耕地紅線與人口趨勢：如何科學理解、協同實現 “數量不減、布局優化和生態改善” 的治理目標？

2025年8月29日，自然資源部部長關志鷗、農業農村部部長韓俊共同簽署發布《永久基本農田保護紅線管理辦法》，明確將 “數量不減、質量不降、布局優化、生態改善” 作為永久基本農田保護與調整的核心原則，并于10月1日正式施行。這一辦法的出臺，再次強化了耕地保護在國家治理中的重要地位。但在人口總量持續下滑、城市化擴張趨于停滯、生態需求日益迫切的當下，如何科學適配 “人地關系” 的新變化，讓 “數量不減”“布局優化”“生態改善” 三大目標真正協同落地，成為亟待探討的現實命題。

一、

人口下滑與城市化停滯：

“數量不減” 的剛性約束是否需要重新審視？

《管理辦法》將 “數量不減” 作為底線要求，但當前人口趨勢與城市化格局的深刻變化，已對這一約束的科學性提出挑戰 —— 耕地保護不應是 “數量崇拜”，而應是 “數量與質量的動態平衡”。

從人口基本面來看，我國人口下降趨勢已不可逆。國家統計局數據顯示，2023年全國人口自然增長率為-0.60‰，首次進入負增長區間；《中國人口發展展望2024-2050》預測，2035年全國人口將降至13.5億左右，2050年進一步降至12億以下。人口總量的持續下滑，直接帶來糧食需求的結構性變化：2022年全國糧食總消費量較2020年減少1200萬噸，其中飼料用糧因肉類消費增速放緩減少800萬噸，口糧消費因人口減少下降400萬噸。更關鍵的是，人口老齡化加劇（2023年60歲以上人口占比達21.8%）將進一步降低人均糧食消費量——老年人年均糧食消費比青壯年低15%-20%，這意味著未來糧食總需求的下降趨勢將更加明確。

與此同時，城市化擴張對耕地的占用動力已基本消失。2023年全國常住人口城鎮化率達66.15%，較2021年僅增長0.5個百分點，增速較2010-2020年的年均1.3個百分點大幅放緩；重點城市建設用地增速從2015年的5.2%降至2023年的1.1%，部分中小城市甚至出現 “土地閑置”—— 黑龍江鶴崗、吉林白城等城市，2023年住宅用地流拍率超40%，工業用地閑置面積達20萬畝。這意味著，過去 “城市化吞噬耕地” 的核心矛盾已轉化為 “現有耕地利用效率低下” 的新問題。

面對這一變化，“數量不減” 的約束應轉向 “質量提升下的適度調減”。日本的經驗值得借鑒：1975年日本人口達峰值1.27億，耕地面積600萬公頃；2023年人口降至1.23億，耕地面積調減至440萬公頃，但通過高標準農田建設（占比達85%）和技術革新，水稻單產從3.8噸 / 公頃提升至4.8噸 / 公頃，糧食自給率（按熱量計算）從38%提升至42%。我國現有耕地中，中低產田占比達60%，若能將 “數量不減” 的資源集中用于優質耕地的質量提升，即使適度調減低產耕地面積，糧食綜合生產能力仍可保持穩定 —— 據農業農村部測算，高標準農田畝均產量較普通耕地高15%-20%，若全國高標準農田占比從當前的60% 提升至80%，即使耕地面積減少5%，糧食總產量仍可增長3%。

二、

人口 “沿海 化” 與縣域平衡 ：

“布局優化” 是否陷入 “行政壁壘” 的誤區？

《管理辦法》規定 “永久基本農田調整原則上在縣域范圍內統籌”，但當前人口 “沿海化” 的流動趨勢，已使這種 “縣域平衡” 的布局邏輯與 “人地關系” 的動態適配嚴重脫節，阻礙了真正的 “布局優化”。

人口向東南沿海都市圈集中是不可逆的規律。第七次全國人口普查數據顯示，2010-2020年，廣東、浙江、江蘇三省常住人口分別增加2170萬、1014萬、608萬，而黑龍江、吉林、遼寧三省合計減少1101萬；2023年，長三角、珠三角兩大都市圈常住人口占全國比重達22%，較2010年提升5個百分點，人口 “沿海化”“都市圈化” 的趨勢愈發明顯。這種人口流動帶來的是 “糧食需求空間重構”—— 長三角、珠三角年糧食消費量占全國25%，但糧食產量僅占10%，而東北、華北等人口流出地區糧食產量占全國60%，卻面臨 “產需錯配” 的問題。

“縣域平衡” 的要求，強制每個縣域維持耕地數量平衡，導致資源配置效率低下。以上海為例，2023年上海核心區（黃浦、靜安等6區）人口密度超2萬人 / 平方公里，卻需保留15萬畝永久基本農田，這些農田因城市化擠壓，耕作半徑拉長、灌溉條件惡化，畝均生產成本較遠郊區高30%，而畝均產值僅為遠郊區的 1/3；反觀人口流出的黑龍江慶安縣，耕地面積220萬畝，人均耕地10畝，但因 “縣域平衡” 無需承擔補劃任務，高標準農田建設進度滯后，畝均產量較江蘇同等條件耕地低 20%。

真正的 “布局優化” 應打破縣域壁壘，順應人口流動的 “區域分工”。東京都市圈的實踐給出了答案：東京都核心區（23區）完全不保留耕地，將耕地集中在百公里外的千葉、茨城、櫪木三縣，通過 “跨區域耕地保護補償機制”，東京都市圈每年向三縣支付1200億日元（約60億元人民幣）用于高標準農田建設，既保障了都市圈發展空間，又實現了農業規模化 —— 千葉縣水稻種植規模化率達90%，畝均產量較東京都周邊零散農田高25%。我國長三角已開始探索類似模式：2023年上海與安徽滁州簽訂 “跨區域占補平衡協議”，上海占用的1萬畝耕地，由滁州通過高標準農田建設補劃2萬畝，既滿足了上海的發展需求，又提升了滁州的農業產能，這正是 “布局優化” 的科學路徑。

三、

農業的生態代價：

“數量不減” 是否成為 “生態改善” 的最大障礙？

《管理辦法》將 “生態改善” 列為核心目標之一，但忽視了傳統農業對生態系統的干擾本質 —— 在 “數量不減” 的約束下，大量高生態代價的耕地難以退出，成為 “生態改善” 的主要瓶頸。

傳統農業是生態系統的重要干擾源。生態學研究表明，單一作物種植會導致農田生物多樣性下降50%-70%，化肥農藥使用會造成土壤酸化、水體富營養化。我國農業農村部數據顯示，2022年全國化肥畝均用量26公斤，是歐盟的1.8倍，農藥畝均用量1.2公斤，其中有機磷農藥占比仍達30%，對土壤微生物的抑制率超40%；全國耕地退化面積達40%，其中因農業高強度利用導致的土壤板結、重金屬累積占比超60%。更嚴峻的是，我國1.5億畝耕地位于生態脆弱區（如長江上游坡耕地、黃土高原溝壑區），這些耕地畝均糧食產量不足300公斤，卻導致年水土流失量達50億噸，是生態惡化的 “重災區”。

“數量不減” 的約束，讓這些高生態代價的耕地無法轉入生態修復進程。以長江經濟帶為例，過去10年，國家推動 “退耕還林還草”，但因 “縣域耕地數量平衡” 的要求，部分地區不得不 “退一補一”—— 在陡坡耕地退耕后，又在平緩林地新開墾耕地，導致 “生態修復” 流于形式。云南昭通曾為保障縣域耕地數量，在退耕1萬畝坡耕地后，開墾0.8萬畝林地作為補充，結果新墾耕地因土壤貧瘠，畝均產量不足200公斤，且導致周邊森林覆蓋率下降2個百分點。

實現 “生態改善”，必須打破 “數量不減” 的束縛，推動 “高生態代價耕地有序退出”。德國的 “生態休耕” 模式具有參考價值：德國將全國5%的耕地劃為 “生態休耕區”，這些耕地多為生態脆弱區的低產田，休耕后通過種植牧草、灌木恢復生態，政府給予農戶每畝200歐元（約1500元人民幣）的補貼。實施10年來，德國農田生物多樣性提升40%，土壤有機質含量年均增加0.15個百分點，而糧食總產量因優質耕地單產提升僅下降1%。我國若能將1.5億畝生態脆弱區耕地有序退出，通過 “跨區域補劃” 在優質區域建設高標準農田，不僅能使全國水土流失量減少30%，還能通過優質耕地單產提升彌補產量缺口 —— 據測算，1.5億畝生態脆弱區耕地退出后，若在東北、華北補劃1億畝高標準農田，糧食總產量可保持穩定，同時實現顯著的生態效益。

結語：

以 “人地關系” 動態適配重構耕地保護邏輯

《永久基本農田保護紅線管理辦法》的出臺，彰顯了國家對耕地保護的重視，但 “數量不減”“縣域平衡” 等約束，需在人口趨勢、城市化格局、生態需求的新變化中重新校準。耕地保護的核心，從來不是守住僵化的數字，而是實現 “人地關系” 的動態平衡。

當人口持續下滑時，應從 “數量剛性” 轉向 “質量優先”，在提升優質耕地產能的基礎上適度調減低產耕地；當人口 “沿海化” 時，應打破縣域壁壘，以 “區域分工”推動耕地布局優化；當生態需求迫切時，應允許高生態代價耕地有序退出，以 “生態修復” 提升整體可持續性。唯有如此，“數量不減、布局優化、生態改善” 三大目標才能真正協同，耕地保護才能從 “行政約束” 轉向 “科學治理”，為國家發展提供更可持續的土地支撐。

作者 | 吳必虎