江蘇化債新進展：政府報告揭示階段性成效與長效管理策略

來源：聯合資信

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一、江蘇省化債成效：創新債務管理體系，融資平臺大規模出清，階段性成效顯著

按照聯合資信城投平臺口徑統計，截至2025年6月底，全國城投企業全部債務中江蘇省城投企業債務規模占比近20%，其化債工作對全國化債整體進程具有重要影響，是體現全國化債政策成效的重要窗口。2024年以來，江蘇省嚴格對標中央政策指引，多維發力推進化債工作，融資平臺大規模出清、多地隱債清零、成本顯著壓降，更創新構建債務管理體系，為全國地方政府債務風險防控提供了可復制、可借鑒的“江蘇方案”。江蘇省化債措施及成效主要體現在以下幾方面：

1、精準承接政策，鎖定置換額度。江蘇省嚴格落實“6+4+2”增量化債措施，獲批隱債置換額度7533億元，占全國總額度的12.56%，規模居全國首位，多地隱債化解工作收效顯著。其中，徐州市2024年在全省率先實現隱債清零，連云港市2025年末隱債余額較2024年下降31.5%。

2、壓降融資成本，加快平臺出清。江蘇省通過銀行貸款置換高息非標債務、擴大政府性融資擔保覆蓋面、降低擔保費率、設定融資成本紅線等舉措，持續推動綜合融資成本壓降。其中，2025年，鹽城市融資平臺綜合成本較上年末下降54個基點，淮安市國企存量融資綜合成本下降20個bp，揚州市全市平均融資成本較年初下降37個bp，鎮江市存量債務綜合融資成本壓降至5%以下。截至2026年1月底，江蘇省全省累計退出984家融資平臺，2025年單年退出超300家，處于全國領先。

3、深化資產清查，推進城投轉型。江蘇省全面開展國有資產清查利用，積極探索運用出租出售、集中運營、注入國企、REITs和ABS等方式深入挖潛盤活資產，根據《關于江蘇省2025年預算執行情況與2026年預算草案的報告》，全省共清查資產48.8萬億元、取得收益1150億元，有效拓寬化債資金來源。同時，江蘇省采取產業類國企股權并購等多種形式，進行有效的資源整合，推進城投企業市場化轉型，提升企業自身造血功能。

4、強化制度創新，完善化債機制。制度建設方面，江蘇省自上而下構建“1315”債務管理體系1，受到財政部充分肯定并向全國推廣；施行債務“借用管還”閉環管理，并將管理成效納入高質量發展考核，壓實市縣主體責任；完善設區市新任黨政主要領導履新提示機制，推動設區市參照建立對所轄縣區、鄉鎮干部履新提示制度，強化紅線意識和底線思維；推行“一戶一策”精準治理，對高風險平臺實施分類整合與融資職能剝離，為化解存量風險、優化債務結構提供了堅實制度支撐。

各地級市緊扣全省部署開展化債工作，成果主要表現在區域隱債清零、融資平臺退出與成本壓降、風險等級下調等方面，體現江蘇省化債“分類施策、成效多元”的特點。

二、下階段工作重點：聚焦經營性債務風險化解與平臺轉型，注重常態化制度建設

2026年中央政府工作報告就積極有序化解地方政府債務風險做出全面部署：（1）支持各地用足用好政策，加快化解隱性債務風險，嚴防虛假化債，堅決把遏制違規新增隱性債務作為鐵的紀律。（2）加大金融、財政支持力度，優化債務重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經營性債務風險，分類有序推動改革轉型。（3）優化債務監測考核指標，構建統一的政府債務管理長效機制。此次中央政府工作報告的相關部署，釋放出化債范圍全面擴容，治理邏輯轉向市場化、長效化，平臺轉型加速的明確信號。

大規模的隱性債務置換工作逐步收尾后，城投企業經營性債務壓力仍存，江蘇省防范化解金融風險工作由階段性“攻堅清零”向常態化“長效治理”轉型。

1、聚焦經營性債務風險化解，推動城投平臺市場化轉型

2024年起，江蘇省已率先形成覆蓋政府債務、政府隱性債務、融資平臺公司經營性債務的全口徑整體化債方案，并上報國務院獲批，在經營性債務風險化解制度建設方面進行了有益嘗試，徐州市等地相應實施經營性債務“削峰行動”，融資成本顯著下降。在資產端，江蘇省人民代表大會財政經濟委員會在《關于江蘇省2025年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2026年國民經濟和社會發展計劃草案的審查結果報告》提出建議，加快推動非經營性資產轉經營性資產，推動地方政府融資平臺出清，泰州市、連云港市等多地城投平臺整合優質資源，對園區、商業、文旅、港口等資產進行市場化運營，以租金、運營服務、產業投資收益覆蓋債務本息。

下一階段，城投企業將承擔更多地方招商引資和服務區域產業發展等相關職能，剝離政府融資屬性，參與城市更新、智慧城市、綠色基建等新興領域，通過REITs、ABS、綠色債券等市場化融資工具盤活存量資產，增強自身造血能力，持續化解經營性債務，實現市場化轉型。

2、構建統一的政府債務管理長效機制，強化源頭管控

2025年化債工作聚焦落實一攬子化債方案、壓降隱債規模、推進平臺退出、優化債務結構、降低融資成本和大規模存量風險處置，強調集中攻堅與風險緩釋；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出“加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制”，2026年中央政府工作報告中再次提出，對進一步做好政府債務管理和風險防范化解工作提出了明確要求。

整體來看，2026年化債工作更側重機制完善與源頭管控，探索隱性債務托管、加強平臺退后管理、防范違規舉債，從規模壓降轉向結構優化，從階段性任務向常態化制度建設轉變。

江蘇省13個地市2026年財政預算報告中，國企化債與轉型均為重點工作，整體緊扣化債長效治理與國企市場化轉型核心，結合區域特點各有側重。無錫市、淮安市等進一步“嚴控債務規模與融資成本”，南京市、蘇州市提出“深化金融國資改革，入選資本項目外匯業務、科技企業并購貸款等國家級試點”，常州市、南通市、鹽城市、鎮江市、泰州市、揚州市等地提出“深化國有資產盤活利用”“加快兩非、兩資處置出清”“探索三資三化實踐”，連云港、鹽城等地推動“平臺經營性債務管控精細化”“多措并舉化解平臺經營性債務風險”。

三、后續重點關注：長效全口徑債務管控成果及市場化轉型風險

在地方政府債務化解進程中，江蘇省面對大規模存量債務，持續創新債務管控制度，強化全口徑、全周期債務管理能力，通過財政金融協同發力、優化債務重組置換、分類推進融資平臺市場化轉型等綜合舉措，在隱債規模化解、融資成本壓降、融資平臺出清等方面取得顯著成效。

但與此同時，當前江蘇化債仍面臨深層次問題需要持續關注與破解：如融資平臺出清后的資產、債務、人員后續管理亟待細化完善，新增隱性債務源頭管控仍需從嚴從緊，非經營性資產盤活處置效率有待提升，城投企業轉型過程中可能面臨的市場化風險以及政企關系的演變、經營性債務風險化解及長效債務管理機制構建成果仍有待關注。

[1]“1315”債務管理體系指的是：1個根本目標（不新增隱性債務、不發生系統性風險）+3個轉變（理念目標轉變：從“被動化解”轉向“主動防控”；防范重心轉變：從“事后處置”轉向“源頭管控”；管理路徑轉變：從“分散管理”轉向“全口徑統籌”）+1個監測體系（構建全口徑債務監測體系，覆蓋法定債、隱性債等各類債務，實行“綠、黃、紅”三色預警）+5項工作機制（省防范化解地方債務風險領導小組高位推動、省政府專題調度、全省債務管理專題培訓、設區市黨政主要領導履新提示、地方債務專管員制度）。

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符蓉