房地產(chǎn)開發(fā)用地不是“斷供”是“轉(zhuǎn)向”，38號文到底約束了誰？

“十五五”開局之年，房地產(chǎn)市場的土地供應(yīng)邏輯正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。

近日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布的一份《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號，下稱“38號文”），其中一條“新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項目建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)”的表述，引發(fā)了市場的廣泛關(guān)注甚至誤讀。這究竟是“停止供地”的信號，還是土地市場邏輯重塑的開端？

想拿新增供地，先啃下存量“硬骨頭”

對于市場的過度反應(yīng)，上海易居房地產(chǎn)研究院副院長嚴躍進明確表示，誤讀是因為將“新增建設(shè)用地”與“房地產(chǎn)開發(fā)用地”的概念混淆。所謂“新增建設(shè)用地”，是指通過農(nóng)轉(zhuǎn)用審批，將耕地、林地等農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增量，其指標歷來是稀缺資源，長期用于保障國家重點建設(shè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施的用地需求。

而房地產(chǎn)開發(fā)用地絕大多數(shù)來源于存量建設(shè)用地——如舊城改造、低效用地再開發(fā)，以及規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)通過招拍掛出讓的土地。這些土地本身已是建設(shè)用地，不屬于新增建設(shè)用地范疇。即便現(xiàn)在存在通過新增建設(shè)用地（農(nóng)轉(zhuǎn)非）來實現(xiàn)供地，其比例也極小。

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，目前，各地70%左右的供地在中心城區(qū)，利用地段、配套打造“好房子”。對很多地方來說，用新增建設(shè)用地搞地產(chǎn)開發(fā)的粗放時代已經(jīng)過去，38號文相當于堵住了“攤大餅”的退路。

對此，中指研究院分析認為，38號文雖然對房地產(chǎn)用地施加了剛性約束，但“原則上”三字也留有一定的政策回旋余地。此舉是引導(dǎo)資源向產(chǎn)業(yè)、民生等方向傾斜，整體與當前房地產(chǎn)“控增量、去庫存、優(yōu)供給”的思路一致，有利于改善房地產(chǎn)供求關(guān)系。

嚴躍進進一步指出，類似規(guī)定并非首次提出，此次重申是因為當前土地供應(yīng)總量普遍下降，市場重心轉(zhuǎn)向盤活存量。在此背景下，新增建設(shè)用地指標更需聚焦國家戰(zhàn)略，防止“渾水摸魚”。過去的確存在以民生或基礎(chǔ)設(shè)施名義申請新增建設(shè)用地，實際卻用于建設(shè)度假村、商業(yè)街區(qū)等經(jīng)營性項目的現(xiàn)象。

值得關(guān)注的是，為統(tǒng)籌存量和增量建設(shè)用地、促進內(nèi)涵式發(fā)展，38號文明確提出，對實現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張圖”聯(lián)網(wǎng)的省份，實施建設(shè)用地總量管控。同時確立了“增存掛鉤”機制：年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地，原則上不得超過盤活存量土地的面積。

中指研究院分析認為，地方政府想要獲得更多的新增用地指標，必須先解決好手里閑置、低效和批而未供的土地。這是用“增量”倒逼“存量”盤活，既防止城市無序擴張，也推動城市發(fā)展從“依賴新增土地”向“盤活存量空間”轉(zhuǎn)型。

根據(jù)中指研究院統(tǒng)計，截至2026年2月末，全國28個省市已公示的擬使用專項債收購閑置存量土地的總金額超7700億元，專項債實際發(fā)行超3350億元，占比約43%。隨著資金逐步落地，存量土地盤活有望進一步提速。

土地供應(yīng)“縮量提質(zhì)”，存量盤活成房企主戰(zhàn)場

“未來房地產(chǎn)開發(fā)用地將更多依賴存量盤活、城市更新等路徑獲取資源。因此，企業(yè)應(yīng)加大城市更新、舊改、低效用地再開發(fā)布局，積極探索存量盤活模式。”中指研究院如此預(yù)判。

值得注意的是，38號文也為城市更新打開了“一扇窗”，明確通過簡化流程為存量開發(fā)提速。尤其針對城中村改造中常見的“邊角地、夾心地、插花地”，文件規(guī)定，這類零星土地（面積原則上不超過項目總面積的10%），若用于保障性住房、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點等民生用途，可辦理新增用地審批和供應(yīng)。這為盤活城市零星土地資源提供了路徑。

回到當下的房地產(chǎn)供地市場，重點城市土拍節(jié)奏整體趨緩，但優(yōu)質(zhì)地塊的關(guān)注度依舊高漲。“寧可少拿地，也要拿好地”已成為多數(shù)房企的共識，對核心城市優(yōu)質(zhì)地塊的爭奪已進入“白熱化”階段。

比如，廣州馬場地塊歷經(jīng)243輪競價，以236.04億元、26.6%溢價率成交，創(chuàng)下廣州住宅樓面地價新高——這同樣是一個典型的存量土地盤活案例。馬場地塊1992年作為經(jīng)營性賽馬場賽事用地，在停止運營后，逐漸轉(zhuǎn)為汽車、家居、餐飲等經(jīng)營場所，低效的土地利用與廣州CBD核心區(qū)的發(fā)展定位嚴重脫節(jié)。于是，廣州開始推進存量土地盤活，將權(quán)屬復(fù)雜、現(xiàn)狀混亂的馬場地塊轉(zhuǎn)化為權(quán)屬清晰的凈地，為此付出的貨幣補償款約達100億元。受優(yōu)質(zhì)地塊出讓的影響，中指研究院統(tǒng)計，2月全國300城住宅用地平均溢價率為11%，顯著上升。

“房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域并非‘無地可供’，而是供地邏輯變了?！眹儡S進總結(jié)道，“縮量提質(zhì)”是關(guān)鍵詞。在總量繼續(xù)收窄的同時，各地自然資源部門將更注重推出區(qū)位優(yōu)越、配套成熟、限制條件少的優(yōu)質(zhì)地塊，以穩(wěn)定市場預(yù)期。以上海、杭州、廣州等熱點城市為例，近期仍保持一定頻率的宅地供應(yīng)，且地塊容積率、建筑密度等約束有所放寬，清晰地反映出“少而精”的供地策略。

在嚴躍進看來，土地縮量提質(zhì)、盤活存量等方面的變化，對房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的土地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生明顯影響。

總而言之，38號文給房地產(chǎn)市場帶來的不是“斷供”，而是“精耕細作”的號角。對于房企而言，聚焦城市更新與低效用地再開發(fā)，已成為決定其未來發(fā)展空間的關(guān)鍵賽道。

新京報貝殼財經(jīng)記者 袁秀麗

編輯 楊娟娟

校對 穆祥桐