代志新等：更加注重投資于人，助力實現“十五五”良好開局

代志新 中國人民大學財政金融學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

楊 素 中國人民大學行為實驗財稅研究中心研究員

本文轉載自3月18日《中國稅務報》。

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今年是“十五五”規劃開局之年，財政資金更加注重投資于人，這既是應對短期需求不足的務實舉措，也是著眼于長期高質量發展的戰略選擇。

今年全國兩會《政府工作報告》在明確“堅持穩中求進、提質增效，發揮存量政策和增量政策集成效應”這一政策取向的同時，再次強調財政支出要“更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面”。在更加積極的財政政策取向下，投資于人已連續兩年被寫入政府工作報告，這是以人民為中心的發展思想在財政領域的具體體現。

新發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》提出，完善人口發展戰略，促進人口高質量發展。今年是“十五五”規劃開局之年，財政資金更加注重投資于人，這既是應對短期需求不足的務實舉措，更是著眼長期高質量發展的戰略選擇。為此，有必要深刻理解投資于人的時代內涵，并關注更加積極的財政政策投資于人有何可為、如何落地。

深刻理解投資于人的時代內涵

投資于人是以“人”為直接對象的資源配置活動。相對于投資于物，如基礎設施、生產資料等物質資本而言，投資于人將資金資源投向人本身，以促進人的全面發展和全體人民共同富裕為目標。但這種投入不是單純的福利支出，而是通過提升人的教育、技能、健康水平，不斷推動人力資本提升，最終轉化為社會生產率和生活質量的提升，從而實現讓全體人民共享發展成果。重視投資于人，標志著財政政策從傳統的“物本”增長邏輯向“人本”發展邏輯的躍升。

從投資于人與投資于物的關系看，二者相輔相成、辯證統一。投資于物解決的是“用什么來服務”，投資于人解決的是“為誰服務、誰來創造”。投資于物可以為投資于人提供物質基礎，投資于人則為投資于物提供實踐動力與勞動力支撐，兩者內在統一于落實以人民為中心的發展思想中，將投資于物和投資于人緊密結合，通過人力資本積累，讓物的利用效率更高、投資回報更可持續。

財政支出投資于人大有可為

從總量看，更加積極的財政政策為投資于人提供了資金保障。《政府工作報告》提出，今年赤字率擬按4%左右安排，赤字規模5.89萬億元；一般公共預算支出規模首次達到30萬億元；超長期特別國債擬發行1.3萬億元，特別國債擬發行3000億元，地方政府專項債券安排4.4萬億元。這些數字有力體現了財政政策對投資于人的“硬支撐”。

從結構看，《政府工作報告》圍繞投資于人已形成一套系統的財政支出安排。在收入方面，明確“居民消費價格漲幅2%左右”“居民收入增長和經濟增長同步”的目標，提出“制定實施城鄉居民增收計劃”，并配合以舊換新、貸款貼息、融資擔保、風險補償等多種舉措，直接作用于居民的“錢袋子”，提升其消費意愿，讓財政資金轉化為居民的實際購買力。在教育方面，部署“推進教育資源布局結構調整”“推動基礎教育擴優提質”，從學前教育到高等教育，再到特殊教育、專門教育、職業教育，財政資金支持構建覆蓋全生命周期的教育支持體系，為人力資本積累奠定堅實基礎。在醫療方面，強調加強基層醫療機構運行保障、提高居民醫保人均財政補助標準、健全多層次醫療保障體系、完善藥品集采治理與醫保支付等領域的持續投入機制，將“加快建設健康中國和體育強國”“人均預期壽命提高到80歲”等目標轉化為可操作的財政安排。在“一老一小”方面，針對當前家庭養育負擔重的實際，提出提高城鄉居民基礎養老金月最低標準、擴大服務供給、實施消費補貼、發放托育服務補助、完善生育保險制度和生育休假制度等，降低家庭生育養育成本。這一系列財政政策安排，以覆蓋全生命周期的公共服務供給為主線，聚焦居民收入增長、教育人力資本積累、全民健康素養提升等重點領域，不僅能在短期內激活消費潛能、穩定社會預期，還將長期厚植人力資本根基，提升全要素生產率。

充分釋放投資于人的財政政策效能

完善資金給付，讓財政政策效能可感可知。財政資金投資于人的效能，不僅取決于“投多少”，還取決于“怎么投”。讓政策效能可感可知，有必要實施精細化的資金給付機制。針對居民消費、養老托育、醫療護理等領域，探索將財政補貼前置化。通過財政補貼抵扣、醫保即時結算等方式，減輕居民支付負擔，撬動更大服務消費意愿。探索通過制度化安排，逐步形成穩定、可預期的居民醫保人均財政補助、城鄉居民基礎養老金等標準的增長機制，促進居民人均可支配收入持續增長，將政策紅利轉化為民生溫度。

優化績效約束，讓財政投入指向人的發展。《政府工作報告》提出“提高財政資金使用效益”，這意味著投資于人并非不計財政成本的福利擴張，而是在預算約束的前提下追求人力資本投資的邊際收益最大化。在投資于人的支出導向下，相應的績效指標應當突破傳統“建了多少設施、發了多少補貼”的路徑依賴，轉而以更長遠的視角衡量人的回報。不妨將人力資本積累的核心指標，如勞動力平均受教育年限、人均預期壽命提升、居民消費傾向變化等納入績效評價體系，避免短期政績沖動對長期人力資本積累的擠占。通過人本指標的硬約束，促進各級政府和資金使用主體真正樹立起以人為本的財政觀念。

強化政策協同，實現物與人的深度融合。投資于人與投資于物是內在統一的，二者深度融合，有賴于財政、產業、區域等宏觀政策的協同發力。《政府工作報告》強調“增強宏觀政策取向一致性和有效性”“加強財政、金融、就業、產業等政策協同”，本質上是統籌短期與長期目標，實現資源配置優化與人本價值的統一。通過跨部門協調機制，讓物的投資建設與人的發展需求相匹配，推動不同領域的政策在人這一交匯點上產生乘數效應，從而實現產業轉型與就業質量同步提升、技術突破與人力資本積累良性循環、城鎮建設與公共服務雙向適配，為“十五五”時期高質量發展注入內生動力。