強拆房屋門頭究竟是適用城鄉規劃法還是適用土地管理法？

導讀：

強拆門頭案核心爭議：超出宅基地面積應適用《土地管理法》，而非一審錯誤援引的《城鄉規劃法》——當法律適用錯位，權利保護便失去根基。

── 關于對望江縣人民法院一起行政判決的調查報告之四

中國創業家網融媒體法律專家調研組

就一審安徽省望江縣人民法院（2024）皖0827行初45號《行政判決書》在第23頁 “關于焦點二”認定事實和適用法律是否正確，原告在上訴時發現該段認定事實和適用法律錯誤。

一審是這樣認定事實和適用法律的：“《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條規定：在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，老峰鎮政府作為迎江區鄉鎮一級人民政府，對其規劃區內違反鄉村建設規劃進行建設的行為，具有相應的查處職權”。

原告認為，一審就強拆房屋門頭適用《城鄉規劃法》第六十五條發生原則性錯誤。其在二審開庭時，準備請求二審增加一個焦點問題：強拆房屋門頭究竟是適用城鄉規劃法還是適用土地管理法？以體現適用法律的客觀性、正確性和準確性。

一、該案客觀事實是，原告建造門頭是超出了宅基地批準書88.63平方米的宅基地面積，而不是超過了鄉村建設規劃許可證批準的三層的高度，因此，強拆門頭不適用《城鄉規劃法》第六十五條。

首先，根據《鄉村建設規劃許可證》和《宅基地批準書》功能定性，《鄉村建設規劃許可證》管理的是建筑物的高度，《宅基地批準書》管理的是占用宅基地土地面積，兩者功能不同，適用法律不同；本案中原告均取得了《鄉村建設規劃許可證》和《宅基地批準書》，該《鄉村建設規劃許可證》允準建造三層的高度，建造門頭是占用宅基地土地面積，并未超過鄉村建設規劃許可證批準的三層的高度，因此，原吿建造門頭是超出了宅基地批準書88.63平方米的宅基地面積，而不是違反超過了鄉村建設規劃許可證批準的三層的高度，《城鄉規劃法》第六十五條規定 “未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的”，由鄉、鎮人民政府查處 ；本案中，原告已取得《鄉村建設規劃許可證》，沒有違反超出《鄉村建設規劃許可證》規定的建造三層高度，客觀事實是建造門頭只有一層，并未超過三層的高度，顯然不適用《城鄉規劃法》第六十五條規定。

二、關于城鄉規劃法和土地管理法在本案中優先適用問題，根據本案建造門頭占用的是宅基地土地面積，未違反超過鄉村建設規劃許可證批準的三層的高度，應適用土地管理法而不適用城鄉規劃法，而且法律并沒有授權超出了宅基地批準書88.63平方米的宅基地面積，由鄉鎮人民政府查處和強拆。

首先需要明確的是，城鄉規劃法和土地管理法這兩部法律在土地管理和城鄉規劃方面各自具有其獨特的地位和作用，且在某些情況下可能存在交叉，如果兩部法律發生交叉，應遵守 “特別法優于一般法”的原則。

本案建造門頭占用的是宅基地土地面積，未超過鄉村建設規劃許可證批準的三層的高度，不涉及城鄉規劃法中的科學規劃、引導城鄉建設和發展、保護自然和生態環境等方面情況，理所當然屬于土地管理法管理，適用土地管理法的特別規定，而不是城鄉規劃法管理，本案中建造門頭未超過鄉村建設規劃許可證批準的三層的高度，所以拆除門頭根本不適用《城鄉規劃法》第六十五條規定。

本案中，門頭屬于房屋的附屬設施，門頭建設占用宅基地土地面積并未被城鄉規劃法所涵蓋或者與之沖突，也當然優先適用土地管理法，包括優先適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條規定“依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護”，因為土地管理法實施條例就是為如何更好的實施土地管理法而產生。

因此，根據本案中的具體場景，一審適用城鄉規劃法第六十五條完全錯誤，老峰鎮政府在行政上訴狀中強調本案強拆適用城鄉規劃法第六十五條存在原則性錯誤，而且是被告及其訴訟代理人在訴訟程序中修改的。請求二審糾正一審中適用的法律錯誤。

三、一審法院錯誤適用法律，不僅弄錯了執法主體，而且也違法為老峰鎮政府增加了義務，屬于《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條第一款、第二款規定的情形 “行政行為實施主體不具有行政主體資格”“減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據”，老峰鎮政府存在“重大且明顯違法的情形”，一審法院存在行政訴訟法第八十九條第二款 “人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理:（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更”規定之情形，應依法撤銷后改判。

老峰鎮政府《責令改正通知書》認定，原告違反城鄉規劃法的第四十一條規定和行政處罰法第二十八條規定，均適用法律錯誤。

（一）根據老峰鎮政府《責令改正通知書》認定，原告違反城鄉規劃法的第四十一條規定和行政處罰法第二十八條規定；后來在訴訟中，被告及其訴訟代理人修改的適用《城鄉規劃法》第六十五條、《安徽省城鄉規劃條例》第五十六條也是錯誤的，依據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十條第三款 “原告或者第三人在訴訟程序中提供的、被告在行政程序中未作為具體行政行為依據的證據”本身就 “不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據”。

（二）一審判決書錯誤適用《城鄉規劃法》第六十五條寫在第23頁，并在認定事實上存在兩處錯誤：一是第21頁倒數第4行第5行 “超出《鄉村建設規劃許可證》的規定建設大門門頭”，應糾正為“超出《宅基地批準書》批準的88.63平方米的宅基地面積建設大門門頭”；二是第23頁倒數第2行 “本案中超出規劃許可建設的門頭部分仍然存在”，應糾正為“本案中超出批準的宅基地面積建設的門頭部分仍然存在”，請求二審予以糾正。

（三）雖然本案中超出批準的宅基地面積建設的門頭部分仍然存在，但是實質上拆多拆少都是一樣的，都是實施 “行政強制執行”，而且隨著時間增長和風吹日曬雨淋，門頭模板全部腐爛，鋼筋全部生銹，需要整體推倒而重做，整體推倒又另外增加了人工費評估為2萬元人民幣，請安慶中級人民法院現場調查該事實。

綜上，中國創業家網融媒體法律專家調研組認為，該案強拆房屋門頭究竟是適用城鄉規劃法還是適用土地管理法，主要依據具體的事實場景和法律規定來判斷，原告建造門頭是超出了宅基地批準書88.63平方米的宅基地面積，而不是超過了鄉村建設規劃許可證批準的三層的高度，因此，強拆門頭根本不適用《城鄉規劃法》第六十五條規定關于違反鄉村規劃許可證的建設，當然優先適用土地管理法，包括優先適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條規定。