何曉貝、吳明華：“非碳價”政策是發展中國家減排的務實工具

碳定價(碳排放交易體系和碳稅)作為一種政策工具，衡量的是溫室氣體排放的外部成本。學者普遍認為，在眾多應對氣候變化的政策中，碳定價政策工具是減緩氣候變化最有效率的政策工具。此外，碳定價政策還可以產生財政收入，這些收入能夠用于資助氣候創新和適應方面的公共投資，或者向受氣候政策負面影響較大的弱勢群體提供補貼。

然而，基于各國國情的差異化，碳定價政策在使用中也面臨一些障礙，而非碳價政策在減碳中具有執行和監管等優勢，在實現凈零排放過程中可以成為政策工具的有益補充。

碳定價推廣仍有障礙

自芬蘭于1990年引入碳稅、英國于2002年啟動碳市場(后并入歐盟碳市場)以來，越來越多的國家和地區開展了碳定價政策的探索和實踐。但是迄今為止，碳定價政策在全球的普及度還很低。目前碳定價僅覆蓋全球碳排放總量的25%左右，并且碳價格普遍偏低，全球僅有5%的碳排放價格水平能達到實現巴黎協定目標的要求。

由于各個國家和地區在經濟結構、能源稟賦以及政治決策上存在顯著差異，碳定價政策的制定和廣泛實施面臨不同類型的阻力。即便在部分發達國家，很多時候推行碳定價政策也會遭遇重重困難，甚至會出現政策的倒退。例如，美國至今未建立全國性的碳定價機制；澳大利亞實施了兩年的碳稅后又廢除。

碳定價政策難以被廣泛采用的原因主要包括以下幾類：

首先，碳稅政策有累退性，加劇不平等。碳定價一般會導致能源價格和與其關聯的消費品價格上漲，降低居民的購買力。但由于能源消費在低收入家庭的支出中占比更大，因此能源價格上升往往對低收入和貧困家庭的影響更大。

其次，政府政策的信息透明度不夠，公眾接受度低。比如，公眾質疑碳定價的財政收入的再分配機制是否合理，政府是否把收入真正用于所承諾的綠色項目等。也有部分公眾認為政府征收碳稅的目的不是為了減少溫室氣體排放，而是為了增加政府收入。

最后，行業團體的游說對公共決策有很大影響，增加了碳定價政策的施行阻力。在發展中國家，能源成本占全部生產要素(包括勞動力、資本等)成本的比重遠高于經合組織國家，因此碳價上升對于發展中國家的產業影響更大。

“非碳價”政策有益發展中國家

大部分國家，尤其是多數發展中國家，都會采用多種類型的“非碳價”政策來減少溫室氣體排放，其中許多政策是從環境政策演變而來的，實施的初衷是減少污染。這些政策措施范圍廣泛，既包括對新能源、電動車等綠色產業的財政補貼和金融激勵等，也包括針對高排放行業實施的能耗標準、技術標準、禁令等。這些政策因其具備的特點，在一定條件下可以發揮重要作用。

這些政策的公眾接受度較高。在多數發展中國家，與碳定價政策相比，非碳價政策被公眾接受的程度更高，因此政府推行此類政策的政治成本較低。許多非碳價減排措施可能直接影響一部分產品或服務的價格，但通常不會普遍地或顯性地提高消費者的成本；而且這些措施對于其他產品和服務價格的影響是很間接甚至是比較隱秘的。例如，相比燃油稅，提高車輛排放的標準實際上給消費者帶來的成本更高，但研究顯示消費者更支持控制排放標準的措施，而不支持提高燃油稅。主要原因是人們很少重復購買新車，但日常交通需要支付汽油費用，這使得人們對新車成本上升的接受度較高，而對燃油稅上調的接受度較低。由此，即便排放標準這類措施也會帶來一些負面的分配效應，但其在公眾中的接受度仍然高于燃油稅。換句話說，消費者對于不同減排措施成本的感知，對于政策的公眾接受度和推行難度有很大影響。

這些政策還可以避開碳定價工具面臨的一些障礙。理論上，碳定價是減少碳排放的最有效率的手段。然而，在大多數發展中國家和部分行業，其現實條件與理論上的完美市場還有很大差距，碳定價在一些領域難以實施。例如，碳定價應用于電力部門效果顯著，但在農業食品、交通運輸等領域實施難度較大。農業糧食系統商品種類繁多、生產分散(廣大農戶)、環境多變(土壤條件、氣候、當地社區)，文化習俗多樣化且根深蒂固，這些特點決定了構建評估農業碳排放的一致性框架極其困難。又如，碳定價本身難以削減現有的化石燃料資產(例如煤電廠)或阻止企業投資于高排放車輛的生產，因此實施碳定價機制的國家一般也同時采用各類技術淘汰指令或禁止銷售高排放設備(如使用燃油車和燃煤電廠)的行業規定。

能源政策專家Dominique Finon認為，碳定價機制依賴市場力量發揮作用，然而在發展中國家，市場失靈現象更為普遍，碳定價機制的效用很難顯現。新能源和低碳技術投資存在外部性特征，如果市場信息嚴重不對稱，僅靠碳價難以引導資金流入新能源或低碳領域。比如，居民或企業本可以從投資可再生能源中獲益，但由于存在信貸配給，他們難以獲得所需資金，或者必須支付高昂的利率。因此即便實施了碳定價，也可能無法有效引導資源配置到低碳領域。

此外，非碳價政策更易于執行和監管。非碳價政策信息簡單，容易執行。例如，碳減排技術設施的投資成本高，短期內難見成效；如果企業不能充分認識到氣候政策和未來的碳價變化對自身的影響，即便碳價上升，企業也不會立刻投資于減排技術。然而，如果政府發布行業能效標準，企業必須進行合規整改。同時，非碳價政策容易監管。碳定價政策的實施依賴完善的碳核算體系和可靠的碳排放數據，但現實中準確地監控碳排放數據是一大挑戰。許多行業的碳排放核算比較復雜，不同核算方法的結果差異很大；即便是碳核算較為簡單的電力行業，其碳排放量的核算鏈條也比較長，計算中的每一環節都可能產生誤差，且核查機構自身的能力以及政府監管能力也極大地影響著碳排放數據的質量。在許多發展中國家，碳排放數據造假的情況屢見不鮮。與之相對應的是，政府對企業的能效標準進行監控是很容易的。在這些情況下，只要監督規則科學合理(包括對違規行為的懲罰)，行政約束比價格激勵更有效。

一些非碳價政策措施對于實現凈零排放是必要的，可以作為碳定價的輔助工具。在2050年前后實現凈零排放意味著能源的應用技術需要系統性變革，但是僅靠碳定價是無法實現的。因此，應該采用多種碳減排工具，包括具有立即減少碳排放潛力的辦法(例如，逐步淘汰煤炭或恢復泥炭地)，以及其他可能從長遠、根本上改變能源利用系統的辦法。

一些非碳價政策對于提升社會福利而言可能也是必要的。環境經濟學家Stiglitz認為，與單一碳定價工具相比，碳定價與非碳價工具的政策組合更為合理。因為在實現與單一碳價工具相同的減排目標時，碳定價與非碳價工具的政策組合可以降低所需要的碳價水平，從而減少由于高碳價導致的負面分配效應(如碳稅的累退性會惡化收入分配)。雖然政府治理能力較強的國家可以通過再分配措施(例如針對性的補貼)來消除碳定價帶來的負面分配效應；但對于大部分發展中國家而言，由于很難實施有效的再分配政策，因此有必要同時采取碳定價和減排的行政法規措施，降低完成減排目標所需要的碳價水平，從而減輕碳價產生的負面分配效應，增加社會福利。

需要什么樣的政策組合？

當前，非碳價政策在國際上被逐步認可。實踐表明，對于許多發展中國家目前所處的階段，碳定價并不是主要的氣候政策工具，非碳價政策發揮著更大的作用。以碳價作為衡量氣候政策力度的唯一標準忽視了這些國家的減排努力，更嚴重的是會對許多國家的貿易產生實際的負面影響。例如，歐盟和英國的碳邊境調節機制(CBAM)都以顯性的碳價為基礎，即CBAM讓出口國對出口產品的碳排放支付與歐盟同等的價格。這一做法忽略了許多國家采用非碳價措施的事實，而這些措施并不反映在“顯性”的碳價上。這對于未建立碳定價體系的國家而言并不公平，也是CBAM受到許多發展中國家抵制的原因。

一些國際組織也逐步認識到，認可非碳價政策的作用是促進國際氣候合作的更為現實的途徑。例如，國際貨幣基金組織(IMF)以往都只是強調碳定價機制在減緩氣候變化中的作用，但其政策建議也在不斷演化，近期開始呼吁各國實施“廣義”的碳定價政策以及支持綠色投資的政策。其中，廣義的碳定價政策涵蓋了標準制定、管制措施等多元化的非碳價措施，而支持綠色投資的政策包括財政政策和金融監管政策等。

為了系統性地比較各國的氣候政策力度，一些國際組織也在積極探索除碳價這個標尺以外的度量工具。例如，IMF開始研究碳定價和非碳價政策之間的“等價性”，尋找衡量主要國家氣候政策的“碳價當量”的方法。又如，經合組織(OECD)發起了“包容性”政策論壇，梳理全球各國減緩氣候變化的主要政策工具，并評估這些政策工具在碳減排方面的作用。之所以稱之為“包容性”，正是因為OECD認識到發展中國家在制定氣候政策方面面臨著更多的社會、經濟、法律和政治障礙。由于治理能力、經濟結構的不同，各國需要綜合使用一系列政策工具來如期實現本國的減排目標。這些研究都是這個方向上的積極進展。

在認可多元化氣候政策的前提下，各國的最優政策組合與各國的經濟發展階段、政府治理能力和社會對氣候政策的認知度都密切相關。例如，一些歐盟國家在參與歐盟碳市場的同時還實施碳稅，使得碳定價的行業覆蓋范圍足夠廣，可以成為實現凈零轉型的核心工具。同時，歐盟碳市場收入的大部分(超過70%)被用于新能源、能效提升等氣候領域的投資，也獲得了民眾的認可。

然而大部分發展中國家甚至部分發達國家目前尚不具備這樣的基礎條件。尤其是對于欠發達的國家和地區，如果公眾對氣候政策接受度低、碳數據可得性和可靠性低、部門之間(如碳定價收入與使用機制之間)的協調難度較大、市場治理能力有限，則可能難以推行有效的碳定價機制。因此對于這些國家而言，采用多元化的減排政策可能短中期內屬于更務實的選項。對于多數中等收入和發達國家而言，如果碳市場還沒有有效發揮作用，理想的路徑是加大在基礎設施方面的投入，提升政策溝通能力、強化高質量碳數據的可得性、建立跨部門協調機制，爭取穩步提升碳市場機制在推動碳減排過程中的作用，在中長期實現碳減排政策組合的高效益、低成本運行。

作者：

何曉貝 ，北京大學國家發展研究院副研究員

吳明華 ，北京大學國家發展研究院宏觀與綠色金融實驗室高級研究員

文章來源：中新經緯