、審查及核定的重要技術資料，需詳細說明劃定名稱、四至范圍（含拐點坐標）、劃定依據、保護措施、資料匯編等內容，并形成規范圖件，確保劃界成果可落地、可核查、可監督。

五是要求制定保護措施，統籌納入國土空間規劃。《指南》對地下文物埋藏區的保護措施、規劃銜接及動態調整作出工作指引。埋藏區保護措施需要與文物保護單位、未定級不可移動文物及其他文化遺產保護管理要求及國土空間規劃進行銜接，保護管理條件復雜的可編制保護管理規劃，經核定公布的埋藏區空間范圍及空間管控要求統籌納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”。地下文物埋藏區劃定后需堅持定期評估，發生重要情況變化的可以進行動態調整，體現了埋藏區劃定的動態性與適應性。

《地下文物埋藏區劃定指南》是推動地下文物預防性保護、實現整體性保護利用的重要舉措。各地、各有關部門要深刻認識其重要意義，準確把握核心要求，切實加強協作配合，積極開展調查研究，因地制宜開展劃定工作，促進地下文物保護與城市建設、農業生產、生態保護相互協調，共同實現高質量發展目標。

（圖文來源于“國家文物局”，侵刪）

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